摘 要:小城鎮(zhèn)不僅是城鎮(zhèn)體系的末端，也是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟文化中心和集聚基地，在新時期發(fā)揮著連接城鄉(xiāng)、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。在以大城市為核心的城鎮(zhèn)化無法有效縮小城鄉(xiāng)差距的背景下，中小城市和小城鎮(zhèn)的作用日漸凸顯。發(fā)揮小城鎮(zhèn)在打破城鄉(xiāng)二元體制、縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，要注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、夯實就業(yè)基礎(chǔ)，完善公共服務、縮小福利差距，讓農(nóng)村剩余勞動力和大城市返鄉(xiāng)人員，都能在小城鎮(zhèn)實現(xiàn)安居樂業(yè)。
關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn) 城鄉(xiāng)差距 鄉(xiāng)村振興
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。小城鎮(zhèn)在未來我國縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕之路上將發(fā)揮重要的作用。回顧我國改革開放40多年的歷程，小城鎮(zhèn)伴隨國民經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的變遷，在我國工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系的演進過程中一直具有非常特殊的地位與作用。改革開放初期，依靠體制優(yōu)勢，小城鎮(zhèn)充分發(fā)揮“蓄水池”作用，為后來中國大規(guī)模、快速度推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化積累了要素和經(jīng)驗；進入21世紀后，持續(xù)爆發(fā)的“城市病”使得小城鎮(zhèn)再一次進入了學界與決策層的視野，社會期望小城鎮(zhèn)發(fā)揮“緩沖器”的功能。黨的十九大報告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，再次展現(xiàn)了小城鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位。
小城鎮(zhèn)為縮小城鄉(xiāng)差距提供可行空間
長久以來，由于城鄉(xiāng)分割的二元體制以及“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展政策，農(nóng)村發(fā)展嚴重滯后，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，各地試圖通過城鎮(zhèn)化來加速農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，以破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，達到城鄉(xiāng)共同富裕的目的。這種以大城市為核心的快速城鎮(zhèn)化在一定程度上起到了提升城鄉(xiāng)居民收入的作用，卻導致鄉(xiāng)村的發(fā)展要素被不平等地吸納到城市當中，并引發(fā)了“半城鎮(zhèn)化”困境，以及“農(nóng)村病”“城市病”等問題，影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐，并未真正起到縮小城鄉(xiāng)差距的作用。例如，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值從1978年的2.56攀升到2009年的3.33，2020年底重新回到2.56，但是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距仍高達26703元，約為中國農(nóng)村居民人均純收入的兩倍（數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》計算而得）。
在以大城市為核心的城鎮(zhèn)化無法有效縮小城鄉(xiāng)差距的背景下，中小城市和小城鎮(zhèn)的作用日漸凸顯。小城鎮(zhèn)一方面是城鎮(zhèn)體系的末端，另一方面是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟文化中心和集聚基地，上可承接城市的技術(shù)、資金和人才等要素，下可作為廣大農(nóng)村地區(qū)的增長極，這一城鄉(xiāng)二元屬性特征使其成為吸納跨區(qū)域流動人口和資本的重要載體（彭震偉，2018），在解決“半城鎮(zhèn)化”問題、預防和治理“農(nóng)村病”“城市病”等問題上具有舉足輕重的作用。
解決“半城鎮(zhèn)化”問題，跳出農(nóng)民工異地市民化困境
由于戶籍制度限制，農(nóng)民工在大城市的落戶門檻很高，雖然居住在城鎮(zhèn)，但并沒有獲得相應的城鎮(zhèn)戶口，也無法在勞動就業(yè)、工資福利、社會保障等方面享受與城鎮(zhèn)人口同等的待遇，實質(zhì)上是一種“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)民工被邊緣化或者住在“城中村”，陷入異地市民化困境。在這種情況下，農(nóng)民收入并未伴隨城鎮(zhèn)化而實現(xiàn)快速增長，其主要原因就是此類人群并沒有均等地享受城鎮(zhèn)化所帶來的發(fā)展成果，農(nóng)民收入增長比較緩慢。
在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施路徑下，我國實施差別化的落戶政策，以合法穩(wěn)定就業(yè)為前置條件，全面開放建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，2021年4月國家發(fā)展改革委印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》再次強調(diào)“城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策”，這意味著農(nóng)民可以較為方便地落戶小城鎮(zhèn)并在各方面享受到相應的待遇，從而解決異地城鎮(zhèn)化無法實現(xiàn)市民化的難題。隨著就業(yè)機會的獲取和相關(guān)權(quán)益的保障，進城農(nóng)民收入水平得以提高，生活條件得到改善。與此同時，由于小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間地緣關(guān)系緊密，其城鄉(xiāng)之間的半徑最短，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)比進入大中城市付出的機會成本要低得多，遭遇風險之后退出的成本也低得多，因而小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村剩余勞動力和人口轉(zhuǎn)移的重要出路和有效場所（秦待見，2008）。
緩解逐漸嚴峻的“農(nóng)村病”，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力
在大城市為核心的城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城市就業(yè)后，農(nóng)村只留下了“613899部隊”，即留守兒童、留守婦女和空巢老人，農(nóng)村人、財、物向城市的單向流動導致農(nóng)村失去發(fā)展活力，大量出現(xiàn)農(nóng)地撂荒、宅基地閑置、空心村等“農(nóng)村病”問題。此外，受制于自然地理條件，很多偏僻農(nóng)村地區(qū)距離地級市甚至縣城都還相對較遠，很難享受到城市經(jīng)濟發(fā)展或公共服務的輻射帶動作用，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)出持續(xù)拉大趨勢。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉(xiāng)村流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”，小城鎮(zhèn)的發(fā)展即為激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力帶來了新的機遇。作為“城之尾，鄉(xiāng)之頭”的小城鎮(zhèn)，是實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村市場要素雙向流動的重要平臺和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更多的是將城市要素如工商資本、人才、技術(shù)等，通過小城鎮(zhèn)向四周農(nóng)村流動擴散，從而帶動鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。與此同時，由于小城鎮(zhèn)鄰近農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，更有助于將基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，助推實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務均等化，使農(nóng)村發(fā)展進入一個城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村通融合作、共同發(fā)展的新局面，大大縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
紓解愈演愈烈的“城市病”，促進城鄉(xiāng)關(guān)系健康發(fā)展
城市越大，集聚效應就越強。在快速城鎮(zhèn)化之下，大中城市以自身優(yōu)勢吸納了大量農(nóng)村勞動力進城務工就業(yè)。當城市規(guī)模超過一定臨界值時，很多“城市病”問題便會爆發(fā)并日益嚴峻，人口膨脹、交通擁擠、城市貧困、房價高企、就業(yè)困難、環(huán)境污染、資源能源緊張等經(jīng)濟社會問題愈演愈烈并越來越束縛城市的健康發(fā)展，這在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程，不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的改善。
“城市病”的本質(zhì)是城市發(fā)展速度和擴張規(guī)模超過了城市資源、環(huán)境所能承受的最大負荷，此時應當尋求其它區(qū)位來承載農(nóng)村剩余部分勞動力的轉(zhuǎn)移，紓解大城市面臨的巨大壓力。小城鎮(zhèn)成為減少鄉(xiāng)村向大城市沖擊的緩沖地帶，不僅能夠承接農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，同時能夠為回流勞動力提供更多就業(yè)機會和發(fā)展空間，在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建起過渡區(qū)和“蓄水池”，減輕城市人口、交通、住房、就業(yè)、環(huán)境、資源等負擔，有效緩解“城市病”，促進城鄉(xiāng)之間的良性循環(huán)。
小城鎮(zhèn)發(fā)揮作用應該堅持的原則
發(fā)揮小城鎮(zhèn)在打破城鄉(xiāng)二元體制、縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，關(guān)鍵是充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為人口“蓄水池”承接農(nóng)村剩余勞動人口轉(zhuǎn)移并吸納回流人口的作用，為城市和農(nóng)村兩極“減負”，這也正是費孝通先生主張發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的所在（曾紅萍，2015）。而在人口流動以追求收入增長為主要目標的現(xiàn)實條件下，“樂業(yè)”成為引導農(nóng)村人口流動的首要因素，因此小城鎮(zhèn)發(fā)揮作用的重中之重和首要前提為通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供大量的就業(yè)崗位，形成吸納剩余勞動力的強大動力。此后，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨向穩(wěn)態(tài)，城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務對小城鎮(zhèn)人口集聚的作用將更加凸顯，對于“安居”起到關(guān)鍵作用。如果小城鎮(zhèn)能夠培育出具有鮮明地方特色、有潛在優(yōu)勢的主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，并且使得基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務得到明顯改善、進城農(nóng)民的權(quán)益得到充分保障，那么小城鎮(zhèn)將成為“安居樂業(yè)”的首要選擇，在整個縣域特別是鄰近范圍內(nèi)大量吸納農(nóng)村剩余勞動力和其他生產(chǎn)要素，從而打破城鄉(xiāng)二元體制的限制，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實就業(yè)基礎(chǔ)
建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，“樂業(yè)”是第一步，即核心問題應當是產(chǎn)業(yè)的壯大與勞動力就業(yè)。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅為吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供前提和支撐，而且可以有效輻射和帶動周邊農(nóng)村地區(qū)，讓產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈更多地延伸和下沉到農(nóng)村，促進農(nóng)村勞動力的就近非農(nóng)就業(yè)。因此，促進產(chǎn)業(yè)形成并推進產(chǎn)業(yè)集聚，是發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距的作用中的第一步。
一方面，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能盲目地追求結(jié)構(gòu)的多樣化，而應結(jié)合本地資源稟賦優(yōu)勢和人口規(guī)模，將資源比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭力，形成差異化、特色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場，著力打造“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展格局。另一方面，隨著區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的推進，小城鎮(zhèn)必將承接周邊大中城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中應注重提高專業(yè)服務與配套生產(chǎn)水平，更好地為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供配套支撐。此外，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)集聚壯大的過程中應時刻注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村的輻射帶動作用，適當將某些勞動密集型環(huán)節(jié)下放到農(nóng)村腹地，最終達到城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和帶動農(nóng)村人口就業(yè)的目的。
例如在河南省蘭考縣，堌陽鎮(zhèn)以一棵泡桐樹為開端打造別具特色的音樂小鎮(zhèn)，并據(jù)此推進鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)聚集，形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。目前堌陽鎮(zhèn)樂器產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了民族樂器生產(chǎn)制作、展示、銷售、電商、物流、演藝、培訓為一體的完整產(chǎn)業(yè)鏈，堌陽鎮(zhèn)也于2017年被評為“河南省特色小鎮(zhèn)”。民族樂器產(chǎn)業(yè)的集聚提供了大量的就業(yè)崗位，不僅大量吸收本地農(nóng)村人口進城務工，自2018年以來也吸引了眾多外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，不但增加了農(nóng)村居民收入，也解決了留守兒童、留守老人的問題，真正讓農(nóng)村居民實現(xiàn)了從外出務工“糊口”到家門口“致富”的愿望。目前，堌陽鎮(zhèn)有各類民族樂器及配套企業(yè)100余家，產(chǎn)品主要有古箏、古琴、琵琶等20多個品種30多個系列，可吸納10800人就業(yè)，成為促進區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。
完善公共服務，縮小福利差距
由于小城鎮(zhèn)的地理區(qū)位優(yōu)勢、生活成本優(yōu)勢等，未來吸引和吸收農(nóng)村剩余勞動轉(zhuǎn)移就業(yè)主體的是各類中小城市和小城鎮(zhèn)（王婷、朱曼，2014）。為了避免出現(xiàn)類似于大城市的“半城鎮(zhèn)化”問題，小城鎮(zhèn)需要在保障農(nóng)民權(quán)益上下足功夫。而伴隨著小城鎮(zhèn)規(guī)模擴大和產(chǎn)業(yè)集聚，其經(jīng)濟發(fā)展趨向穩(wěn)態(tài)，“樂業(yè)”對人口集聚的作用將有所降低，“安居”更加受到重視，以教育、醫(yī)療、社會保障等為主的公共服務對小城鎮(zhèn)人口集聚的作用更加凸顯。比如小城鎮(zhèn)與大中城市在教育資源上的差距使得那些關(guān)心子女教育的農(nóng)民更愿意去大中城市就業(yè)定居，而不會來到小城鎮(zhèn)發(fā)展，即使政府做出繁榮小城鎮(zhèn)的努力也仍然難以挽救有些小城鎮(zhèn)走向衰敗的命運。因此，要提升小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距中的效用，需要提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務水平，讓更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等地享受到相關(guān)服務，提高生活水平和生活質(zhì)量，縮小與城鎮(zhèn)居民在福利和發(fā)展條件上的差距。
首先，要構(gòu)建以民眾需求為導向的公共物品供給決策機制并重視居民的差異化需求。當前不少地方政府提供公共物品主要采取自上而下的方式，可能忽略居民的真實需要，尤其是會將進城農(nóng)民的真實需求排斥在供給范圍之外，導致供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)失調(diào)現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，小城鎮(zhèn)的公共物品供給應該變自上而下的供給方式為自下而上的供給方式，暢通群眾尤其是進城農(nóng)民的需求表達機制，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》要求“推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口”更是對這一問題提出了重要要求。其次，以小城鎮(zhèn)為載體完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務均等化。作為城鄉(xiāng)互聯(lián)互通的基本空間載體，小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務差距方面具有獨特作用，需要根據(jù)國家統(tǒng)一標準在道路、網(wǎng)絡、教育資源、社會保障、公共文化設(shè)施等方面細化地方具體實施配套標準并完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，在縣級統(tǒng)合下強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）和社區(qū)公共服務機構(gòu)建設(shè)，促進城鄉(xiāng)之間各類公共服務資源有效整合，最終達到“城鄉(xiāng)不同類但等值”的目的。
比如作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首批18個全國農(nóng)村公共服務典型案例之一的浙江省海鹽縣，小城鎮(zhèn)在其推進基本公共服務均等化過程中起到了重要作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，明確區(qū)域內(nèi)公共服務供給需求，最終由海鹽縣制定發(fā)布《海鹽縣基本公共服務清單》，確定涵蓋了公共教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等8個方面共117個服務項目，并探索編制《縣域基本公共服務均等化實現(xiàn)度評價指標體系》，明確41項一級指標和60項二級指標，按照指標要求對縣級部門和鎮(zhèn)（街道）進行考核評估，并納入對鎮(zhèn)（街道）和職能部門年度工作目標責任制考核。目前，海鹽縣各鎮(zhèn)已“同等化”提供教育學位，符合條件的常住人口隨遷子女學位供給率達到100%；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險參保率分別達到98.32%和98.11%；所有鎮(zhèn)（街道）綜合文化站均達省級以上標準，基本形成了“一鎮(zhèn)一節(jié)”“一村一特”的文化品牌。在海鹽縣及周邊地區(qū)，當?shù)鼐用裨诔擎?zhèn)和農(nóng)村所能享受到的生活便利程度已基本無差別，“安居樂業(yè)”已成為現(xiàn)實。
小城鎮(zhèn)的發(fā)展任重而道遠
農(nóng)村人口向大中小城市和小城鎮(zhèn)集中是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，其中以小城鎮(zhèn)為主要載體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是當前和今后一個時期內(nèi)我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要道路（楊衛(wèi)忠，2018）。然而，由于小城鎮(zhèn)空間范圍相對較小，無法像大城市一樣擁有完整、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系和社會服務體系，加之容易受到大城市虹吸效應的影響，可能陷入發(fā)展困境，達不到合意的規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟效果，還造成嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，并不是要盲目地推動小城鎮(zhèn)發(fā)展，而是要遵循小城鎮(zhèn)興衰分化發(fā)展規(guī)律，在形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)上破除制度藩籬并完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，讓居民能夠在“樂業(yè)”的基礎(chǔ)上“安居”，真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距的作用。特別地，一些特色小鎮(zhèn)立足于當?shù)刭Y源稟賦并充分利用小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策環(huán)境優(yōu)勢，呈現(xiàn)出“一鎮(zhèn)一品”和產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展模式，能夠承接農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移并加強對廣大農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動，應當成為縮小城鄉(xiāng)差距的重要載體，并為廣大的小城鎮(zhèn)群體提供可借鑒的發(fā)展模式與路徑。但無論如何，小城鎮(zhèn)建設(shè)及其縮小城鄉(xiāng)差距作用的發(fā)揮絕非一日之功可成，這個過程必定任重道遠，一定要做好長期努力的計劃和準備。
【本文作者為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授；中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士研究生崔夢怡對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：周素麗／美編：王嘉騏
The Important Role of Small Towns in Bridging the Urban-Rural Gap
Zheng Fengtian
Abstract: Small towns are not only the end of the urban system, but also the economic and cultural centers and gathering bases of rural areas, hence playing the role of connecting urban and rural areas and promoting coordinated urban-rural development in the new era. Against the background that urbanization with big cities as the core cannot effectively narrow the urban-rural gap, the role of small and medium-sized cities and small towns is becoming more and more prominent. In order to break the urban-rural dualism and narrow the urban-rural gap, small towns should focus on developing industries with local features, improving employment, promoting public services and narrowing the welfare gap, so that both the rural surplus labor force and those returning from big cities can live and work happily in small towns.
Keywords: small towns; urban-rural gap; rural revitalization
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