摘 要:資本作為一種關鍵生產要素，既能發揮激勵和支持經濟高速發展的積極作用，也可能產生扭曲甚或破壞市場經濟健康有序運行的消極影響。為此，有必要在防止資本野蠻生長的同時，科學引導資本有序發展，真正激發資本要素對我國經濟高質量發展的正向作用。當前，高速發展的平臺經濟逐漸成為資本野蠻生長的“重災區”，頻繁出現非法壟斷、不正當競爭、不公正交易等現象。為此，亟需為資本設好“紅綠燈”，科學運用好正面清單與負面清單相結合的多部門合力監管機制，在規范資本行為的同時，積極引導資本流動，助力平臺經濟高質量發展。
關鍵詞:資本 平臺經濟 治理機制 市場監管
【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A
2022年3月16日，國務院金融穩定發展委員會召開專題會議，會議針對當前經濟形勢和資本市場問題作了深入討論。會議指出，“關于平臺經濟治理，有關部門要按照市場化、法治化、國際化的方針完善既定方案，堅持穩中求進，通過規范、透明、可預期的監管，穩妥推進并盡快完成大型平臺公司整改工作，紅燈、綠燈都要設置好，促進平臺經濟平穩健康發展，提高國際競爭力。”這是對2021年12月召開的中央經濟工作會議精神的進一步落實與細化：“要正確認識和把握資本的特性和行為規律。社會主義市場經濟是一個偉大創造，社會主義市場經濟中必然會有各種形態的資本，要發揮資本作為生產要素的積極作用，同時有效控制其消極作用。要為資本設置‘紅綠燈’，依法加強對資本的有效監管，防止資本野蠻生長。”
規范平臺經濟發展亟需為資本設好“紅綠燈”
中國信通院的監測數據顯示，2015—2020年，我國超10億美元的數字平臺總價值由7702億美元增長到35043億美元，年均復合增長率達35.4%。在平臺經濟發展早期，平臺企業需要大量資本支持，當平臺企業的流量達到一定量級，可以通過流量和數據變現進一步融資，匯集大量資本以擴大平臺規模，提高商品或服務的質量和技術水平，獲取更多流量、數據及資本，形成正向反饋效應。因此，平臺經濟領域成為資本無序擴張的“重災區”。隨著資本不斷向頭部平臺企業匯聚，資本要素所具有的消極影響也逐漸顯現，這些頭部平臺企業為追求利潤最大化，不僅通過收購的方式不斷擴大經營范圍，形成規模經濟，還憑借其市場優勢地位實施封鎖屏蔽、自我優待、強制“二選一”、扼殺式收購等行為，限制其他平臺企業的發展和技術的創新。譬如，社交平臺巨頭微信限制其用戶分享來自抖音的內容，封鎖屏蔽字節跳動旗下飛書會議、飛書文檔等軟件的分享鏈接，都可能涉及不正當競爭或濫用市場支配或優勢地位限制、排除競爭等違法行為。
針對平臺經濟領域資本無序擴張，相關部門積極采取行動，及時出臺有關政策文件。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，提出要著力預防和制止平臺經濟領域的壟斷行為，防止資本無序擴張。2021年10月第十三屆全國人大常委會公布《中華人民共和國反壟斷法(修正草案)》，其中第10條第2款明確提出“經營者不得濫用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等排除、限制競爭。”2022年1月，國家發改委、市場監管總局、中央網信辦等九部門發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》，要求嚴格依法查處平臺經濟領域壟斷協議、濫用市場支配地位和違法實施經營者集中行為。同時，強化支付領域監管，斷開支付工具與其他金融產品的不當連接，依法治理支付過程中的排他或“二選一”行為，對濫用非銀行支付服務相關市場支配地位的行為加強監管。2022年1月，最高人民法院印發《最高人民法院關于充分發揮司法職能作用 助力中小微企業發展的指導意見》，明確提出要依法認定經營者濫用數據、算法、技術、資本優勢以及平臺規則等排除、限制競爭行為，防止資本無序擴張，保護中小微企業生存發展空間。2022年2月，交通運輸部等多部門發布《關于加強網絡預約出租汽車行業事前事中事后全鏈條聯合監管有關工作的通知》，設定禁止“低價傾銷”條款，也含有防止資本無序擴張的目的和功能。
在市場競爭監管執法上，2021年4月，市場監管總局依法對阿里巴巴集團控股有限公司在中國境內網絡零售平臺服務市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰；2021年10月，市場監管總局對美團實施“二選一”壟斷行為也作出了行政處罰。
當前，對平臺經濟領域資本行為的穿透式監管、常態化監管，對該領域的資本無序擴張形成了有效的威懾，但是，在一定程度上也影響對該領域投資的積極性，不利于激發資本要素的積極作用。故為資本設好“紅綠燈”，是實現平臺經濟在規范中發展、在發展中規范，科學高效處理好政府與市場關系的關鍵設施，也是支持和引導資本在平臺經濟領域“大有所為”的重要保障。
為資本設好“紅綠燈”的出發點與落腳點
促進平臺經濟持續健康發展
資本于互聯網平臺經濟早期發展起到了積極的推動作用，但是，隨著資本不斷集中于頭部平臺企業，涉及民生、金融、新聞等關鍵領域的相關市場不斷封閉且強化，資本的逐利性致使低水平競爭蔓延開來，嚴重抑制了平臺經濟早期發展中顯現的創新精神和本應具有的創新能力。不利于平臺經濟持續健康發展，更不利于我國優勢的互聯網平臺企業出海競爭，打造世界一流企業。
需要清醒認識到，我國互聯網平臺企業的發展與資本行為之間有著密不可分的歷史關聯和現實觀照，平臺企業尤其是那些已經具有核心競爭優勢的平臺企業，為了不斷鞏固其市場優勢地位，追求更大的市場盈利空間和經濟效果，會憑借資本大量收購中小企業，使互聯網經濟發展背離了其普惠化、去中心化、弱結構化建設與發展的初衷，相關市場陷入趨中心化和強結構化的狀態。新進入者生存空間不斷被壓縮，對頭部平臺企業流量、數據的依賴，對整個互聯網領域資本的依賴越來越強，資本此時無論是對頭部企業抑或初創中小企業的穿透控制力彰顯無遺。長此以往，市場有效競爭漸漸喪失，市場機制不能正常發揮作用，市場資源配置缺乏效率，市場失靈現象頻發，且短時間難以自我修復，平臺經濟的發展終將陷于停滯狀態。故為資本設好“紅綠燈”，從現實的緊迫性和長遠的持續性兩個維度講，都將有助于促進平臺經濟高質量創新發展，實現平臺經濟的可持續迭代發展。
提振市場主體信心
當前，在全球疫情和俄烏沖突的影響下，全球范圍內均出現了投資動力不足的現象。我國作為全球經濟穩定發展的“壓艙石”，面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力，穩住經濟發展的基本盤，實現穩中求進的關鍵在于發揮投資的重要作用。為此，需要引導資本積極尋找市場投資機會，鼓勵多方市場主體敢于投資、加大投資，切實有效提升市場主體信心。然而，在近期平臺經濟領域有效監管、持續監管的趨勢下，市場主體對該領域的投資信心受到一定程度的影響。
囿于目前相關領域的法律法規不完整，尚不足以有效覆蓋和科學規范平臺經濟快速發展過程中不斷衍生出的諸多新問題和新挑戰。在這種情況下，政府監管力度和強度的加大增加了平臺企業的合規壓力和動力，這是對平臺經濟健康發展的正向反饋要求，然而由于政策措施及法律法規的制定與實施較為迅速，大多數市場主體尚未做好預期和規劃，致使該領域的投資風險短期內升高。部分原因在于平臺企業難以預見其商業模式和競爭行為是否會受現有或調整后的規則體系的管控，投資者為規避風險會減少對平臺經濟領域的投資，這很可能導致平臺經濟發展短期內陷入停滯。故亟需為資本設好“紅綠燈”，通過明確和規范正面清單和負面清單相結合使用的監管制度及實施機制，為平臺企業合法合規運營提供有效指引，讓資本行為更好地“綠燈通行”而非“紅燈禁止”，使投資主體準確預判，將資本引導到當前社會更加需要的領域，更好地提振各類企業積極參與市場經濟發展的信心，同時有助于降低平臺企業合規經營成本，建立公平、開放、有序的平臺經濟市場生態系統。
提高政府監管效能
就企業合規成本、政府監管成本、社會共治成本而言，預防要遠遠優于事后處罰。若要避免事前“強監管”走向“硬監管”，對市場主體經營活動形成過度干預，就需要把握好監管的尺度。通過為資本設好“紅綠燈”，進一步完善市場公平競爭的相關制度、原則規則及實施方法，不斷健全充實多部門、多層次、跨區域的整體性、系統性及立體化政府監管的政策法規、部門規章及指南辦法，做好制度規則之間的深層次連接，為政府監管提供科學規范、符合實際需要且易操作的監管依據和實施工具，以更好地處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，提高政府治理效能，從而避免因政府監管體制機制的不適甚或失靈而制約平臺經濟的持續健康發展。
建立規則意識，樹牢底線思維
運用法治思維和法治方式是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎保障與關鍵抓手。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別強調運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，這在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著非常重要的作用。2021年中央經濟工作會議提出為資本設置“紅綠燈”，意味著將在法律法規的制度框架下，通過“綠燈”和“紅燈”相互配合劃清合法與非法的界限，更好地發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，實現對資本行為的依法監管、有效監管，進而建立起一整套成熟的可規范行為模式、可預期行為后果的法律制度，為積極發揮資本在平臺經濟領域乃至整個國民經濟建設中的正向激勵作用奠定堅實的制度基礎和行動規則。
奠定穩中求進制度運行基礎
2021年3月召開的中央財經委員會第九次會議強調，要“堅持發展和規范并重，把握平臺經濟發展規律，建立健全平臺經濟治理體系”。規范是發展的前提，發展是規范的目標。2021年8月召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，強調“堅持監管規范和促進發展兩手并重、兩手都要硬”，以監管規范保障發展和促進發展。資本“紅綠燈”的有效設置，能夠在堅守法治底線的同時，推動和優化資本要素市場化配置。
特別是在百年未有之大變局下，全球疫情使得數字經濟作為全球經濟發展之引擎的作用更加凸顯，其中平臺經濟的發展則是重中之重，我國必須從構筑全球競爭優勢的維度，看待資本行為及其對國家經濟發展的重要意義和關鍵作用。 當前，面對國內外經濟運行的復雜情勢，“擴內需、保就業、保民生”與平臺經濟的健康發展密切相關。在此背景下，需要明確厘清平臺企業的義務與責任，有效約束平臺企業特別是頭部平臺企業濫用數據、流量、技術、市場、資本優勢等實施的違法行為，與此同時也需要在規范中發展，通過優化平臺經濟領域的市場競爭環境，提高資本行為的可預測性與合規性，增強平臺企業以及其他投資主體創新發展的信心和能力，穩中求進推動平臺經濟規范健康發展。
為資本設好“紅綠燈”需從多方面著手
為資本設好“紅綠燈”對于規范和引導資本健康發展具有重要作用，然而，這并不意味著只要為資本設置了明確的正面清單和負面清單即可達到預期效果。市場經濟特別是資本市場瞬息萬變，加之平臺經濟領域蘊含不斷涌現的新業態、新技術、新模式，資本行為在平臺經濟領域中變數和實際效果很難準確評估。面對資本行為特別其行為涉及高度動態的平臺競爭時，正面清單和負面清單的設置必須科學合理、全面客觀，必須符合資本運行的規律以及平臺經濟領域具體相關市場的實際情況。若為資本設置的“紅綠燈”不合理、不適時，不僅不能發揮其應有的作用，規范引導資本助力平臺經濟的健康發展，相反，很可能會抑制資本積極作用的發揮，更不利于市場主體特別是平臺經濟領域經營者從事創新發展的信心的提振。為此，需從多方面著手，科學合理、適時適度、依法依規地為資本行為設置“紅綠燈”，要讓資本“紅綠燈”在法治框架下有序亮起來。
設好“紅綠燈”，需要法律制度和治理機制的不斷創新與完善
在法律制度層面，需要進一步建立健全相關法律法規，加快修訂與完善《反壟斷法》以應對動態變化的數字經濟，特別是平臺經濟市場競爭，科學準確識別資本無序擴張導致的非法壟斷、不公正交易等行為。同時，還需要根據具體市場和行業的發展需求，建立健全資本運行規則體系。以平臺經濟領域為例，由于平臺企業資本運作與數據要素密切相關，故在《反壟斷法》《反不正當競爭法》的基礎上，還需要不斷推進完善《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等相關法律法規，為平臺經濟領域的資本運作及相關行為設置全面、系統、立體的“紅綠燈”規則，特別要做好多部門、多層次、多領域內的“紅綠燈”銜接與協調制度的設置。
在治理機制層面，需要進一步創新高效能的監管治理理念、模式、規則及方法。由于平臺經濟領域市場主體的技術創新周期越來越短，商業模式變革越來越快，傳統治理機制難以有效應對日益復雜且高度動態的市場行為，特別是當資本行為與平臺企業技術、模式等創新行為深度融合時，很難識別哪些是合法的真創新，哪些違規的偽創新，甚至面臨著在現有法律法規框架下難以準確評估創新的尺度與程度是否屬于法治評價的范疇的挑戰，極容易出現“一管就死、一放就亂”的困局。為此，亟需更新監管治理理念，創新監管治理方法與工具，提高監管工具的適用性和靈活性。
2021年10月，國家市場監督管理總局發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，提出了分類分級治理機制，優化且豐富了平臺經濟領域的監管治理理念、方法及工具。其中對超大型平臺的認定基準以及相應義務與責任的設定，將平臺主體對資本掌握、動員以及使用能力作為重要的參考指標，體現了平臺經濟治理與資本行為規范之間的密切關聯。由此可見，若在設置資本“紅綠燈”時，依據科學合理界定的平臺類型與客觀適度劃分的平臺等級，來制定相應的正面清單和負面清單，將有助于實現對平臺經濟領域資本行為、競爭行為更加科學合理的監管，增強監管的科學性、針對性及有效性。
基于不同經濟領域中資本的特性和行為規律制定相應的“紅綠燈”規則
資本要素在不同經濟領域中，其特性和行為規律可能會存在一定差異，需充分考慮資本要素在具體相關市場和行業中實際運行的情況，制定彈性和剛性相融合的亮燈規則，必要時還可以引入“黃燈”規則，給予資本行為一定的時效性；客觀全面正確地看待資本的逐利性，真正做到“法無禁止即可為”，拒絕“事后法”，為投資主體打好“強心針”，吃下“定心丸”。
以平臺經濟領域為例，隨著大數據和人工智能算法等數字數據技術的廣泛應用和創新發展，平臺企業聚焦消費者用戶數據，對數據的采集、分析、加工、挖掘能夠使平臺企業萃取可用于提供優質商品或服務、進行交易撮合的極具價值的信息。正所謂平臺經濟“數據為王”，數據已經成為平臺企業展開優勢競爭的關鍵要素。故在平臺經濟領域，數據要素與資本要素之間具有天然的一體性，數據與資本構成了平臺企業激烈爭奪的關鍵要素，數據行為與資本行為交織在一起，成為平臺經濟發展不可或缺的兩大要素。特別是對于頭部平臺企業而言，其控制和處理數據的能力往往能直接決定其獲取資本的能力，同時，伴隨其資本行為的擴張，其獲取數據的能力亦在不斷增強，數據能力與資本能力相互支撐，夯實了平臺企業不斷擴張的生態系統底座。一旦以某一頭部平臺企業為核心的生態系統形成，其對數據與資本的控制力會源源不斷增強，欲突破該生態系統所構筑的圍墻將會越來越難，同時，擁有和掌控這一生態系統的平臺企業及其背后的資本亦可能在市場競爭中愈來愈任性妄為。
實踐中，在強大的網絡效應和傳導效應的作用下，頭部平臺企業獲取數據和資本的效率會得到進一步提升，無可避免地會導致海量數據和巨量資本都集中于該企業。由此可見，在認識平臺經濟領域資本運行特征與資本行為規律時，要充分關注資本要素與數據要素之間的密切關聯；只有高度重視與數據相關行為的治理，打通多部門、多層次、多領域數據信息的互聯互通互認，打好“組合拳”，才能為平臺經濟領域資本運行設好“紅綠燈”。
完善合力監管機制，從個案監管走向深層次制度連接與協同
企業在不斷發展壯大的過程中，會向相關或相鄰市場擴張，走跨行業、跨市場、跨區域發展之路，此時企業所實施的各類行為，可能對多個經濟領域下的多市場、多層級以及多群體產生顯性或（和）隱性的影響，加之在這一過程中資本數字化與數字資本化得到融合發展，資本行為與其他的市場競爭行為的邊界愈發模糊，也對政府相關監管部門提出了巨大挑戰。例如，對非銀行支付服務相關市場、新業態靈活用工服務相關市場等領域發生的資本、技術、數據等行為的融合創新與合規運行之間界限的識別和設定，就需要進一步研判，更需要多部門共同參與，健全和完善合力監管機制，釋放監管合力。
在制定具體市場或（和）行業的正面清單和負面清單時，要通過建立多部門的會商機制，實現數據信息的互聯互通互認，推動監管規則設定的共商共研，制定符合市場特征、行業特點且可操作的規則；要考慮到我國具有超大市場規模優勢，同時也具有十分復雜的區域市場特征、行業市場特性等現實，提升跨區域、跨部門、跨市場協同監管的行動力；針對資本的逐利性及資本行為的強滲透性，做好事前事中事后全周期、全鏈條的智能監管機制的研發設計及實施，加快以個案監管執法合作為主的協調機制向深層次制度連接方式的轉向；圍繞資本實際運行的全周期、全場景、全價值，打破條塊分割，打通準入、生產、流通、消費等與資本密切相關的各個環節，不斷健全和完善跨部門、跨區域的系統化、立體化監管聯動響應與協作機制，以實現對資本“闖紅燈”行為的及時高效精準的識別和響應。
隨著我國社會主義市場經濟法治化建設的不斷縱深發展，市場經濟法治化治理的能力與水平不斷提高，對各類市場要素及彼此間關系的認知得以不斷深化，特別是對平臺經濟領域資本要素、數據要素及技術要素等之間的關系的認識越來越全面，分析技術越來越成熟，這就要求政府在實際的監管過程中通過為資本設好“紅綠燈”的方式，在依法加強監管防止資本野蠻生長的同時，支持和引導資本規范健康發展，充分激發資本的積極作用，推動我國經濟高質量發展。
【本文作者為南開大學競爭法研究中心主任、法學院教授】
參考文獻
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責編： 程靜靜／美編：石 玉
Set up "Traffic Lights" for Capital: The Way of Thinking on the
Regulation of Platform Economy
Chen Bing
Abstract: As a key factor of production, capital can play a positive role in stimulating and supporting rapid economic development, but it can also pose a negative impact, distorting or even destroying the healthy and orderly operation of the market economy. Therefore, it is necessary to prevent a wild growth of capital while guiding capital to an orderly development in a scientific manner, so as to truly stimulate the positive influence of capital factors on the high-quality development of China’s economy. At present, platform economy with high-speed development has gradually fallen into the “hardest hit area” due to the brutal growth of capital, with illegal monopoly, unfair competition, unfair transactions, and other phenomena frequently appearing. Therefore, it is urgent to regulate the behavior of capital, including through setting up functioning "traffic lights" for capital and scientifically using the multi-departmental joint supervision mechanism which combines the negative and positive lists, while actively guiding the flow of capital and helping platform economy with high-quality development.
Keywords: capital; platform economy; governance mechanism; market supervision
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