摘 要: 轉(zhuǎn)軌期各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題急劇增加，基層風(fēng)險(xiǎn)治理逐步走向責(zé)任互嵌互構(gòu)、高度動(dòng)態(tài)化方向。面對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)，基層政府和基層干部在任務(wù)繁重、資源匱乏的情況下，往往通過(guò)“擊鼓傳花”的形式，規(guī)避棘手風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的治理責(zé)任。這必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任難以切實(shí)履行到位，進(jìn)而產(chǎn)生基層政府責(zé)任堆積、責(zé)任共同體解構(gòu)、“責(zé)任型”風(fēng)險(xiǎn)放大等負(fù)效應(yīng)。績(jī)效考核壓力過(guò)重、干部治理能力不足、問(wèn)責(zé)制度建設(shè)滯后等構(gòu)成基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”主要原因。為此應(yīng)通過(guò)完善“泄壓”制度建設(shè)、加強(qiáng)干部治理能力培育和優(yōu)化政府問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)等措施，避免基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象。
關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)治理 政府責(zé)任 “擊鼓傳花” 問(wèn)責(zé)
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種不確定性因素和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題急劇增加，稍有不慎極易引發(fā)大規(guī)模社會(huì)沖突。因此，如何防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生成了治理的重要任務(wù)。在我國(guó)自上而下的科層治理結(jié)構(gòu)中，風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任本應(yīng)由中央、省（自治區(qū)）、縣（市）等各級(jí)政府，依據(jù)治理角色和職能定位共同承擔(dān)。然而，現(xiàn)實(shí)中卻滋生出一個(gè)反常的現(xiàn)象，即原本應(yīng)由各級(jí)政府及其職能部門分級(jí)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)通過(guò)層層傳遞，最終幾乎都指向了基層[1]。面對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)，基層政府應(yīng)對(duì)能力非常薄弱。在任務(wù)繁重、資源匱乏的情況下，基層干部大多傾向于采取各種措施敷衍應(yīng)對(duì)，致使基層風(fēng)險(xiǎn)治理往往流于形式、浮于表面，治理效果不顯著、治理責(zé)任難落實(shí)。這便是基層風(fēng)險(xiǎn)治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，其是單向傳遞、不可循環(huán)的，上級(jí)政府或職能部門可以把風(fēng)險(xiǎn)治理的“花”傳遞給基層政府組織，但基層政府組織不能進(jìn)行反向傳遞。與常規(guī)任務(wù)下壓不同，上級(jí)或職能部門傳遞給基層的“花”，可能成為基層政府的治理負(fù)擔(dān)和累贅。在得不到有效糾正的情況下，“擊鼓傳花”問(wèn)題將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任履行形式化、模糊化，存在二次放大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的可能性。
基層風(fēng)險(xiǎn)治理的新動(dòng)向
在基層風(fēng)險(xiǎn)治理中，社會(huì)心態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)等新興風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯[2]，正逐步取代社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，成為基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的主要內(nèi)容。處在新時(shí)代的基層政府，面對(duì)的是一個(gè)高度動(dòng)態(tài)化、變化頻繁，并且不可預(yù)測(cè)的場(chǎng)域環(huán)境，這使得基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的難度、復(fù)雜程度更高，對(duì)治理資源、制度與能力的要求更為嚴(yán)苛。
第一，風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任互嵌互構(gòu)程度提高。新興風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)涌現(xiàn)和基層風(fēng)險(xiǎn)共同體意識(shí)強(qiáng)化，極大地提升了基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)程度和協(xié)同程度。風(fēng)險(xiǎn)治理本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任在多元主體間的分配和履行。風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)化和協(xié)同化程度越高，意味著多元主體責(zé)任互嵌互構(gòu)的程度越高。在責(zé)任高度互嵌互構(gòu)狀態(tài)下，政府間如存在“擊鼓傳花”現(xiàn)象，必然會(huì)造成治理責(zé)任分配混亂，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理低效。
第二，風(fēng)險(xiǎn)治理共同體意識(shí)增強(qiáng)。風(fēng)險(xiǎn)并不意味著災(zāi)難發(fā)生，而是災(zāi)難的一種預(yù)警。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的警示，處在風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中的行動(dòng)主體是否具備共同體意識(shí)十分關(guān)鍵。積極采取有效行動(dòng)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以減小災(zāi)難帶來(lái)的損失，構(gòu)成了有效風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵。處在基層社會(huì)的每位成員，都可能成為風(fēng)險(xiǎn)的傷害對(duì)象，成員之間只有團(tuán)結(jié)合作，建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共同體，才能為成功治理風(fēng)險(xiǎn)奠定堅(jiān)實(shí)治理根基。因而，在治理行動(dòng)方面，實(shí)施和推進(jìn)協(xié)同共治、資源整合、多方力量融合的集體治理行動(dòng)，成為基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理新方向。
第三，風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)化傾向明顯。當(dāng)前信息技術(shù)的發(fā)展，為基層政府降低風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性，提供了一種可能的技術(shù)工具。諸如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)，能夠極大超越人力范疇，分析獲取更多科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)信息，為預(yù)防和治理風(fēng)險(xiǎn)提供信息支持。因此，越來(lái)越多的基層政府傾向于通過(guò)技術(shù)手段，提高風(fēng)險(xiǎn)治理效能和效率。未來(lái)如何借力信息技術(shù)識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)則成為基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的重要方向。
風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象及其負(fù)面效應(yīng)
“擊鼓傳花”的表現(xiàn)形式
擊鼓傳花本源自中國(guó)民間游戲。風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”的實(shí)質(zhì)，是風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任在不同層級(jí)和職能部門的相互推諉和規(guī)避行為，旨在通過(guò)“擊鼓傳花”的形式，規(guī)避棘手風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的治理責(zé)任，達(dá)致維護(hù)自身利益的目的。基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象，整體上表現(xiàn)為“分鍋避責(zé)”[3]。有學(xué)者針對(duì)傳統(tǒng)避責(zé)研究發(fā)現(xiàn)，基層政府在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，或不符合自身預(yù)期的上級(jí)任務(wù)時(shí)，往往傾向于聯(lián)合起來(lái)實(shí)施“共謀”[4]以實(shí)現(xiàn)集體避責(zé)目標(biāo)。但基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象表明，不同層級(jí)基層政府與職能部門，在面對(duì)復(fù)雜且緊迫的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，傾向于采取“分鍋避責(zé)”的方式規(guī)避責(zé)任。也即嚴(yán)格依據(jù)事前劃分的治理責(zé)任履行職能，而對(duì)于模糊性或不確定的責(zé)任敬而遠(yuǎn)之。風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性和易變性，決定了風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任劃分難以固定。一旦環(huán)境條件或場(chǎng)域發(fā)生變化，風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任隨即改變。在“分鍋避責(zé)”邏輯主導(dǎo)下，基層政府對(duì)新出現(xiàn)或模糊性的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任退避三舍，故而表現(xiàn)為“擊鼓傳花”。
從上下級(jí)政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的行為選擇看，“擊鼓傳花”表現(xiàn)為上級(jí)政府的任務(wù)型“甩鍋”和基層政府的責(zé)任型“接鍋”。
由于風(fēng)險(xiǎn)治理的不確定性，意味著治理成本投入和治理風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測(cè)。這決定了風(fēng)險(xiǎn)治理并不是一項(xiàng)具有較強(qiáng)利益激勵(lì)、預(yù)期收益難以預(yù)測(cè)的行動(dòng)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益雙重不確定性，風(fēng)險(xiǎn)治理相當(dāng)于一塊“燙手的山芋”。因而面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題，上級(jí)政府傾向于借助層級(jí)體制，以科層任務(wù)部署的“合法”方式，將風(fēng)險(xiǎn)治理的主要責(zé)任及其可能風(fēng)險(xiǎn)，傳導(dǎo)給基層政府部門，但同時(shí)又未賦予基層政府應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的治理權(quán)限和資源。由此可見(jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)的層層傳導(dǎo)，雖符合科層結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，但實(shí)際上造成了治理責(zé)任向基層的持續(xù)下壓。
同時(shí)，由于基層政府處在科層結(jié)構(gòu)底層和行政體系末端，本身負(fù)有承接上級(jí)政府任務(wù)安排的法定責(zé)任。當(dāng)上級(jí)以任務(wù)形式將風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任下壓至基層，基層只能接受而無(wú)法拒絕。一旦基層政府接受上級(jí)任務(wù)指派，實(shí)際上就完成了風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任在層級(jí)政府間的“擊鼓傳花”。但“擊鼓傳花”并非就此停止。基層政府會(huì)依據(jù)職能劃分，分配風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任。出于維護(hù)自身利益的目的，基層職能部門也會(huì)產(chǎn)生“擊鼓傳花”現(xiàn)象，呈現(xiàn)為橫向和縱向雙重“傳花”交織的情形。
“擊鼓傳花”的負(fù)面效應(yīng)
基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”，必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任難以切實(shí)履行到位。進(jìn)而產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)治理負(fù)面效應(yīng)，使風(fēng)險(xiǎn)治理效果不理想，甚至可能二次放大風(fēng)險(xiǎn)。
基層政府“責(zé)任堆積”。上級(jí)政府的任務(wù)型“甩鍋”行為，意味著風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任經(jīng)由科層治理結(jié)構(gòu)持續(xù)下壓和傳導(dǎo)，使得基層要擔(dān)負(fù)遠(yuǎn)超正常水平的治理任務(wù)。囿于基層治理能力、資源、權(quán)力的制約，無(wú)法及時(shí)消化持續(xù)下沉的風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)，造成小馬拉大車，困境重重。“責(zé)任堆積”意味著風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制，反而致使基層政府負(fù)累不堪、治理低效，可能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)。
政府責(zé)任共同體解構(gòu)。科層治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)將不同層級(jí)的政府及其職能部門，聯(lián)結(jié)為責(zé)任共同體。責(zé)任共同體的存續(xù)有賴于相互間責(zé)任的切實(shí)履行和責(zé)任合作。“擊鼓傳花”意味著風(fēng)險(xiǎn)治理場(chǎng)域中的政府組織及其職能部門，無(wú)法有效合作以履行責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任在不同層級(jí)政府和職能部門間的“傳遞”，意味著政府責(zé)任共同體賴以生存的基礎(chǔ)消失殆盡。政府責(zé)任共同體解構(gòu)，會(huì)持續(xù)放大基層政府的避責(zé)意識(shí)和“能力”，最終導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理決策“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”。
“責(zé)任型”風(fēng)險(xiǎn)放大。風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”，意味著治理責(zé)任無(wú)法落地和切實(shí)履行，也即風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題無(wú)法得到有效化解。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題與治理“責(zé)任堆積”現(xiàn)象相互疊加，原本較小的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，極有可能因治理責(zé)任履行不到位，而持續(xù)放大和擴(kuò)張，最終演變?yōu)槲：π源蟆⒉胺秶鷱V的治理危機(jī)。
風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象的形成原因
績(jī)效考核壓力倒逼
科層管理體制下，風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象，在很大程度上與科層壓力關(guān)聯(lián)密切。上級(jí)政府或職能部門借助科層等級(jí)管理結(jié)構(gòu)，將治理壓力層層傳導(dǎo)至基層政府組織。這樣一個(gè)治理壓力傳遞的過(guò)程，實(shí)際上也是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移的過(guò)程。在資源和能力匱乏背景下，各級(jí)政府為回應(yīng)上級(jí)任務(wù)壓力和滿足考核要求，以“擊鼓傳花”方式向下轉(zhuǎn)移責(zé)任和治理壓力，成為保障自身利益的重要手段。實(shí)踐過(guò)程中，來(lái)自上級(jí)政府的績(jī)效考核壓力，構(gòu)成導(dǎo)致基層政府“擊鼓傳花”的壓力“勢(shì)能”。績(jī)效考核是衡量政府履責(zé)與服務(wù)水平、質(zhì)量的重要手段，構(gòu)成政府治理績(jī)效和評(píng)比表彰的重要參考指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，任何層級(jí)政府組織都會(huì)面臨一定壓力和擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和履行治理責(zé)任，處在高層級(jí)的政府大多傾向于以任務(wù)和考核的方式，將治理策略執(zhí)行及實(shí)際責(zé)任履行傳遞至基層政府。同時(shí)上級(jí)政府掌握基層政府績(jī)效考核權(quán)限，從而形成自上而下的績(jī)效考核壓力。基層政府基于科層結(jié)構(gòu)位置和自身利益考核，只能接受而無(wú)法“反抗”。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)或不斷放大時(shí)，上級(jí)政府下壓給基層政府的治理任務(wù)和治理指標(biāo)，數(shù)量和難度都會(huì)同步提高。一旦上級(jí)治理任務(wù)與指標(biāo)難度超出基層政府能力范疇，績(jī)效考核的激勵(lì)功能隨即弱化甚至消失，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府“任務(wù)超載”而陷入治理困境。然而，只要風(fēng)險(xiǎn)存在，治理任務(wù)下壓過(guò)程就不會(huì)停止。出于維護(hù)利益和回應(yīng)上級(jí)的考量，基層政府只能以“擊鼓傳花”式的策略性選擇，暫時(shí)性地緩解壓力。
基層干部治理能力局限
政府的履責(zé)情況與領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力關(guān)系密切，領(lǐng)導(dǎo)干部良好的治理能力能夠切實(shí)提高政府的責(zé)任履行水平與質(zhì)量。風(fēng)險(xiǎn)治理的“擊鼓傳花”實(shí)際上是治理能力不足的外在表現(xiàn)。首先，領(lǐng)導(dǎo)能力不足。領(lǐng)導(dǎo)能力是指干部指揮、調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)基層政府各部門、單位及其工作人員，樹(shù)立一致目標(biāo)、奔赴共同利益的一種能力。然而現(xiàn)實(shí)中受屬地管理、利益目標(biāo)分化和職業(yè)生涯發(fā)展因素的影響，基層干部難以達(dá)致團(tuán)結(jié)合作狀態(tài)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，處在分散而非合作狀態(tài)的干部自然難以聯(lián)合起來(lái)形成集體領(lǐng)導(dǎo)力。其次，專業(yè)能力匱乏。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題涉及到社會(huì)心理、金融管理、生態(tài)環(huán)境、信息技術(shù)、公共衛(wèi)生等專業(yè)性問(wèn)題，對(duì)治理主體的專業(yè)知識(shí)要求更高。換言之，風(fēng)險(xiǎn)治理是具有高度專業(yè)特性的治理活動(dòng)。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的多變性，決定了治理主體不僅要具備專業(yè)能力，更需要掌握相對(duì)廣博的專業(yè)知識(shí)。但絕大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部要么專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，要么知識(shí)儲(chǔ)備面相對(duì)狹窄，這些因素決定了基層干部的專業(yè)治理能力有限。在面對(duì)一些超出其能力范疇的問(wèn)題時(shí)，傾向于采取“擊鼓傳花”方式，轉(zhuǎn)移任務(wù)壓力以規(guī)避問(wèn)責(zé)。最后，思維能力局限。與傳統(tǒng)治理問(wèn)題不同，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備前瞻性和系統(tǒng)性思維，尤其是要跳出“官場(chǎng)思維”才能夠制定科學(xué)治理策略。然而，基層干部由于常年為各項(xiàng)繁瑣事務(wù)束縛，且長(zhǎng)期從事簡(jiǎn)單重復(fù)性工作（如會(huì)議、檢查等），極易導(dǎo)致思維固化。一旦面對(duì)高度不確定、復(fù)雜化和高難度風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)，必然超出傳統(tǒng)思維而難以做出科學(xué)決策。加之上級(jí)高壓與風(fēng)險(xiǎn)治理需求緊逼，以“擊鼓傳花”逃避責(zé)任，就成為基層干部避責(zé)的優(yōu)先選擇。
風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)滯后
為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前各種突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，將問(wèn)責(zé)制引入公共危機(jī)管理體系可以較好地化解政府治理困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性有序發(fā)展。但從宏觀層面看，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)制度還面臨諸多亟待解決的問(wèn)題。首先，風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任分類問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象，本質(zhì)上就是風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任歸屬難、履行難的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)事件自身復(fù)雜多樣，不同的風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“一刀切”問(wèn)責(zé)，是否合適？出了重大風(fēng)險(xiǎn)事件，追“誰(shuí)”的責(zé)？追責(zé)的“事由”是什么？“如何”追責(zé)？現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行辦法》等均未進(jìn)行清晰界定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中難以操作。其次，風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)責(zé)過(guò)于注重事后問(wèn)責(zé)。目前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)制度無(wú)論是理論設(shè)計(jì)還是現(xiàn)實(shí)運(yùn)行更多是基于事后的問(wèn)責(zé)，而沒(méi)有立足事前的預(yù)防和防范，這不利于風(fēng)險(xiǎn)治理的良性運(yùn)行。最后，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制難以有效嵌入問(wèn)責(zé)體系。容錯(cuò)糾錯(cuò)是激勵(lì)干部大膽干事、創(chuàng)新治理的重要途徑，但由于在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，對(duì)于干部容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)、事由、程序等規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果有限，難以讓廣大干部卸下包袱，在面臨重大風(fēng)險(xiǎn)事件中仍會(huì)選擇“擊鼓傳花”方式將治理責(zé)任“傳”給其他部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)潛在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。
風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象的消解策略
完善“泄壓”制度建設(shè)
風(fēng)險(xiǎn)治理壓力在基層政府的過(guò)度累積，是基層政府采取“擊鼓傳花”等策略行為的主要?jiǎng)右颉Ｒ虼耍行?yīng)對(duì)和消除基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的“擊鼓傳花”問(wèn)題，完善基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的壓力釋放機(jī)制構(gòu)成必要舉措。
著重建設(shè)壓力回流反饋制度。“擊鼓傳花”的一個(gè)重要特征在于，任務(wù)壓力傳導(dǎo)是單向不可逆的。也即，上級(jí)政府或職能部門以任務(wù)或指標(biāo)下壓的風(fēng)險(xiǎn)治理壓力，只能從高層級(jí)向基層政府傳遞。基層政府無(wú)法就壓力問(wèn)題向上級(jí)政府進(jìn)行有效的反饋，更無(wú)法促使不合理的壓力回流，進(jìn)而導(dǎo)致基層風(fēng)險(xiǎn)治理壓力超載，出現(xiàn)“擊鼓傳花”現(xiàn)象。因此，上級(jí)政府或部門必須構(gòu)建相應(yīng)的壓力反饋與回流制度，為基層政府提供一個(gè)合適的釋壓途徑，避免基層政府壓力超載而出現(xiàn)策略性逼責(zé)行為。
上級(jí)政府應(yīng)減少形式加壓行為。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分借助信息技術(shù)做出科學(xué)決策。甚至需要依據(jù)基層政府治理能力與資源狀況做出符合其能力與資源狀況的科學(xué)部署，而非單純以強(qiáng)制性的任務(wù)清單、考核指標(biāo)或監(jiān)督檢查等形式化行為來(lái)向基層政府施壓。尤其在績(jī)效考核上，上級(jí)政府必然需要結(jié)合基層政府實(shí)際狀況制定科學(xué)合理得當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)，堅(jiān)持區(qū)分實(shí)質(zhì)性指標(biāo)與形式化指標(biāo)，多下達(dá)合理的實(shí)質(zhì)性考核任務(wù)，而非持續(xù)細(xì)化形式上的指標(biāo)。表面的指標(biāo)數(shù)量增加與細(xì)化，并不能有效提高風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效，唯有從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地確定考核指標(biāo)，上級(jí)釋放的任務(wù)壓力才具備激勵(lì)基層創(chuàng)新治理的動(dòng)力，反之則容易催生“擊鼓傳花”的避責(zé)行為。
加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力培育
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)考問(wèn)著政府治理能力。基層社會(huì)作為風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與治理的重要場(chǎng)域，基層政府的治理能力強(qiáng)弱關(guān)乎風(fēng)險(xiǎn)治理成效。要切實(shí)應(yīng)對(duì)基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力培育是必然要求。
搭建領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)口交流平臺(tái)。上級(jí)政府或職能部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基層治理能力狀況，為基層干部治理能力培育搭建對(duì)口交流的平臺(tái)和渠道。即將治理能力較弱的基層政府，與風(fēng)險(xiǎn)治理效果良好、治理能力較強(qiáng)的政府建立對(duì)口幫扶關(guān)系。通過(guò)對(duì)口交流和學(xué)習(xí)互動(dòng)，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力、擴(kuò)展治理思維和提高領(lǐng)導(dǎo)能力。干部間的對(duì)口交流與合作關(guān)系的建立，也有助于促進(jìn)政府間合作，加速形成風(fēng)險(xiǎn)治理共同體。
推行風(fēng)險(xiǎn)治理教育。現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)問(wèn)題嚴(yán)峻，但仍舊存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知不足，不具備科學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理中頻繁失誤。因此，可考慮建立風(fēng)險(xiǎn)治理教育機(jī)制，以制度化方式將風(fēng)險(xiǎn)教育納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)內(nèi)容，甚至可作為績(jī)效考核的附帶指標(biāo)。以此來(lái)提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，增加風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)意識(shí)。
加快推進(jìn)校地合作。高等院校作為知識(shí)生產(chǎn)和傳遞的重要力量，是提高基層政府專業(yè)知識(shí)與能力，形成科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理思維與策略的重要助手。加快推進(jìn)基層政府與地方高校開(kāi)展校地合作，既能夠彌補(bǔ)基層專業(yè)治理能力不足的缺陷，又能夠加速推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理學(xué)術(shù)研究的落地實(shí)踐，為基層干部創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)。
優(yōu)化問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)
風(fēng)險(xiǎn)治理的問(wèn)責(zé)制度發(fā)展滯后，是導(dǎo)致基層“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要原因。優(yōu)化問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任履行到位，是消解“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要方法。
建立風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)合型問(wèn)責(zé)制度。由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性，風(fēng)險(xiǎn)治理中的責(zé)任主體界定非常困難，一方面是風(fēng)險(xiǎn)形成的成因復(fù)雜，比如公共衛(wèi)生疫情風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)一般由多種因素構(gòu)成，較難確定事件的起因。從政府層面來(lái)說(shuō)，較難追究真正的責(zé)任主體。另一方面則是風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間跨度大，一件事情的后果要長(zhǎng)時(shí)間才反映出來(lái)。比如野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題，對(duì)野生動(dòng)物的獵殺、售賣、食用等導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞、人類健康遭受危害要較長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)顯現(xiàn)。等后果產(chǎn)生時(shí)，則很難確認(rèn)真正的責(zé)任主體了。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府、社會(huì)、企業(yè)等各個(gè)主體的責(zé)任利益相互交織，形成一個(gè)責(zé)任利益共同體。風(fēng)險(xiǎn)治理中的責(zé)任追究應(yīng)更多是復(fù)合型的責(zé)任主體，責(zé)任可以是法律責(zé)任、行政責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等，責(zé)任主體可以是一個(gè)部門、或多個(gè)部門的人和組織。
大力推動(dòng)同體問(wèn)責(zé)向異體問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)同體問(wèn)責(zé)下，政府同時(shí)扮演著“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”雙重角色，致使問(wèn)責(zé)效果與公平性不足。應(yīng)借助各領(lǐng)域?qū)＜摇⒏呖萍计髽I(yè)等外部力量，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行界定和評(píng)價(jià)，以增強(qiáng)政府問(wèn)責(zé)的科學(xué)性、公平性與有效性。通過(guò)有效的精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，矯治基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”問(wèn)題。
積極促進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制已成為促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新的重要保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制[5]。基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，很大程度上由高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)下誘生的干部問(wèn)責(zé)畏懼與避責(zé)思維引致。在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，就是要為基層官員大膽干事提供制度保障，消解高壓?jiǎn)栘?zé)帶來(lái)的心理壓力，釋放基層干部的治理活力與創(chuàng)新活力，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任落實(shí)履行。
大力發(fā)展“技術(shù)+問(wèn)責(zé)”模式。技術(shù)手段發(fā)展與進(jìn)步，為上級(jí)政府精準(zhǔn)定位治理責(zé)任歸屬，提供了有力的工具。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極利用新興技術(shù)手段，結(jié)合海量數(shù)據(jù)，科學(xué)分析基層政府責(zé)任歸屬與履責(zé)能力。制定適宜的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和科學(xué)部署風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)，以規(guī)避治理壓力過(guò)載和責(zé)任堆積問(wèn)題。此外，還需要借助技術(shù)的迭代特性，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和分析手段，不斷優(yōu)化和改進(jìn)問(wèn)責(zé)制度，賦予問(wèn)責(zé)制度以發(fā)展能力，為基層培育可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)治理能力提供支持。
【本文作者是中南大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系教授；本文受國(guó)家社科重大項(xiàng)目子課題“大數(shù)據(jù)和智能時(shí)代重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防范化解的基礎(chǔ)理論研究”（項(xiàng)目號(hào)：20&ZD120）資助；中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士生周付軍對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]代凱：《提高治理效能與減輕基層負(fù)擔(dān)——基于對(duì)社會(huì)管理中“擊鼓傳花”現(xiàn)象的研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2020年04期，第77-85頁(yè)。
[2]張軍：《基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)向與治理策略轉(zhuǎn)向》，《國(guó)家治理》，2020年27期，第9-12頁(yè)。
[3]張力偉：《從共謀應(yīng)對(duì)到“分鍋”避責(zé)：基層政府行為新動(dòng)向——基于一項(xiàng)環(huán)境治理的案例研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》，2018年06期，第30-35頁(yè)。
[4]呂方：《治理情境分析：風(fēng)險(xiǎn)約束下的地方政府行為——基于武陵市扶貧辦“申訴”個(gè)案的研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2013年02期，第98-124+244頁(yè)。
[5]郭劍鳴、肖穎映、張曉瑤：《干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的合理適用及其優(yōu)化：理論維度與實(shí)踐路徑》，《政治學(xué)研究》，2021年04期，第99-112+158頁(yè)。
責(zé)編：董惠敏／美編：石
New Trends and Countermeasures for Primary-Level Risk Governance
—Take Passing on Responsibilities as an Example
Hu Chunyan
Abstract: During the transition period, with the surge of various risks, the responsibilities of primary-level risk governance have gradually become mutually embedded and constructed and highly dynamic. Facing complex and ever-changing risks, primary-level governments and officials, in the context of heavy tasks and scarce resources, usually pass on their governance responsibilities to avoid thorny risks. This will inevitably lead to difficulties in effective risk governance, which in turn will result in negative effects such as the accumulation of responsibilities, the deconstruction of responsibility communities, and the amplification of responsibility risks. The main reasons for such a phenomenon include excessive pressures from the performance appraisal, inadequate governance capacity of officials, and the lagging construction of the accountability system. Therefore, it is necessary to take measures such as improving the construction of the “pressure relief” system, enhancing the cultivation of the officials’ governance capacity, and optimizing the design of the government accountability system.
Keywords: risk governance; government responsibilities; pass on responsibilities; accountability