黨的十八大以來，我國新型城鎮化建設在要素集聚、產業發展、公共服務、土地利用、空間布局、人與自然關系等方面取得了一系列重要成就。城市集聚效應不斷釋放，有力支撐經濟中高速增長；二、三產業協同發展，創造巨量城市就業機會；戶籍人口城鎮化加快，公共服務水平明顯提升；城市土地利用效率提高，土地城鎮化、人口城鎮化的協調性增強；城鎮空間格局進一步優化，城市群、都市圈逐步成為城鎮化主要形態；生態環境治理力度顯著加強，人居環境明顯改善。2021年，我國常住人口城鎮化率提升至64.72%，大量資源要素伴隨人口向城市集聚。在供給側，形成規模經濟和范圍經濟，激發創新活力；在需求側，推動消費不斷擴大和升級，有效拉動城市投資。新型城鎮化建設成就斐然，有力支撐了我國經濟持續增長和居民生活水平不斷提升。

進入新發展階段，城鎮化建設的基礎條件和任務要求發生重大變化，需在總結以往成就和經驗的基礎上，分析新情況新挑戰，明晰推動新型城鎮化高質量發展的目標導向和推進思路。

找準關鍵問題

“十四五”時期，新型城鎮化建設面臨一系列新情況新問題，需采取有效措施妥善應對。

第一，經濟結構深度調整促使城市主導產業變遷，要避免制造業空心化和服務業低端化。產業是就業和稅收的源泉，為城市發展提供物質基礎；城市發展又會改變自身稟賦結構，要求產業隨之轉型升級。從發達國家經驗看，城市能否實現持續發展在很大程度上取決于其主導產業能否順應資源稟賦結構的變化完成轉型。近年來，我國勞動力與土地成本快速上升，傳統勞動密集型制造業的優勢逐步弱化，迫切需要培育新的主導產業、形成新的產業優勢。新發展階段的城鎮化建設需避免出現制造業空心化、服務業低端化，要更多依靠人才紅利，發展先進制造業、高端服務業等高附加值產業。

第二，人口等各類資源要素將繼續向城市集聚，要注意化解“大城市病”和“中小城市發展能力不足”等問題。從發達國家經驗看，城鎮化率突破60%之后，仍有很大發展空間，城鎮化主要形態由單個城市擴大轉變為城市群、都市圈發展。近年來，我國人口加快向中心城市集聚，而部分中小城市人口持續外流、增長動力減弱，出現“大城市病”與“中小城市發展能力不足”并存的現象。對此，需通過打造高質量發展的城市群、都市圈，實現中心城市與周邊城鎮協調發展。

第三，公共事務跨界屬性明顯增強，要突破傳統界限分明的屬地管理體制對協同治理的束縛。從發達國家經驗看，在城鎮化中后期，各類城市問題容易集中出現。比如，日本在城鎮化中后期就曾出現嚴重的“大城市病”，并且人與自然關系較為緊張。隨著越來越多的治理問題突破傳統行政區劃邊界而成為跨界公共事務，一些發達國家開展了地方協同治理的實踐。近年來，我國也有越來越多的治理問題成為跨界公共事務，同傳統界限分明、各主一方的屬地管理體制愈發不相適應。無論是大氣污染治理、大江大河生態保護，還是流行性疾病防控，都亟需加強地方政府間的協同配合。

明確目標導向

一系列新情況新問題都要求城鎮化建設從以效率為主轉向統籌效率、公平、環境保護和安全穩定。“十四五”時期，城鎮化建設需以高效、包容、可持續和富有韌性為目標導向。

高效的城鎮化，意味著在城市建設中用更少的資源要素創造更大的社會財富。這將為城鎮化構筑堅實的物質基礎。新發展階段提高城鎮化的效率，必須改變傳統高投資、高負債、攤大餅式的城市建設路徑。一方面，要更加注重提高資源配置效率，優化城市內部和城市之間的空間布局，進一步發揮規模經濟和范圍經濟效應。另一方面，要更加注重提高城市創新能力，促進資源要素自由流動、人員之間交流互動和創新型企業發展，推動產業協同升級。

包容的城鎮化，意味著讓人民群眾更公平地分享城鎮化發展成果。這是以人為核心的新型城鎮化的題中之義。新發展階段提高城鎮化的包容性，要繼續推進戶籍人口城鎮化，特別是要加大公共服務領域投入，擴大公共服務覆蓋面；要促進大中小城市協調聯動發展，讓身處不同區域、不同規模城市的居民生活水平趨于一致。

可持續的城鎮化，意味著城市宜居性進一步增強，城市開發的范圍和強度同資源環境承載力相匹配。這將為城市長期發展提供重要保障。新發展階段提高城鎮化的可持續性，需進一步推動生產方式綠色化，通過更加嚴格地執行環保標準，引導構建綠色產業體系；以更大力度推動生活方式綠色化，發展綠色消費、綠色出行，促進資源節約、循環利用；不斷優化城鎮化空間布局，促進人口和要素向優勢地區、資源環境承載力強的地區集聚，同時也要注意控制大城市、特大城市人口密度。

富有韌性的城鎮化，意味著城市發展的韌性不斷增強，持續提升防范化解突發風險的能力。這將為城鎮化創造穩定可預期的發展環境。新發展階段提高城鎮化的韌性，關鍵是讓城市系統在各類突發風險出現時，能最大程度保護人民生命安全和身體健康，最大限度減少突發風險對經濟社會發展的影響，有能力在較短時間內恢復城市功能，并通過自我完善更好應對未來可能出現的風險。對此，要在“硬件”上加強城市防災減災基礎設施建設，實現超前規劃、統一布局、高標準建造、高效率使用；在“軟件”上提升城市治理水平，豐富和增強防范化解各類風險的資源、工具、政策和能力儲備，特別是加強政府各層級、各部門以及不同城市間的協同性；在“動態”上增強城市發展的適應性，使城市系統能根據內外部環境變化持續優化形態、結構和功能。

理清推進思路

我國處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的重要時期，推動新型城鎮化是當前和今后的一項重要工作，需立足新發展階段、貫徹新發展理念，理清推動建設的主要思路。

一是將城市群、都市圈作為新發展階段城鎮化建設的主攻方向。立足新發展階段，更好破解城鎮化面臨的新矛盾新挑戰，應把城市群、都市圈作為城鎮化建設的重點。要依托中心城市高端要素集聚優勢，發展先進制造業與高端服務業，促進中心城市與周邊城鎮分工互補；要加強城市群內部的高效連接，構建具有同城效應的通勤圈，疏解中心城市人口集聚壓力，輻射帶動周邊中小城鎮發展；要逐步縮小中心城市與周邊城鎮在公共服務數量和質量方面的差距，積極探索在城市群內部率先實現基本公共服務均等化；要完善決策協調和利益平衡機制，促進區域內各城鎮在公共事務方面實現協同治理。

二是以推動區域一體化發展和優化生產力布局作為新發展階段城鎮化建設的重要抓手。一方面，以城市群、都市圈為重點區域，打破各類顯性和隱性市場壁壘，統一規劃、共同建設、合作運營交通基礎設施，促進產業體系跨地區有機銜接，實現創新資源有效整合和共享，增強協同治理法治化水平，提升公共資源供給效率和均衡性。另一方面，依托中心城市優化生產力布局，促進城市群、都市圈之間協同聯動發展，增強區域發展平衡性協調性，加大對中西部中心城市的支持力度，提升其發展能力，實現主導產業轉型升級，進而帶動周邊城鎮發展。

三是積極打造地區之間既有良性競爭又有橫向協作的城鎮化推進模式。在保持地方政府能動性的同時，大力優化營商環境，強化區域規劃的硬約束，避免出現地方無序競爭和產業同構。與此同時，加強地方間合作的廣度和深度，使地方合作的范圍覆蓋招商引資、環境保護、民生建設等多個領域，通過完善相關制度來提高合作的穩定性，通過改革考核機制來增強合作的內生動力。

（作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）