摘 要:鄉村振興戰略是實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，對處于城鄉關鍵節點的小城鎮也提出了新的要求。小城鎮的歷史文化、區位條件、資源稟賦和產業基礎千差萬別，其本身發展潛力和服務鄉村功能也各不相同，各地需要因地制宜選擇以服務供給為主的現代化便民中心、生態宜居的現代新型社區、產鎮融合的多功能城鎮、嵌入大城市（城市群）的衛星城鎮等差異化的發展模式，多措并舉促進小城鎮大發展。

關鍵詞:鄉村振興 小城鎮 城鄉融合 差異化發展

【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告作出鄉村振興“三步走”的戰略部署，明確提出以城鄉融合發展推進農業農村現代化。小城鎮作為“上聯城市、下接農村”的關鍵節點，既為鄉村地域系統提供公共服務，又對鄉村產業發展起著輻射帶動作用，積極推進小城鎮建設對實現鄉村振興具有重要意義。

嵌入國家大局的小城鎮演進歷程

在傳統自然經濟條件下，小城鎮呈現出自生自發、不斷成長的狀態。新中國成立以來，小城鎮被納入黨和國家的工作大局中，服務于國家整體經濟社會發展，并隨著國家體制和政策的調整呈現出不同的發展階段和特征。

城鄉分割下的小城鎮行政化。伴隨國民經濟的迅速恢復，新中國成立以來小城鎮經歷了短暫的恢復期。農村土地改革、互助合作社以及農業投資增加促進了農村生產力發展，小城鎮因商品流通、人口聚集而復興。但隨著國家經濟重心向城市轉移，小城鎮的經濟職能被削弱，呈現出強烈的行政化色彩。一方面，統購統銷政策和工農業產品剪刀差瓦解了農產品交易市場、減少了農民的財富，城鎮私營工商業社會主義改造使國營、集體和供銷合作社成為農村商品流通的唯一渠道；另一方面，制止農村人口盲目外流、戶口登記條例以及人民公社等制度阻礙了城鄉之間的人口與生產要素的自由流動。小城鎮作為政府機關、公共服務以及各種集體經濟的所在地，在基礎設施和公共服務上與鄉村無異。

鄉鎮企業時代小城鎮的勃興。黨的十一屆三中全會后，我國經濟社會體制的改革推動小城鎮進入了蓬勃發展階段。首先，家庭聯產承包責任制的實行和人民公社的解體極大地解放了農村生產力，統購統銷政策的取消使小城鎮商品交易市場重新活躍起來，滿足鄉村經濟發展需要的鄉鎮企業“異軍突起”，沉寂的鄉村恢復了往日的熱鬧。其次，國家法律法規的調整為小城鎮發展提供了廣闊的政策空間，如1982年憲法明確了鄉、鎮基層政權的地位，民政部《關于調整建鎮標準的報告》放寬了設鎮標準和戶籍限制。再者，小城鎮之于國民經濟的作用受到重視。不僅費孝通先生指出了小城鎮是農民走上城市化道路的重要里程碑，黨和國家也在制度層面明確了小城鎮作為“大戰略”的地位。小城鎮既從農業農村的發展中獲得動力，也為逐漸富裕起來的農民供給產品和服務，呈現出前所未有的盛況。

經濟轉型期小城鎮的衰落與分化。二十世紀末期，改革開放的持續推進強化了城鄉二元結構，小城鎮原本享有的制度紅利隨之消失，逐步衰落和分化。一方面，農業比較效益低的矛盾日益突出，低收入和高負擔導致農民離土離鄉，形成“民工潮”和“農村空心化”現象；另一方面，國家重點發展工業和沿海地區的政策導向使大中城市和沿海地區迅速崛起，鄉鎮企業由于技術落后、產業低端且環境污染嚴重而逐漸蕭條，出現廠房閑置、人口外流的狀況。在管理體制上，以分稅制改革為核心的鄉鎮財政改革、農村稅費改革和基層財權與事權的錯位分配加劇了小城鎮的財政負擔，鄉鎮政府無力保障基礎設施和公共服務運維，鎮區日趨破敗，絕大部分小城鎮發展陷入停滯。而在部分緊靠大城市和東部沿海地區的小城鎮，鄉鎮企業搭乘市場經濟的列車迅速發展起來，形成了專業化的市場并融入全國乃至全球產業鏈，一批具有城市化面貌的明星鎮由此誕生。

城鄉融合下小城鎮發展的新契機。十八大以后，中國特色社會主義進入新時代。為應對國際國內新挑戰，黨和國家對小城鎮發展政策進行了戰略性調整，小城鎮迎來新的發展契機。一方面，新型城鎮化強調大中小城市與小城鎮的協調發展，提出推動小城鎮的發展與疏解大城市功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合，特別是特色小鎮的深入推進，既重新申明了小城鎮在城鎮化過程中的重要地位，也對小城鎮的發展給予了分類化指導；另一方面，國家大力推進城鄉融合發展，破除城鄉要素流動的障礙，打造城鄉互聯的新格局，凸顯了小城鎮連城帶鄉的特殊優勢。

鄉村振興背景下小城鎮的多重功能

鄉村振興戰略是實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，對處于城鄉關鍵節點的小城鎮也提出了新的要求。當前，小城鎮的建設和發展既以新時代經濟社會發展格局為底色，也必須服務于黨和國家的大政方針政策，為推進鄉村振興發揮多樣化功能。

提高鎮域公共服務品質。我國廣大農村以家戶為基本生產生活單位，居住分散而無法形成規模化的聚集區，城鎮化和市場經濟飛速發展進一步加劇了農村人口的流失。在此背景下，以自然村和行政村為單位的農村基礎設施和公共服務供給面臨著規模小、碎片化的困境，小城鎮需要在鄉村振興中肩負起提供全面、優質公共產品的功能。首先，小城鎮是中國最基層政府所在地，鄉鎮政府既承接自上而下的資源、執行國家鄉村振興政策，又充分了解農村居民對公共產品的需求，能夠使資源利用效率最大化。其次，作為政府駐地，小城鎮在化解基層糾紛、維持社會秩序、促進鄉風文明建設等方面具有優勢。最后，小城鎮集中提供更高質量、高水平的基礎設施和醫療衛生、教育等方面的公共服務，能夠彌補鄉村公共產品供給不足。

助推鄉村產業興旺。促進農業提質增效、推進農村三產融合是鄉村振興的重要任務。這不僅要求鄉村積極探索土地集約利用的途徑，運用現代科學技術和經營管理方式，提高農業現代化水平；還需要鄉村拓寬產業面，打造從農產品種植、加工、倉儲、營銷，再到農業休閑、鄉村旅游、品牌建設和聚集的“全產業鏈”，以此盤活農村經濟、促進農民增收致富。在鄉村產業振興中，小城鎮作為物資、信息和技術的聚集地保障鎮域生產要素的高效供給，作為鄉村農副產品的流通集散地促進城鄉物資交流。更為重要的是，其相對完善的公共設施和高度集中的空間布局將是發展鄉村二、三產業的理想場所。鎮村聯動模式下鄉村產業得以集約化、規模化、高技術化發展，對于吸納農村勞動力就業具有重要作用。

服務農民富足生活。脫貧攻堅、農村土地改革、城鄉基本公共服務均等化等一系列惠農惠民政策使全國人民告別了絕對貧困，廣大農民切實享受到改革開放帶來的紅利，生活日漸富裕起來，農民的需求從基本生活物資轉向現代工業品和中高檔消費品以及便利舒適的生活環境、休閑環境和消費場所，其物質需求和精神需求都日益增長且多元。為此，小城鎮可以通過建設集中的商貿城和商業街滿足農民的購物、娛樂需求，通過構建電子商務和物流體系為農民提供更為豐富的產品。在經過一定程度的培育和發展后，小城鎮將成為農民就近城鎮化、享受市民化生活的第一選擇。

實現城鄉融合發展。鄉村振興是縮小城鄉差距和建設社會主義現代化國家的重要戰略部署，與城鄉融合發展互為依托。小城鎮作為城鄉要素交匯之所，在城鄉融合中扮演著“聯結人”的角色。一方面，小城鎮為農村腹地提供高水平的基礎設施、公共服務和物資信息，吸納農村人口在鎮區創業、就業和生活，促進農村地區的資源、人口向城鎮流動。另一方面，小城鎮承接大中城市外溢的產業和消費，既能促進本地經濟的發展，避免空心化、老弱化、貧困化等“農村病”，又有助于疏緩交通擁擠、住房緊張、秩序混亂等“大城市病”。小城鎮對于實現城鄉空間聯動、要素互通、共同發展具有突出作用。

多元化的小城鎮發展模式

由于我國經濟社會發展呈現出非均衡樣態，小城鎮的歷史文化、區位條件、資源稟賦和產業基礎千差萬別，其本身發展潛力和服務鄉村功能也各不相同，小城鎮必須因地制宜選擇差異化的發展路徑和模式。

以服務供給為主的現代化便民中心

從總體上看，我國小城鎮呈現出數量多、規模小、布局散和檔次低的狀況，尤其是在我國中西部農牧區域和東部發達省份的偏遠山區，小城鎮的小、散、弱的格局更加突出。這些小城鎮，一方面遠離大中城市而缺乏外部資源的溢出和轉移，另一方面，大部分缺乏可開發的特色資源，自然生態資源不突出，而歷史文化資源亮點又不多，發展休閑體驗、文旅休閑等三產服務業的條件嚴重不足。因此，若無特殊的發展機遇，我國相當部分的小城鎮應定位于服務鎮區和鎮域居民的生產生活，而非盲目發展產業，追求經濟效益。為打造全鎮便民服務中心，鎮區規劃要充分考慮全鎮居民的物質和精神文化需求，合理安排鎮區布局和資源分配。首先是根據全鎮社會發展狀況全面建設現代化的公共設施，形成良好的運行維護機制；其次要全力建成物資和信息流通的匯集點，便捷農民生活；在此基礎上，盡力發展各種商貿和休閑產業，提升居民生活品質。

生態宜居的現代新型社區

隨著農業經營模式和土地利用模式的改革、交通的便利化和農民思想觀念的轉變，農民離開農村在城鎮聚集以享受更便捷舒適的生活環境，在部分地區可能成為一種趨勢，而小城鎮將成為農民低成本遷移的主要選擇。這些小城鎮除立足于服務農村腹地的村莊外，還應將建設現代新型居住社區作為重要任務。根據經濟發展和人口遷移的趨勢，在鎮區規劃中單獨設計宜居型社區模塊，不僅要配備標準的基礎設施、保障居民基本公共服務，還要致力于創造良好的生態環境和人文環境，如建設綠地園林、公共休閑區，舉辦社區文化活動等，形成社區吸引力。

在實踐方面，全國部分地區進行了積極探討并積累了有益的經驗，如山東省濟寧市的郭里鎮。該鎮以“提升城鎮品質、改善人居質量”為宜居宜業新型城鎮目標，突出產城融合、綠色發展理念，完善鎮區控制性詳細規劃。按照“三集中”原則，即產業向園區集中、人口向城鎮集中和居住向社區集中，在鎮區規劃建成七大功能區。同時，提升電力、燃氣、供水和通訊等市政服務水平，完善農貿市場、污水處理站和公交車站等配套設施。通過吸引民間和社會資本參與，郭里鎮建成總面積達10萬平方米的現代化社區，鎮區規劃區由2平方公里擴大到4平方公里，吸引大量農村人口到鎮上居住，形成集居住、商貿、教育、醫療、養老和群眾服務于一體的新型小城鎮。類似的案例還有山東省鄆城縣隨官屯鎮，通過實施多項“民生工程”，極大提高承載功能，使鎮區常住人口從3000人提升到1.5萬人。

產鎮融合的多功能城鎮

盡管我國工業化和城市化道路主要以大中城市為依托，小城鎮產業化水平整體較低，但仍有部分小城鎮憑借區位、資源、信息、政策等優勢積累了一定的經濟基礎。這類小城鎮在履行鎮域基本行政管理和公共服務職能的基礎上，要強化產業的支柱作用，創新招商引資方式，優化營商環境，在鎮區內合理布局產業園，有效利用鎮區公共設施，提升功能區相關配套。通過做強產業形成品牌和規模效應，再反哺美麗小城鎮建設和鄉村振興，走產鎮深度融合的發展道路。

從傳統小集鎮發展成為以產業為支持的現代化多功能城鎮，有著多樣化的路徑和范例。日本的北榮町就是特色小城鎮發展模式的典型代表。該城鎮地理區位偏僻，原本是一個以盛產西瓜聞名的落后農業小鎮。在日本漫畫熱中，利用《名偵探柯南》漫畫作者青山剛昌的故鄉這一獨特資源，圍繞“柯南”這一動漫形象，將旅游景點動漫化，通過柯南物館、柯南偵探社等景點將動漫元素融入到旅游產業之中。在城鎮基礎設施建設中，深度融入動漫人物形象，形成了柯南大橋、名偵探列車這樣的兼具地方性與創新性的新興旅游資源。以“柯南”形象為基礎，北榮町以旅游—動漫為主題，產業延伸到專業培訓、服裝和影視傳媒等領域，形成了完整的產業鏈。北榮町以“柯南小鎮”聞名于世，吸引了世界各地動漫愛好者前來參觀體驗，成為一個以旅游為支柱的特色旅游小鎮。

在國內，東部沿海地區的小城鎮借助獨特的地理位區和改革開放政策，形成了大批的產鎮融合的多功能小鎮。在內陸地區，閩寧鎮則是一個典型。閩寧鎮位于寧夏銀川市南端賀蘭山東麓，原是寧夏西吉、海原兩縣易地扶貧整村搬遷的安置點，后來升級為建制鎮。在黨中央、國務院東西部對口協作模式下，福建省持續對閩寧鎮進行幫扶，累計支助3億多資金，每年派駐管理、科技和教育醫療等支寧人員，引進投資企業。今天，閩寧鎮基礎設施發達，產業興旺，已經從戈壁荒灘轉變為功能完備、配套齊全、民族融合的現代化小城鎮，帶動了周邊村民發家致富。

嵌入大城市（城市群）的衛星城鎮

在我國發達的大城市和以長三角、珠三角、京津冀為代表的城市群周圍分布著大量的小城鎮，它們占據地理位置、人文環境等有利條件，成為城市群空間拓展、產業鏈延長和產業轉換升級的首選之地。在鄉村振興中，這些衛星城鎮要充分利用自身優勢承接大城市的溢出、輻射和帶動效益，將依托、服務或補充大城市的產業發展作為重要戰略，例如積極嵌入區域生產網絡、滿足城市人口的體驗式消費需求、吸引城市人口居住。小城鎮在與大城市和城市群聯動的基礎上實現鎮村聯動，吸引城市資源、人口和技術回流，在促進產業升級和集群化的同時輻射帶動鎮域農村現代化發展。

借助毗鄰大城市或者城市群獨特地理區位，充分利用現代都市輻射和外溢資源實現崛起的小城鎮，國內外數見不鮮。在國內，北京市的于家務回族鄉就是一例。該鄉位于北京市通州區南部，距通州城區21公里。在“十三五”期間，該鄉按照城市副中心建設的高標準，深化編制鄉域國土空間規劃、街區控規方案和村莊規劃，突出科技農業與田園風貌兩大特色。該鄉積極承接城市副中心輻射和外溢功能，建成通州國際種業科技園區，航天育種企業、花卉研究基地、蔬菜技術研究中心等星羅棋布；園區吸引中國農業大學、北京市農林科學院等4家高校院所以及法國利馬格蘭、墾豐、京研益農等60余家企業入駐，引進了大批優秀人才。該鄉把綠色發展作為一條主線貫穿建設全過程，持續推進人居環境整治和美麗鄉村建設，逐漸建成全國種業科技產業集聚區、北京市民族團結示范鄉、副中心美麗鄉村新典范。

國外的代表，可以美國的格林威治為例。該鎮位于美國康涅狄格州，在二十世紀六十年代以農業為主。但是，由于該鎮鄰近紐約、基礎設施完善、生活環境便利，加上較低的租金、優惠稅收和監管寬松，吸引大量金融企業將本部遷移過來。格林威治以引進對沖基金為重點，圍繞核心業態延伸產業鏈上下流，集聚大量配套機構和專業化公共服務。通過政策、環保、市政與高素質人才聯姻，在鎮區內形成對沖基金產業集聚，從而促進社會經濟全面發展，成為全球對沖基金的“大本營”。

多措并舉促進小城鎮大發展

小城鎮是鄉村振興的發動機和穩定器。要將小城鎮的發展納入到鄉村振興的大局中，采取多種措施加強小城鎮建設，促進小城鎮實現特色化、差異化和高質量的大發展。

因地制宜做好小城鎮建設頂層規劃。小城鎮全面建設是一項高度復雜的工程，科學的頂層設計和規劃是保障小城鎮健康持續發展的關鍵。首先，因地制宜選擇發展模式。要根據小城鎮的區位條件、資源稟賦、產業基礎及未來趨勢明確發展方向和規模，切忌盲目求同和貪大求全。同時，根據土地集約利用的要求，在綜合考量農村腹地發展條件的基礎上對鎮區鎮域進行統籌規劃。通過土地和環境綜合整治盤活存量用地，留足發展空間。此外，全面協調城鎮老區改造和新區建設。既要注重對鎮區格局和當地傳統特色文化的保護和利用，又要按照新型城鎮化提出的城鄉一體、產業互動、生態宜居等基本要求對鎮區功能結構、公共設施、經貿產業合理布局優化提升，確保二者協調推進、相得益彰。

整合資源完善鎮區公共設施。積極調動和有效整合政策、資金、技術等資源對小城鎮建設至關重要，對中西部欠發達地區而言更是如此。務必將各項有利政策充分納入到鄉村振興戰略中協同實施，例如美麗城鎮、特色小鎮、擦亮小城鎮、國家衛生鄉鎮等項目，應立足于小城鎮整體規劃進行集中投入，確保資源高效合理利用。在此過程中，各級地方政府和部門要協調統一行動，特別是縣（區）和鄉鎮政府要凝聚共識，以群眾需求為導向，協同解決城鎮建設問題。此外，要創新基礎設施和公共服務供給機制，適當引入社會和民間資本，采用混合治理方式提供公共產品，構建政府、市場和社會共建共治的新模式。

改善營商環境推動產業發展。小城鎮完善的基礎設施、和諧穩定的社會環境、休閑舒適的人文氛圍和良好的治理體系，既是產業發展的基礎，又是鄉村振興的保障。要完善鎮區基礎設施和公共服務，通過空間規劃及路網、通訊設施等配套建設，為商貿流通、產業發展、人口聚集提供空間。同時，加強鎮區治理，保證鎮區環境優美、生態宜人、治理有序，特別是規范公務執法、市場監管，營造良好的工商業發展氛圍。整合鎮區鎮域資源，打造富有文化內涵的特色小鎮，提升鎮區知名度和文化軟實力，吸引各界社會資本前來投資興業。小城鎮可利用自身產業基礎和內部條件，加大對產業的引導和扶持，促進產業拓展壯大。

創新制度暢通城鄉要素流動。在城鄉融合的時代背景下，小城鎮要通過制度創新吸納自上而下的城市資源和自下而上的鄉村資源。長期以來，農村土地、戶籍和基本公共服務等制度造成了城鄉二元分割的格局，要在國家法定范圍內積極調整發展政策，通過制度創新促進城鄉要素有序流動。要明確小城鎮功能定位和產業方向，通過土地優惠、稅費減免等方式積極承接城市溢出的資金、技術、產業和人口等資源。積極探索構建集體土地參與小城鎮建設的機制、協調土地跨行政區統籌利用，為產業承接和物資流通創造空間，對內也可以鼓勵有條件、有意愿的農戶放棄宅基地在小城鎮優惠建房購房。此外，完善農民社會保障政策，在就業、醫療、社保、養老等領域打通城鄉壁壘，方便農民進入小城鎮落戶、就業、創業和置業。

健全體制機制保障治理有效。小城鎮需要通過體制機制變革強化基層政府治理能力、優化治理體系。首先，拓展小城鎮的治理資源，尤其是財政收入來源，在稅收、土地出讓金的分配上向小城鎮傾斜。其次，完善治理能力與治理資源的匹配，協調好縣、鄉（鎮）兩級政府在鎮域公共產品供給中的權力分配，保障小城鎮有足夠的權限和資源對鎮區和鎮域公共服務進行規劃、設計、運行和維護。第三，對內建立健全小城鎮治理經費的征收管理制度，如物業管理制度，確保社區環衛、公共設施維護等有穩定的資金來源，且確保資金規范、安全、高效使用。最后，完善基層治理體系，廣泛吸納市場主體、社區居民參與小城鎮治理，實現小城鎮共建共治共享。

【本文作者為華中科技大學公共管理學院教授；華中科技大學公共管理學院博士研究生姜偉齊對本文亦有貢獻】

責編：程靜靜／美編：王嘉騏

An Analysis of the Differentiated Development Models of Small Towns Against the Backdrop of Rural Revitalization

Wu Miao

Abstract: The rural revitalization strategy is essential to the realization of the Two Centenary Goals and the Chinese dream of national rejuvenation. It also puts forward new requirements for small towns at the juncture of urban and rural areas. Small towns vary greatly in terms of history, culture, locational conditions, resource endowment, industrial foundation, as well as their development potential and function in serving the countryside. Each locality needs to choose a differentiated development model based on its local conditions, such as a modern convenience center with a focus on service provision, a modern new community with pleasant living environments, a multifunctional town featuring the integration of industries into towns, and a satellite town embedded in a large city or a city cluster, and needs to take multiple measures to promote the development of small towns.

Keywords: rural revitalization; small towns; urban-rural integration; differentiated development

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