【摘要】風險社會的外部沖擊與城市發展的內生需求，不斷促進城市治理體系與治理能力的創新。如何通過韌性城市建設來應對風險挑戰與城市發展，成為當下治理現代化的重要議題。基于城市治理的韌性理念，當前城市治理面臨的挑戰主要是理念落地困難、治理體系銜接不暢、治理能力培育弱化等，應構建“重建聯系—有機互動—韌性錘煉—穩態提升”的韌性提升路徑。依據“城市生命體”理念對城市治理的引領，有助于將韌性城市建設契合于城市治理現代化要求，并為國家治理體系和治理能力現代化提供城市探索的經驗與活力。
【關鍵詞】韌性城市 治理現代化 風險社會 城市生命體
【中圖分類號】D632.5 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.007
王佃利，山東大學政治學與公共管理學院教授、博導。研究方向為城市治理、公共政策、社會政策。主要著作有《城市治理中的利益主體行為機制》、《城市管理學》（編著）、《現代市政學》（編著）、《鄰避困境：城市治理的挑戰與轉型》等。
美國諾貝爾經濟學家斯蒂格利茨曾經說過，中國城市化是20世紀的奇跡之一。快速城市化奠定了中國現代化堅實的基礎。根據第七次全國人口普查，到2021年我國城市化已經達到64.72%，一個城市化的中國在發展中又面臨新的機遇和挑戰。其中之一就是風險社會的來臨，風險種類增加，風險頻率增強，“黑天鵝”型突發風險頻頻亮相、“灰犀牛”型潛在風險加速出現。尤其是新冠肺炎疫情的持續影響，更是增強和印證了風險社會的不確定性。中國城市社會和風險社會的疊加，為治理現代化提出了新的要求。韌性城市建設便成為抵御城市風險、恢復城市穩態并提升城市包容與活力的重要路徑。如何把握治理現代化對韌性城市建設提出的新要求，韌性城市建設如何促進治理體系和治理能力提升，亟需尋求新的發展思路。基于城市生命體和全周期管理的理念，本研究對韌性城市的提升路徑進行了思考。
風險社會中城市治理現代化面臨的挑戰與機遇
風險社會的不確定性和城市社會的治理需求，直觀地觸發了韌性城市的建設需求。置身于治理現代化的國家背景之下，韌性城市又獲得了更為廣泛的提升路徑和政策偏好，成為了迎接風險挑戰與現代化檢驗的重要“演武場”（見圖1）。
風險與人類社會相伴相生，尤其是工業時代人類改造自然和社會的能力突增，加劇了人類社會的不確定性，產生了現代意義上的風險。風險結構也從自然風險為主導，轉向人為不確定性為主導的“人化”風險。[1]風險社會的到來既包括突發性的危機沖擊，又包括不確定性的風險潛伏，對城市的抵御能力和恢復再生功能都提出了嚴峻的挑戰。中國經歷了快速工業化與城市化快速發展，不僅城市規模極速擴張，而且出現了許多超大城市。新型城鎮化又引導城市由增量擴張逐漸向存量優化轉變，這都為治理提供了城市發展的堅固基礎。城市社會的發展，一定程度上是對城市問題的集聚和紓解，也是社會發展的張力所在。城市空間的分化、階層的矛盾沖突、生態環境的惡化、社會疏離等現象，都不同程度地作為潛在和顯現的風險，體現著城市社會與風險社會疊加的時代特征。
進入風險社會與城市社會疊加的中國城市，又適逢國家治理現代化的發展轉型，推進國家治理體系和治理能力現代化為城市治理提出了新的要求與發展方向。韌性城市建設則對風險社會與城市社會的挑戰進行了回應與承接。
從治理需求來看，城市化擴張與治理的復雜需求一定程度上加劇了風險的異化。現代社會進入風險社會，城市人口的集聚性和流動性會進一步增強風險的擴散性與嚴重性。盡管現代科技突飛猛進，但風險來臨時仍無法有效應對，緊急狀態下各治理主體反而會“有組織地不承擔責任”，難以承擔事前預防、事中恢復、事后提升的應然要求，反映出現代城市治理在風險社會中的行動困境。城市承擔著秩序與活力、維穩與發展的治理需求，在現代化發展中亟需尋找合理的提升路徑來進行治理優化。韌性城市建設因其自身抵御風險、恢復穩態、錘煉學習的功能獲得了廣泛的關注，是對外部風險沖擊和內部治理優化的雙向反饋。
風險社會挑戰和城市社會需求，起到了觸發和激活城市韌性的作用，為韌性城市建設提供了現實需求。同樣地，韌性城市建設也通過政策表達進一步回應了治理現代化的實踐，形成了未來治理的路徑探索。2020年10月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，明確提出要建設韌性城市，要求提高城市治理水平，加強城市治理中的風險防控。[2]韌性城市作為政策話語，在政策指導城市實踐中不斷呈現。2021年10月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，提出拓展城市空間韌性、強化城市工程韌性、提升城市管理韌性、培育城市社會韌性等路徑，[3]進一步細化了韌性城市建設的發力點。韌性城市建設作為實現城市治理現代化的提升路徑，已獲得較為廣泛的政府注意力和政策偏好，在城市的具體實踐中也成為應對風險挑戰的創新空間。
韌性城市建設與城市治理現代化的實踐
韌性城市建設的內涵及特征。韌性城市建設是指城市在遭遇風險沖擊時能夠進行抵御、恢復、提升的行動過程和能力建設。具體來看，韌性城市建設是韌性理念在城市治理領域的實際應用，集成了從工程韌性到生態韌性，再到社會生態韌性的優勢。工程韌性將風險看作威脅進行抵御排斥；生態韌性則主張恢復原狀和均衡的保持；社會生態韌性強調學習和適應能力，以及不確定中穩態的變化等。[4]韌性城市能力建設的重點可歸納為：前期對風險沖擊的抗逆力，中期適應風險的化解力和恢復穩態的恢復力，后期對經驗進行總結留存的學習力。城市治理現代化的要求也為韌性城市建設增添了復合性、協同性、人民性的現實特征。
首先，復合性是指當代城市面臨的是風險社會下的復雜風險，不再是單一災害的突發，還包含次生風險和潛伏危機。韌性城市建設以復合性來應對多重風險的疊加，以韌性建設與治理的多功能來適應風險的多樣性。
其次，協同性是指韌性城市建設作為城市治理現代化的多重目標和內容過程的協同體現，其治理協同性可通過治理體系和治理能力銜接表達出來。協同性廣泛植根于城市政府、職能部門、治理層級間的協同共治，也是我國制度優勢的體現。
最后，人民性是韌性城市建設的根本訴求。韌性城市從本質上來說，是為了實現城市安全和人民利益的城市追求，是“人民城市人民建、人民城市為人民”的價值表現，以人為本的韌性打造便是城市人民性的特征。韌性城市建設的內涵與特征都有很強的中國城市特色，其在現代化的具體實踐中也發揮著指引作用。
韌性城市建設面臨的治理現代化挑戰。韌性城市建設是依托城市治理實踐，對治理理念、治理體系和治理能力進行韌性提升的現代化建設。但在現實城市風險的考驗環節，我國城市治理依舊存在理念落地困難、治理體系銜接不暢、治理能力培育弱化的局限（見圖2），極大限制了城市的韌性生長。只有對城市治理現代化面臨的挑戰進行反思，才能有針對性地開拓韌性的培育空間，并通過路徑優化來反哺城市治理現代化。
1.治理理念的落地困難。為了應對城市風險與危機，以往的治理理念傾向于應急與維穩，突出效率與防控的思維。尤其是對城市規劃、防災設施等物質層面的打造，一定程度上將風險抵御與城市治理相分離，忽視了與風險共存的現代化發展趨勢。隨著風險日益常態化，韌性理念的應用也逐漸從工程建筑學轉向城市社會生態方面。盡管韌性理念已經實現了“工程—生態—社會生態”三種樣態的轉變，但落實于城市治理實踐，韌性建設依舊局限于應急設施的搭建、后端規劃的研判、防災量化的評估，存在較強的工程專業性和規劃設想性。這使得韌性城市理念在很多地區仍停留于規劃層面，并未真正落實到共治共建共享的城市治理過程。
結合如今對韌性城市的認知，韌性理念的應用主要聚焦于公共安全[5]、突發危機[6]、應急管理[7]、風險評估[8]等具體領域，彰顯了韌性理念對風險危機的應急處理優勢，以及前期預防與后期評估相結合的周期性思維。但韌性理念過于依賴傳統應急模式的套用，過于強調城市的防災減災功能，這使得韌性城市建設更像是一種任務型、展示型的建設方案，未能真正落實為人人參與的全周期治理活動。此外，傳統理念更傾向于外部設施的鞏固、專業治理的領導、技術手段的應用，對韌性城市的內涵，即以人為本、風險共存的挖掘不夠到位，容易形成空中樓閣式的建設口號，使得韌性理念難以真正落實于城市治理現代化的實踐中。
2.治理體系的銜接不暢。城市治理現代化作為一個整體系統，體系要素的銜接是否順暢直接影響現代化的整體效益。我國城市治理體系是以基層社會治理為基礎，形成街道主導、社區承接、網格覆蓋、居民反饋的治理格局，并通過市域社會治理的統籌要求，實現風險不出市域、不外溢上行的治理目標。但在城市治理的現實實踐中，基層社會治理的權責承接不對稱，市域社會治理的統籌功能受限，二者銜接不暢，難以從整體角度對城市治理現代化進行提升。
首先，基層社會治理承接著過多任務，而相應的權力與職能下放卻不夠徹底，導致基層解決問題、化解風險的能力缺乏權力的支撐。在治理實踐中，鎮街一級基層政府承接著諸多任務，壓縮了社會治理與居民自治的工作空間。此類權責不對等極大限制了基層治理的效率。雖然通過街道體制改革，細化完善權責清單，明確了治理資源與權力下沉、任務下放的同步要求，但基層事務復雜繁多，資源的指向性與權力應用較難匹配，使得基層治理陷入權責承接錯位的漩渦。
其次，城市治理既要關注基層創新，又要形成更具指導性和統籌性的頂層設計。以設區的市為統籌單元的市域社會治理現代化試點正蓬勃推進，其風險維穩的治理追求為韌性城市建設提供了有力支撐。然而，在市域社會治理現代化的試點中，市域層級的統籌引領作用尚不突出，部分城市依舊是將市域治理等同于基層治理，市域層級對基層治理的訴求研判和回復都不夠及時，資源支持不夠到位。頂層設計的市域指導與基層實踐的問題反饋之間未形成直接關聯和交流，科層鏈條的層層傳導形成的信息失真和損耗，也不利于城市整體治理能力的提升。
3.治理能力的培育弱化。經過多年實踐，城市治理已基本形成了黨建引領、政府主導、社會參與的治理格局，成為推進現代化的實踐力量。但多元主體之間的聯系與互動較弱，難以有效整合，并共同助力韌性城市建設；基層治理共同體的聯結在面對風險時，自救功能發揮不到位，缺乏動態檢驗；技術治理手段的應用也尚未從智慧角度賦能城市。治理能力的培育在韌性城市建設中還有很大的提升空間。
從韌性鏈接來看，多元主體的共治能力還有待增強。其一，黨建引領的政治優勢在常規治理中發揮著組織領導作用，但在風險突襲時其堡壘作用難以及時順暢轉換。基層黨組織的群眾組織和聯系能力難以有效鞏固治理第一道防線，日常黨建活動也缺乏實質覆蓋的基礎。其二，在某些地區，政府與市場主體的資源配置關系仍處于推拉狀態，缺乏互補機制的融合。當遭遇風險沖擊時，市場與政府的資源配置側重點會發生變化。由常態化市場配置模式轉換到應急狀態時，政府采取的指派資源的臨時兜底模式，雖是對市場失靈的政府彌補，但同時也面臨政府配置資源的低效弊端。緊急應對時期的市場模式運行依然會出現價格機制紊亂和供需信息不對稱的市場失靈現象，需要政府監管發揮作用。其三，社會組織參與城市治理時，獨立應對風險的能力薄弱，自動觸發機制不夠靈敏，很大程度需依賴政府的指令介入才能激活內部運轉。社會組織的主要認識定位仍是風險與危機爆發之后的治理補位，是在社會秩序相對穩定后的補充。
從基層治理共同體與韌性社區建設來看，以往的韌性社區建設缺乏動態風險的錘煉。目前，我國對韌性社區的建設，較為關注靜態化的冗余儲備與人員留存，如應急設施建設、網格人員配備、社區兩委領導與居民自治意識的培育等，但動態化演練與檢驗都較為欠缺，以至于在疫情防控與風險抵御中發揮的作用還不充分。以居民自治為基礎的韌性社區和治理共同體的打造依舊存在實訓不足、動態化檢驗欠缺，無法從理論與實踐相結合的角度回應城市治理現代化的宏觀要求。
從城市治理的技術應用來看，城市信息化手段的交互作用較弱，信息收集與傳遞都存在重復，數據共享體現不夠充分。因城市治理的層級鏈條較長，雖領導層可實現對數據信息的研判，但基層治理申請數據應用的權限和能力相對欠缺，難以充分挖掘信息數據的反饋與聯通功能，弱化了城市居民現代化韌性城市建設的獲得感。
韌性城市建設的新理念與現代化提升路徑
城市生命體與全周期管理理念。韌性城市建設作為城市治理的提升路徑，已進行了諸多的實踐探索，其中暴露出的短板與困境亟需更高站位的指引。2020年3月，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時提出要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現代化的治理新路子。[9]這是對于城市危機應對和城市發展的深度思考，從城市生命體理念的角度來探索韌性城市建設，可以為城市治理現代化提供新的思路。構建城市生命體要求運用全周期管理理念進行思考，對城市治理的全流程和多領域進行系統融合。全周期管理理念要求將管理對象視作動態、開放、成長的生命體，從結構功能、系統要素、過程優化等層面進行全周期整合，來適應復雜的競爭環境，[10]應用于城市治理則體現為治理主體的互動聯系、治理體系的系統銜接和治理能力的提升優化。城市生命體與全周期管理理念的有機結合，為韌性城市建設提供了價值指引。
城市是一個動態成長且不斷發展變化的生命體，科學的城市治理應當摒棄傳統模式中頭痛醫頭、腳痛醫腳的方式，運用韌性、全周期管理的理念對城市治理進行統籌，進一步發展現代化的提升路徑。城市生命體強調的生命活力與全周期思維，為我國城市治理現代化點明了韌性這一發展方向。韌性城市建設則通過抵御風險、化解矛盾、恢復提升的功能，遵循全周期性的治理思維，激活全社會共同參與，并形成有機聯系、互動學習的常態化治理格局，是對城市生命體理念的直接回應和最為契合的實踐落實。
新時期韌性城市的建設路徑。城市治理現代化是一個既復雜又持續的轉型過程。與傳統城市管理傾向于靜態框架與平臺搭建不同，現代化治理的要求則更多側重于以聯系激活主體，以互動鞏固能力，以韌性錘煉穩態，進而打造可持續、包容性的城市生命體。韌性城市作為城市生命體的承載路徑，需要秉承“聯系—互動—錘煉—提升”的現代化發展思路，為城市治理理論與實踐提供適配的提升對策。
1.韌性路徑的搭建：重建優化主體間的聯結機制。城市治理的聯系廣泛扎根于治理主體、層級、體制機制等系統。但治理基礎不能直接等同于韌性基礎，韌性路徑的搭建離不開對治理主體間聯系的重建與鞏固。城市治理需要完善黨政、市場、社會各系統主體之間的有機聯系，破除傳統政社對立、政市推拉的錯位關系。
首先，韌性城市建設要依托黨委領導，以黨建引領提供穩定的秩序框架，以政治引領、組織動員的方式凝結黨員隊伍，構成抵御風險的堅固防線。黨建引領應突破形式與活動的簡單覆蓋，真正將企業與社會組織的黨組織融入到基層黨委的聯系網絡中，以黨員下沉和黨員負責制落實社會責任與治理義務，構筑韌性城市建設的政治保障。
其次，作為韌性城市建設的核心主體，政府與市場的合作聯系還可進一步轉化為補位、互促的關系。政府與市場要依據情境變化作出資源最優配置的主體選擇，既包括應急情境下的政府兜底與管控，又要及時識別市場機制的補位功能，在應急與常態轉換中預留政府與市場互補的空間，形成政府兜底（市場補充）—市場主導（政府監管）的聯系，跳出結構性的失靈與彌補循環。
最后，社會系統作為韌性恢復與再學習的重要載體，應積極吸納社會力量與社會資本的有效聯結，增強對城市治理的反饋，并與政府和市場形成相互聯系、相互包容的現代化治理新格局。
2.治理資源的配置：體系整合與技術嵌入有機互動。韌性城市的生命力與活力體現在不同區域與體系之間的有機互動，進而增強城市化解風險、適應轉換的韌性功能。
首先，我國城市治理應進一步以基層治理為重點，以市域治理為統籌，形成網格—社區—街道—區縣—市級政府間的互動鏈條，明確權責、資源、信息的整合方式，為韌性城市的互動方向提供雙向的指引。基層網格要通過全面覆蓋來精準識別風險，并依托治理資源的下沉增強基層解決實際問題的能力，將治理成果、成效經驗和問題及時上傳，實現市域層級的治理統籌，確保風險不外溢上行。
其次，技術嵌入治理要轉化為智慧城市治理，更需要發揮數據與信息對風險的精準研判，并以綜合治理調動社會維穩力量，以信息化和智能化賦予城市現代化手段，以技術高效彌合治理的風險漏洞。韌性城市建設通過重建聯系、有機互動可鞏固治理資源，構建起“進可攻、退可守”的韌性基礎。
3.韌性能力的錘煉：抗逆與恢復強化。韌性城市建設的挑戰之一，就在于城市對風險契機與韌性檢驗的把握不夠充分。將打造城市生命體作為更高階的治理追求，必須重視每一次風險危機為韌性治理提供的錘煉機會。尤其關注韌性城市建設形成的多元主體互動、治理體系聯動等現代化成果，要進一步將小規模風險以及重復沖擊的情境轉換為韌性學習的契機，切實檢驗抗逆力的抵御程度，提升常態情境城市系統與功能的恢復程度。以韌性社區為例，社區作為治理的第一道防線與最后一公里，其韌性建設是韌性城市的基礎與展示。韌性社區不能僅等待“大考”檢驗，更要適應日常變化，珍惜每一次應急演練與實操，發現問題與短板，及時納入韌性方案的改進。韌性錘煉作為城市生命體建設的重要方式，發揮著實踐、學習、反思、再完善的重要功能，并進一步促進城市治理現代化的自我更新和自我提升。
4.韌性效果的穩態提升：常態留存與活力再生。韌性是一種穩態。韌性城市要在實現穩態的基礎上激活生命力與活力，需要將韌性建設成果形成常態留存，在現代化治理進程中不斷更新，與時俱進地促進城市生命體的生長。在韌性城市建設中，要注重經驗總結、形成標準并進一步指導城市整體的韌性提升。同時要進一步促進城市區域的均衡發展，以韌性切入帶動基礎薄弱的區縣或社區，實現韌性城市的整體推進。要不斷總結科學的規劃和有效的措施，如城市冗余設施的搭建與綜合使用，社區與街道應急預案的標準化與相互借鑒，同類社會組織間的交流與分享，網格員隊伍的培訓與再考核，等等，都可促進韌性扎根于城市治理的常態化應用，潛移默化地實現穩態提升和治理更新的生長模式。
結語
在城市治理現代化的進程中，韌性城市作為對風險社會的承接，對城市需求的回應，已獲得一定的生命力和實踐反饋，在城市治理中日益形成企穩向好的發展趨勢。從風險治理維度來看，韌性城市建設不僅最大限度抵御了風險的正面沖擊，又實現了內部轉換、適應、恢復、更新，保障了城市秩序與活力、物質與社會、剛性與柔性的結合，是對城市治理創新的綜合性、整體性的凝練與優化。從城市性的挖掘來看，韌性城市很大程度上適配了城市生命體的宏觀論斷，是從更高階的治理有機體角度，賦予韌性城市治理包容性、風險適應性以及城市人民性的價值追求，豐富了城市治理現代化的城市底色與內涵。
韌性城市建設在城市治理現代化中發揮的重要作用，是一種致廣大而又聚精微的進步。一方面，基于城市生命體理念的韌性城市建設，可以從治理理念、治理體系和治理能力的角度對城市治理現代化進行總結與提升，糾正韌性治理的短板與行動困境。另一方面，韌性城市建設作為政府高度關注的治理創新，是對國家治理體系和治理能力現代化的城市探索，彰顯“城市，讓生活更美好”的治理希冀。
（山東大學政治學與公共管理學院博士研究生徐靜冉對本文亦有貢獻）
注釋
[1]［德］貝克、鄧正來、沈國麟：《風險社會與中國——與德國社會學家烏爾里希·貝克的對話》，《社會學研究》，2010年第5期。
[2]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021年3月13日更新。
[3]《中共北京市委辦公廳北京市人民政府辦公廳印發〈關于加快推進韌性城市建設的指導意見〉的通知》，中國文明網，http://bj.wenming.cn/jj/rdxw/202111/t20211111_6233763.shtml，2021年11月11日更新。
[4]歐陽虹彬、葉強：《彈性城市理論演化述評：概念、脈絡與趨勢》，《城市規劃》，2016年第3期。
[5]唐皇鳳、王銳：《韌性城市建設：我國城市公共安全治理現代化的優選之路》，《內蒙古社會科學（漢文版）》，2019年第1期。
[6]容志：《構建衛生安全韌性：應對重大突發公共衛生事件的城市治理創新》，《理論與改革》，2021年第6期。
[7]朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期。
[8]吳佳、朱正威：《公共行政視野中的城市韌性：評估與治理》，《地方治理研究》，2021年第4期。
[9]《武漢勝則湖北勝 湖北勝則全國勝》，《求是》，2020年第7期。
[10]倪明勝：《以“全周期管理”重塑基層治理格局》，《光明日報》，2020年3月31日，第2版。參考文獻
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韓志明，2021，《規模驅動的精細化管理——超大城市生命體的治理轉型之路》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》，第3期。
責 編／張 曉
The Path of Resilient City Enhancement Based on the Concept of Urban Life Entity
Wang Dianli
Abstract: The external impact of risk society and the endogenous demand of urban development constantly promote the innovation of urban governance system and governance capacity. How to cope with risk challenges and urban development through resilient city construction has become an important issue in the modernization of governance nowadays. Based on the concept of resilience in urban governance, the challenges faced by urban governance at present are mainly the difficulties in the implementation of concepts, poor articulation of governance systems and weakened capacity cultivation, etc. The path of "reconstructing links - organic interaction - refining resilience - steady state enhancement" should be constructed. Based on the concept of "urban life entity" to lead urban governance, and in line with the requirements of modernization of urban governance, the construction of resilient cities can provide the experience and vitality of urban exploration for the modernization of national governance system and governance capacity.
Keywords: resilient city, governance modernization, risk society, urban life entity
