【摘要】美西方國家近年來推出多項全球基建方案，其意圖主要有搶占基建特別是新興基建的主導權、組團替代“一帶一路”基建計劃、掌控發展中國家經濟命脈等。受益于豐富的國內外基建投資經驗、發達的金融市場和較強的資金籌集能力，美歐基建方案具有一定的發展潛質。但財政赤字和政府債務居高不下、私人資本基建投資積極性低、成員國利益不一致等因素，為美歐基建方案的未來發展投下了深重陰影。

【關鍵詞】基建布局  國際投資  “一帶一路”    【中圖分類號】D81    【文獻標識碼】A

目前，基礎設施領域已成為大國競爭博弈的重要戰場。而且，隨著科技革命的深入發展，新能源、信息通信網絡（5G）、數字經濟、衛生健康和環保等新興基礎設施成為全球經濟發展的前沿領域，決定著一國經濟發展的方向和前景。長期以來，基礎設施在經濟發展中起關鍵作用的觀點已被國際社會廣泛認可，但因基礎設施投資存在規模大、回收期長和風險高等特點，美西方國家私人跨國企業的投資意愿低迷，其在國際基建投融資領域的地位日漸下降。與西方私人企業追求短期利潤的投資理念不同，中國國有企業和開發性金融機構秉持長期投資理念，對基礎設施這一戰略性資產具有濃厚的投資興趣，中國企業在全球基建投融資領域的能力和地位不斷提升。

美西方國家近年來推出包括“重建更好世界”和“全球門戶”等在內的多項全球性基建方案

為搶占國際產業發展前沿領域，扭轉在基建投融資領域的被動局面，美西方國家近年來在加大內部基礎設施投資力度的基礎上，先后推出多項全球性基建方案，高舉綠色、透明、善治和高標準等原則，聚焦氣候、健康和衛生安全、現代化數字技術、性別公平和平等等領域。其中，美國聯合七國集團推出的“重建更好世界”和歐盟提出的“全球門戶”是兩個主要計劃。

特朗普政府率先強化了海外基礎設施競爭與美國國家安全的聯結。2017年12月，特朗普政府發布《國家安全戰略》，指責中國主導的全球基建投資，宣稱將打造替代性的海外基礎設施支持和發展援助模式。2018年10月，美國頒布《更好利用投資引導發展法案》，并將海外私人投資公司（OPIC）與國際開發署的發展信貸管理局（DCA）合并，創建了國際發展金融公司（IDFC），向中低收入國家基建項目提供發展融資。不過，國際發展金融公司僅僅支持了57個基礎設施項目，支持金額為25億美元，主要服務于特朗普政府的短期地緣政治目標，未能成為“一帶一路”倡議的替代性機制。

2019年11月，特朗普政府協同日本、澳大利亞啟動“藍點網絡”（Blue Dot Network）計劃，鼓吹打造一種多元利益相關者倡議，積極吸引印度、東盟、歐盟作為合作伙伴，試圖在所謂尊重透明度和問責制、財產和資源的主權、當地勞工和人權、法治、環境以及政府在采購和融資方面的良好做法等方面，提升全球基建發展的高質量、可信任標準，共同針對中國開展基礎設施項目評估認證的標準之戰。美國企圖將“藍點網絡”計劃打造成為一個對沖“一帶一路”倡議的俱樂部式跨國網絡，成為美國印太戰略的重要一環。

2021年6月，美國拜登政府在“藍點網絡”計劃和“重建更好未來”（Build Back Better）國內基建計劃的基礎上，聯合七國集團主導提出一個雄心勃勃的“重建更好世界”（Build Back Better World，簡稱B3W）的全球基建方案。根據美國政府發布的公告，B3W計劃是一個所謂由主要民主國家領導的價值觀驅動、高標準和透明的基礎設施伙伴關系倡議，七國集團和志同道合的伙伴（like-minded partners）到2035年將努力幫助中低收入國家縮小40萬億美元的基礎設施建設資金缺口，資金主要來源于私人部門、開發性金融機構和雙多邊財政資金，覆蓋全球范圍內低收入和中等收入國家，指導原則包括價值觀驅動、善治和高標準、氣候友好、強大的戰略伙伴關系、通過開發性金融動員私人資本、提升多邊公共財政資金的影響力。該計劃將邀請印度、澳大利亞、韓國和南非等國家加入。

為配合美國海外基建計劃，英國跟進提出了自己的全球基建方案。2021年11月，在《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會（COP26）上，英國政府提出了30億英鎊的“清潔綠色倡議”，計劃幫助發展中國家推行太陽能等新能源技術、提供綠色金融融資手段，以更環保的方式推動基礎設施建設。

為改變在海外基礎設施投資較為滯后的局面，并在地緣政治上向英美靠攏，歐盟于2021年12月提出“全球門戶”（Global Gateway）全球基建計劃。該計劃實際上是一項整合歐盟和成員國現有海外全球基礎設施投資計劃的總體方案或“傘”計劃，包括“歐洲綠色協議”“歐亞互聯互通戰略”“歐洲團隊倡議”、歐盟與日本和印度達成的互聯互通伙伴關系、歐盟與東歐國家的經濟和投資計劃等。該計劃的目標是到2027年動員3000億歐元重點投資于數字和交通基礎設施、能源生產和運輸、衛生項目，協助發展中國家興建光纖電纜、清潔能源輸電線路、運輸通道等基礎設施，資金主要來源于私人部門、歐盟及其成員國的金融機構和開發性金融機構、歐盟財政預算。該計劃是“由價值觀驅動的”，基于“社會、環境、財政和勞工的高標準”，為歐盟促進全球可持續互聯互通的戰略，宣稱為發展中國家基礎設施建設提供一個公平和清潔的選擇，與其建立“聯通而不是依賴”的關系。歐盟試圖將“全球門戶”計劃打造成為一個可信賴的全球品牌，對高質量基礎設施進行投資，將世界各地的商品、人員和服務互聯互通。2022年2月，在第六屆歐盟—非盟峰會期間，歐盟宣布將在“全球門戶”計劃之下向非洲投資1500億歐元。顯然，“全球門戶”計劃與B3W計劃和“清潔綠色倡議”是互補的。

2022年5月，美國總統拜登訪日期間宣布啟動由美主導的“印太經濟框架”(Indo-Pacific Economic Framework，IPEF)，美國、韓國、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊、斐濟14個國家成為初始成員。IPEF的宗旨是通過所謂民主國家之間的經濟合作，遏制中國在本地區日益上升的經濟影響力。IPEF的內容包括四大支柱：公平和有彈性的貿易；供應鏈彈性；清潔能源、脫碳和基礎設施建設；稅收和反腐敗。從而，清潔能源和基礎設施成為IPEF的一項重要內容。在IPEF中，預期美西方將繼續沿用慣常標榜的高標準來抗衡中國的“一帶一路”基礎設施建設倡議。

美西方國家推出全球基建方案主要有三個動機和意圖

意圖一：搶占基建特別是新興基建主導權，扭轉在基礎設施領域地位下降的局面。近年來，中國和美西方國家在基礎設施投融資領域呈現出明顯分野態勢，中國的基建投資強勢增長，而發達國家低迷不振。眾所周知，基礎設施投資規模大、回收周期長，且具有巨大的正外部性，其邊際私人報酬顯著低于邊際社會報酬，難以獲得以追求短期利潤為目標的國際私人資本的青睞，加之歐美發達國家在20世紀70年代左右基本完成國內基礎設施建設，內部基礎設施投資空間較小，發展中國家雖然基礎設施缺口大，但投資風險較高，因而發達國家跨國公司對全球基礎設施的投資意愿顯著下降。

目前，中國的基建投資規模已達到美國和歐洲的總和，國內基礎設施的現代化水平快速提升，而發達國家因投資遲滯，基礎設施老化現象較嚴重。據世界經濟論壇發布的《2019年全球競爭力報告》，美國基礎設施全球排名僅列13位，遠低于英法德等國，與其全球最大經濟體的地位不相稱。另據美國土木工程師學會的評估，美國國內基礎設施得分長期不超過“D+”，而2021年得分“C-”為20世紀80年代以來的最高分。歐洲國家也面臨基礎設施嚴重老化和亟待更新的問題。同時，依托中國國內巨大的基礎設施建設市場，中國工程承包企業迅速成長壯大，施工能力和成本控制基本接近甚至超越西方同行，而且，中國開發銀行是全球最大的開發性金融機構。總體上看，中國在國內通過發展開發性金融和擴大基礎設施投資有力地驅動了經濟持續較快增長，實現了基礎設施投資和經濟增長之間的正向螺旋效應，并在國際上主導設立了亞洲基礎設施投資銀行，深入推進“一帶一路”基礎設施建設，在發展中國家乃至全球基礎設施投融資領域的影響力日益上升。因此，歐美發達國家加大海外基礎設施投資力度，高度聚焦新能源、5G通信、數字技術等新興基礎設施領域，一個重要動機是扭轉地位衰落的不利局面，重新搶占基建特別是新興基建的主導權。

意圖二：組團抗衡中國影響力，提供替代“一帶一路”倡議的基建方案。歐美國家提出的海外基建方案最重要的動機是替代“一帶一路”基礎設施建設計劃，遏制中國在全球基建投融資領域不斷上升的勢頭。雖然B3W方案和“全球門戶”計劃均有意避免直接提及“一帶一路”倡議，也沒有明確其為“一帶一路”倡議的替代方案，但其提出的一些價值原則，給人以強烈的地緣政治和意識形態色彩，被廣泛解讀為對抗和替代“一帶一路”倡議，具體體現在：

一是搞俱樂部式組團合作對抗。歐盟領導人曾與拜登共同表示，B3W、“全球門戶”和“清潔綠色倡議”等計劃是互相補充的，均為七國集團合作共同努力提供高質量、可持續基礎設施方案的一個部分，并強調與志同道合的發展中國家進行合作。

二是抹黑“一帶一路”項目質量低，吹噓其項目質量高。西方國家不厭其煩地抹黑“一帶一路”，而吹噓他們自己提供的基建計劃具有“民主價值觀和高標準、善治和透明、公平的伙伴關系、綠色和清潔、安全可靠”等優點，不會產生不可持續的債務。

三是選擇有比較優勢的軟性基建項目，與偏硬性的“一帶一路”項目進行錯位競爭。中國工程承包企業在施工的效率和成本上要優于西方企業，在公路、鐵路、機場、發電站和電網等硬性基建領域具有優勢，而歐美基建方案避開中國的優勢領域，聚焦氣候、衛生健康、數字經濟、清潔能源等軟基建。當然，中國也提出打造綠色、健康、數字絲綢之路的計劃，預計歐美的海外基建方案與“一帶一路”倡議在氣候、健康、數字技術等領域的競爭會加劇。

意圖三：聚焦新興基礎設施領域，掌控發展中國家經濟命脈，獲取地緣政治經濟利益。科技革命對基礎設施領域產生深刻影響。基礎設施已不僅局限于交通、能源等傳統硬件領域，5G、清潔能源、數字經濟、區塊鏈、衛生健康等新興軟性基礎設施將成為引領本世紀科技進步和經濟繁榮的前沿產業。美歐的全球基建方案聚焦自身具有比較優勢的新興基礎設施領域，通過對發展中國家開展投融資活動，帶動相關設備、技術和服務出口，既能提升自身的科技實力和國際競爭力，又能開發和搶占發展中國家巨大的潛在市場，以掌控其經濟命脈，獲取豐厚的地緣政治經濟收益。B3W是美國國內版“重建更好未來”基建計劃的對外延伸，可以消化美國增加投資所產生的過剩基建產能，擴大美國的就業，促進美國經濟增長。“全球門戶”計劃可擴大歐盟對發展中國家的信息通訊設備、醫療設施、可再生能源設備、電網、電動汽車、充電樁等產品的出口，鞏固其在氣候、新能源等領域的競爭優勢，推進其可持續發展的價值觀和愿景。

美歐全球基建方案的前景分析

目前，“重建美好世界”和“全球門戶”計劃仍處于規劃階段，美西方國家豐富的國內外基建投資經驗和發達的金融市場，而低收入發展中國家基礎設施缺口巨大，為美歐全球基建方案的實施提供了有利條件。但與此同時，美西方國家的財政赤字和公共債務急劇攀升、私人資本基建投資激勵不足與成員國利益不一致，以及發展中國家對政治前提條件的接受度不高，為美歐基建方案的未來發展投下了陰影。

投融資經驗豐富，實力強勁，美歐海外基建方案有一定的發展潛質。美國的馬歇爾計劃曾加快了戰后西歐基礎設施的重建進程，推動了戰后全球經濟的復蘇和繁榮。七國集團成員之一的日本在海外基礎設施領域具有豐富的投資經驗，是東南亞地區最大的投資國。美歐國家金融發達、籌資能力強，美歐基建方案的資金來源包括財政預算資金、開發性金融和私人部門資金三條渠道，且以私人資金為主，開發性金融機構和政府部門為私人資金提供擔保等支持。作為B3W計劃的主導國，美國政府聲稱將充分挖掘其開發金融的全部工具箱和潛力，包括開發金融公司、美國國際開發署、進出口銀行、千年挑戰公司、美國貿易和發展署、交易咨詢基金等，并充分調動養老基金、保險公司等私人機構的積極性，推動其向中低收入國家基建項目提供投融資。歐盟“全球門戶”計劃動員歐盟及其成員國的開發性金融機構，如歐洲可持續發展基金+（EFSD+）、歐盟預算資金、歐洲投資銀行（EIB）、歐洲復興開發銀行（EBRD）等，并帶動其他私營金融機構向發展中國家的基礎設施提供資金。而且，歐盟層面的出口信用機構正在籌備成立之中，以取代歐盟成員國原有出口信用機構，增強歐盟的出口信貸能力。

財政赤字和公共債務急劇攀升，私人資本激勵不足，限制了籌資能力。疫情導致美西方國家財政赤字和公共債務大幅攀升，財政不可持續風險顯著上升，限制其支持海外基建的能力。2020財年，美國公共債務達21萬億美元，占GDP的102%；聯邦財政赤字占GDP的比率從上一財年的4.6%升至15.2%，創1945年以來新高。因擔心推高財政赤字和加劇通貨膨脹壓力，拜登政府投資額約2萬億美元的“重建美好未來”的國內基建法案在民主黨內部遭遇重大阻力。顯然，在目前環境下，如果拜登政府提出較大規模的海外基建預算法案，在美國內部勢必很難獲得支持。同時，歐盟各成員國再度面臨財政赤字、政府負債率雙高的問題。2020年，歐元區公共債務急劇攀升，債務總額增長至11.1萬億歐元，占GDP比重攀升至97.3%，歐盟27國公共債務率升至90.1%，債務總額12.07萬億歐元；歐元區財政赤字也大幅攀升，赤字率升至7.2%，歐盟27國赤字率升至6.9%。遠高于歐盟《穩定與增長公約》所規定的各成員國財政赤字率和政府債務占GDP的比率不得超過3%和60%的水平。這必然會大幅限制歐盟公共資金支持“全球門戶”計劃的能力。而且，在國內飽受基礎設施老化困擾和財政風險上升的背景下，七國集團難以就向發展中國家基建提供40萬億美元資金一事對其國民作出合理的解釋。

在財政資金捉襟見肘的情形下，B3W和“全球門戶”計劃通過提供初始融資或擔保等方式鼓勵私人資本大力投資發展中國家的基建。但實際情形是，基礎設施投資規模巨大，項目現金流高度依賴設施使用者繳納的稅費，投資回報期長，對私人投資者的實力和耐心都是非常嚴峻的考驗。同時，中低收入國家的投資風險較高，政府更迭頻繁，營商環境較差，基建項目投資會面臨諸多不確定性，這顯然會挫傷歐美投資者的積極性。

成員國利益不一致影響基建計劃的成效。特朗普在執政時期奉行“美國優先”理念，喜歡單打獨斗，在與中國大打貿易戰的同時，也頻頻與歐洲、加拿大等西方盟友產生貿易摩擦。而且，當時美國退出數個雙多邊國際機制和條約，放棄一些國際規則的主導權，與盟友的關系遭到嚴重破壞。拜登政府更為重視聯盟戰略，試圖努力修復盟友關系，并與盟友協調立場一致與中國競爭，但實際上美歐關系修復程度遠低于預期。拜登政府撤銷了從加拿大向美國輸送石油的“拱心石”（Keystone XL）輸油管道項目，引發加方抗議。澳大利亞在美國的授意下撕毀與法國的潛艇購買合同轉而與美國達成核潛艇交易協議，嚴重損害了法國的利益，引發美歐關系高度緊張。德、法等歐洲國家與美國在對華關系上存在巨大的利益差異，從而不可能在統一的戰略驅動下訴諸一致行動。

設置政治前提，在發展中國家的受歡迎程度會大打折扣。B3W和“全球門戶”方案雖在一定程度上幫助中低收入國家縮小基建投資缺口，但其根本目的是要通過援助或投資的基建項目設置一系列政治條件，如由美國及其盟友主導，基于價值觀驅動的“志同道合”的伙伴關系，堅持透明度、善治、可持續發展、高標準和氣候友好等原則，宣稱維護人權、法治和預防腐敗等，對東道國施加政治影響，甚至要求其選邊站，以達到孤立中國的目的。這將導致擬接受投資和援助的發展中國家陷入窘境，既要被迫讓渡部分主權，又要選邊站隊。與美歐基建方案相比，中國的“一帶一路”倡議主張各國在平等的基礎上，在包括基礎設施等領域開展互利合作，不附帶任何政治條件。顯然，發展中國家更愿意選擇不受政治壓力或條件限制的基礎設施項目。因此，美歐的海外基建方案在發展中國家的受歡迎程度將因排他性政治和內政干預意圖而大打折扣。

美歐基建方案對“一帶一路”基建計劃的影響

鑒于美西方國家強烈的排他性政治意圖和替代動機，美歐基建方案總體上對“一帶一路”倡議構成負面影響。不過，在全球基建投資缺口巨大、聚焦領域存在差異、籌資難度增加、“一帶一路”基建擁有多年運作經驗的情形下，美歐基建方案難以對“一帶一路”倡議產生實質性負面沖擊。而且，鑒于雙方相關企業存在較強的互補性，二者具有一定合作空間。

第一，全球基建投資缺口巨大，基建供給總體上短缺，美歐基建方案不會對“一帶一路”倡議構成實質性負面沖擊。根據全球基礎設施中心發布的《全球基礎設施建設展望》報告，2016年至2040年，全球基礎設施投資需求將增至94萬億美元。其中，亞洲的基礎投資需求最大，占全球的54%，美洲占第二位，其投資份額為22%。而且，全球基礎設施投資缺口將達19%，其中，美洲、非洲的資金缺口大，分別達47%、39%，而亞洲的缺口最低，為10%。另據世界銀行估計，要實現氣候和環境保護，能源、水和衛生設施的普遍獲取，以及改善糧食安全等目標，全世界每年必須在基礎設施上投資1.3 萬億歐元。鑒于發達國家的公共財政困難和私人基礎設施投資激勵不足狀況，美歐海外基建方案的資金動員能力較弱，實際落地的投資和援助的資金規模將會遠低于計劃水平。同時，受疫情沖擊，發展中國家經濟下行壓力加大，財政不可持續風險增加，“一帶一路”基建項目的投融資風險上升，中資企業的基礎設施投資行為更為謹慎，更為強調質量提升而非規模擴張。從而，在全球基建投資計劃供給處于短缺而非過剩的狀態、“一帶一路”基建計劃已具有較豐富運作經驗的情形下，尚處于紙面的美歐基建方案難以對“一帶一路”倡議構成實質性負面沖擊。

第二，美歐基建方案的排他性政治意圖和替代性動機，將對“一帶一路”基建計劃的推進構成困擾。體現在：一是為削弱中國在基建領域的影響力，美西方國家的政客和媒體持續抹黑“一帶一路”基建計劃，如不透明、腐敗、破壞生態環境和加重債務負擔等，這會對中國海外基建的聲譽構成消極影響；二是對于一些具有重要戰略價值的基建項目，如港口、電網、管道等，美西方國家政府可能會直接介入向東道國政府施加壓力，阻止中資企業獲得基建工程合同；三是隨著中國基建科技水平的穩步提升，在新能源、通信、數字經濟和環保等高科技基礎設施領域，美歐基建方案與“一帶一路”的競爭將日益激烈，不排除美國要挾東道國二選一等行為，如禁止采用華為、中興通訊等公司的技術和設備。

第三，美歐基建方案與“一帶一路”倡議有互補性，存在合作空間。表現在：一是細分行業定位不同。中國的“一帶一路”倡議主要側重于傳統的硬性基礎設施，如港口、公路、水壩、鐵路、發電廠和電信設施等，而美歐基建方案主要側重于新興的軟性基礎設施。二是比較優勢不同。中國的“一帶一路”倡議已實施多年，在海外基建領域積累了豐富的經驗，工程建設管理和成本控制具有優勢，而美歐基建方案尚未啟動，需借鑒“一帶一路”基建計劃的經驗。三是融資機制存在差異。“一帶一路”基建項目資金主要來源于中國的政策性銀行、開發性金融機構、國有商業銀行和投資基金，私人金融機構的參與率不高，在撬動民間資本方面成效有限，而美歐基建方案雖重視發揮公共資金和開發性融資的作用，但主體資金來源于私人部門。四是對待基建合作的態度存在溫差。美歐基建方案雖暗示有替代“一帶一路”倡議的意圖，但尚未明言挑戰后者，為二者開展合作提供了一定的可能性，而中國政府強調“一帶一路”倡議的開放包容性，表態歡迎一切幫助發展中國家建設基礎設施、促進共同發展的倡議，認為不同的基建倡議之間不應是相互替代、相互排斥的關系，而應提倡兼容并蓄和溝通協調，以形成合力。

中國既要警惕和防范美歐基建方案的排他性政治意圖與動機，又應秉持開放包容理念，考慮與其開展務實合作

綜上所述，美西方國家在抹黑“一帶一路”基建計劃的基礎上，主導推出B3W和“全球門戶”等全球基建方案。考慮到全球基建投資缺口巨大、聚焦領域存在差異、“一帶一路”計劃的開放性及其經驗、中國企業在基建投融資領域的競爭力等因素，未來不確定性較大的美歐基建方案難以對“一帶一路”構成實質性負面沖擊。但從排他性政治意圖和替代動機看，歐美基建方案可能會對“一帶一路”基建計劃的推進構成一定的困擾。為盡可能降低美歐基建方案對“一帶一路”倡議的負面影響，現提出如下建議：

一是堅決反擊美西方國家政客和媒體的抹黑造謠活動。政府、智庫、企業和行業協會商會要加強協調配合，創新媒體國際傳播的機制和途徑，結合鮮活的事例，生動和全面展示“一帶一路”基建工程的高質量及其給東道國作出的貢獻。

二是警惕、防范和反制美西方國家政府和企業的破壞活動。在“一帶一路”基建項目的前期可研論證、合同簽署、施工建設和管理運營等全生命周期，中資企業要做好突發事件應對預案，特別要警惕和防范美西方國家介入破壞重大戰略性基建項目。

三是以我為主，穩妥扎實推進“一帶一路”基建項目提質增效。立足中國國情和東道國的需要，不與美西方國家搞投資規模競爭，重點搞活現有項目，謹慎投資新項目。著眼科技革命和低碳轉型，鼓勵投資周期性短、見效快的項目，大力鼓勵私人資本參與，扎實推進“一帶一路”基建項目朝著綠色化、數字化和軟性化方向發展。提升中資企業在國際基建工程領域的管理能力，在與歐美工程企業激烈競爭中成長壯大。

四是秉持開放包容精神，尋找合作時機。中資企業可與美西方企業開展第三方合作，探討如何實現歐美成員國的先進技術、中國的產能和成本優勢、東道國巨大基建需求之間的有機結合，以拓寬基建資金來源渠道，提高國際大型基建項目建設質量。

在當前全球基建投資缺口巨大的情形下，美歐全球基建方案與“一帶一路”倡議雖呈競爭關系，但發展定位不同、互補性較強，存在合作的空間。中國既要警惕和防范美歐基建方案的排他性政治意圖與替代動機，又應秉持開放包容理念，可考慮在項目實施層面與其開展務實合作。

（作者為中國社會科學院大學國際政治經濟學院教授、博導，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員）

【注：本文系中國社會科學院國際合作課題“‘一帶一路’建設與中非基礎設施合作”的階段性成果】

【參考文獻】

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⑤Tagliapietra Simone, The Global Gateway: A Real Step towards A Stronger Europe in the world , December 7, 2021.

責編/趙橙涔    美編/陳媛媛