摘 要:小城鎮是城市與鄉村聯系的重要紐帶，在城鎮體系中發揮著承上啟下的作用。隨著城鎮化發展階段變化，小城鎮在其中的作用也發生著變化。同時，由于資源稟賦、區位條件和經濟社會發展基礎的差異，小城鎮發展也出現了顯著的分異。中國城鎮化已經步入中后期，新型城鎮化也處于深入推進的新階段。但小城鎮仍是合理城鎮體系中不可或缺的重要環節，在國家新型城鎮化、鄉村振興以及城鄉融合發展戰略的深入推進中具有重要意義。“十四五”時期，小城鎮發展總體思路是因地制宜、分類引導、挖掘特色、精準施策，統籌異地城鎮化和就近城鎮化，促進小城鎮健康高質量發展。

關鍵詞:小城鎮 高質量發展 新型城鎮化 城鄉融合

【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A

當前，我國城鎮化步入中后期，正處于深入推進新型城鎮化、頂層謀劃新時期新型城鎮化發展戰略與方針的關鍵時期[1]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”“因地制宜發展小城鎮，促進特色小鎮規范健康發展”?？茖W認識小城鎮發展演化的階段特征，正確理解小城鎮在以人為核心的新型城鎮化戰略中的角色和地位，對“十四五”及更長時期促進小城鎮高質量發展，具有十分重要的現實意義。

改革開放后小城鎮發展演化的三個階段

小城鎮的發展演化在很大程度上受到國家政策的影響。新中國成立后，為了加強市、鎮建設和行政統一領導，國務院在1955年6月發布了《國務院關于設置市、鎮建制的決定》，明確了設置鎮的標準，并于1963年提高了設鎮標準，各地對建制鎮作了整頓、壓縮，建制鎮的數量從1961年的4429個減少到1978年的2173個。改革開放之后，小城鎮的發展成為我國城鎮化進程的重要組成部分，小城鎮的數量、規模和質量隨著經濟的發展而穩步增長，并呈現較為明顯的三個發展階段（圖1）。

小城鎮數量快速增長階段（1978—2002年）

1978—2002年為小城鎮數量增長階段，可以進一步細分為1984年之前的緩慢增長、1984—1991年和1992—2002年的快速增長三個部分。1984年以前，我國建制鎮數量增長較為緩慢，從1978年的2173個，增加到1983年的2968個，5年間僅增加了795個建制鎮，年均增長159個。1984—1991年，7年間增加了5269個建制鎮，年均增長752個。1992—2002年，10年間增加了6062個建制鎮，年均增長606個。在整個發展階段中，建制鎮數量快速增長，并于2002年達到最大值20601個。在此之后，建制鎮的數量基本穩定在20000個左右，小城鎮的發展已經不表現在絕對數量的增加上，而是反映在小城鎮的規模擴張和質量提升上。

改革開放之后經濟社會的快速發展，是小城鎮數量快速增長的根本原因，除此之外，設鎮標準的變化在小城鎮數量增長的過程中起到了立竿見影的效果，1984年、1992年和2002年是其中的三個重要節點，也是階段劃分的重要依據。

1984年，國務院批轉了民政部《關于調整建制鎮標準的報告》，按照積極發展小城鎮的城市發展方針，放寬了建制鎮的設置標準，確立了以鄉建鎮的新模式。該報告規定：凡縣級國家機關所在地，均應設置鎮的建制；總人口在2萬以上的鄉，鄉政府駐地非農業人口超過2000的，可以建鎮；少數民族地區、人口稀少的邊遠地區、山區和小型工礦區、小港口、風景旅游區、邊境口岸等地，非農業人口雖不足2000，如確有必要，也可以設鎮的建制。此規定推動了建制鎮的發展，小城鎮的絕對數量迅速增加。建制鎮的數量從1983年的2968個突增至1984年的7186個，一年間增長了4218個，增長了1.42倍，從此小城鎮數量增長進入了快車道。

從1992年開始，隨著各地撤區（公所）并鄉建鎮工作的逐步展開，鎮的發展又明顯加快。建制鎮的數量從1991年的12455個增至1992年的14539個，一年間增長了2084個。到2002年，建制鎮數量達到20601個，占同級行政區劃數量的比重達到45.93%，并超過了鄉的數量。

2002年，國務院辦公廳發布了《關于暫停撤鄉設鎮工作的通知》。2003年，建制鎮的數量開始緩慢下降，是1982年以來首次在絕對數上下降，下降的主要原因在于從20世紀90年代中后期開始推行的鄉鎮合并制度以及城市發展帶來的街道辦事處的設置。

小城鎮規?？焖贁U張階段（2002—2014年）

2002年之后，我國小城鎮數量基本穩定，小城鎮的成長方式由數量增長轉變為規模擴張，尤其體現在人口規模和建成區面積的增加上。早在1998年黨的十五屆三中全會上，我國就確定了“小城鎮，大戰略”的發展方針。2000年又提出發展小城鎮是實現我國農村現代化的必由之路，小城鎮得到持續穩定的增長。2002年之后，雖然小城鎮數量趨于穩定甚至稍有下降，但小城鎮占同級行政區劃數量的比重仍在穩定增長，到2020年達到54.61%。

我國建制鎮的人口規模迅速增長。根據第五次、第六次全國人口普查資料，建制鎮的平均鎮域人口從2000年的24611人增長到2010年的30874人，建制鎮的平均人口規模在十年間增長了25.45%。在東部沿海的廣東省和江蘇省，出現了人口規模超過50萬的建制鎮，這個人口規模超過了中國縣級行政區的平均人口規模。如東莞市長安鎮是2000年和2010年鎮域人口最多的鎮，人口規模達到59.48萬和66.42萬，在2020年的第七次人口普查中更是高達80.74萬。在2010年第六次人口普查普中，轄區人口超過20萬的鎮總數已經達到了102個，主要集中在東部沿海的廣東省、浙江省和江蘇??；東部多數省份中，20萬以上和10—20萬人口的規模較大鎮所占比重高，而在中西部省份中，5—10萬和5萬以下人口的規模較小鎮所占比重高。

我國小城鎮的建成區人口和建成區面積也在增長之中。根據《中國城鄉建設統計年鑒》的村鎮統計資料，2000年我國村鎮地區建制鎮的平均建成區面積為102公頃，2010年和2020年分別達到189公頃和230公頃；建成區戶籍人口從2000年的6871人增長到2010年的8274人和2020年的8817人。無論從土地規模還是人口規模來看，21世紀的前十年是我國小城鎮規?？焖贁U張的重要時期。

小城鎮質量穩步提升階段（2014年以來）

2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式發布，國家開始實施新型城鎮化戰略，走中國特色新型城鎮化道路成為廣泛共識。隨著新型城鎮化戰略的實施，小城鎮發展也進入了質量提升的新階段。2016年國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），特別強調了要提高縣城和重點鎮基礎設施水平，加強縣城和重點鎮公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡、分布式能源等市政設施和教育、醫療、文化等公共服務設施建設。2020年國務院辦公廳轉發國家發展改革委《關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》（國辦發〔2020〕33號），指出各地特色小鎮建設取得一定成效，涌現出一批精品特色小鎮，但也出現了部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題，要以培育發展主導產業為重點，健全激勵約束機制和規范管理機制，有力有序有效推進特色小鎮高質量發展。近年來，小城鎮在人均住宅建筑面積、供水普及率、人均公園綠地面積等反映基礎設施和公共服務水平的指標上提升較快。如供水普及率從2007年的76.6%增長到2010年的79.6%和2020年的89.1%，人均公園綠地面積從2007年的1.8平方米增長到2010年的2.0平方米和2020年的2.7平方米（數據來源：《中國城鄉建設統計年鑒》）。

小城鎮在中國城鎮化進程中角色作用變化與分異

小城鎮是城市與鄉村聯系的重要紐帶，在城鎮體系中發揮著承上啟下的作用，是我國新型城鎮化發展的重要組成部分。隨著城鎮化發展階段變化和新型城鎮化持續深入推進，小城鎮在其中的作用也發生著變化。同時，由于資源稟賦、區位條件和經濟社會發展基礎的差異，小城鎮發展也出現了顯著的分異。

城鎮化起步至中期：小城鎮、大戰略，地位愈加重要

改革開放初期，家庭聯產承包責任制的落實極大地提高了農村的勞動生產率，使之前的農村隱性剩余勞動力顯性化。而城市的市場經濟發展與體制改革還未充分展開，城市經濟對農村剩余勞動力的吸納能力很有限。在這樣的背景下，鄉鎮企業異軍突起，很多農村剩余勞動力“離土不離鄉”，就近到鄉鎮企業工作，小城鎮就扮演了城鎮化進程中農村剩余勞動力轉移“蓄水池”的重要角色，在農村剩余勞動力向城鎮轉移的過程中發揮了非常重要的作用和歷史性貢獻，實現了就地就近的城鎮化。

黨和國家關于城鎮發展的政策方針對這一時期的小城鎮作用也進行了充分肯定。1998年黨的十五屆三中全會指出，“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。“小城鎮，大戰略”發展方針由此確立。2000年6月中共中央、國務院發布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，指出小城鎮占有重要地位，發展小城鎮有利于解決現階段農村一系列深層次矛盾，是實現我國農村現代化的必由之路。2001年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中明確指出，發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑，應著重發展小城鎮。

城鎮化步入中后期：角色定位變化，但在城鄉融合中不可或缺

隨著城鎮化、工業化的大規模推進，各方資源不斷向城市涌入，鄉村中人力、物力等各類資源要素向城市集中，城市特別是大城市在城鎮化進程中的地位愈發重要，形成了都市區、都市圈、城市群等城鎮化發展空間新形態，更大空間范圍、更遠遷徙距離的異地城鎮化發展成為主要途徑。與此同時，鄉鎮企業發展勢頭減弱，小城鎮吸納勞動力的能力下降，以小城鎮為載體的就近城鎮化進程減慢。

2006年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，其他城市和小城鎮點狀分布。小城鎮在城鎮化中的作用和總體地位明顯下降。2011年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》強調，有重點地發展小城鎮。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確指出，城市群地區是城鎮化的主戰場。同時，延續了有重點地發展小城鎮的發展方針。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要因地制宜發展小城鎮，促進特色小鎮規范健康發展。總體而言，隨著我國城鎮化步入中后期，以都市圈、城市群為主體形態，沿海和中西部地區的城市群和大城市快速發展，小城鎮在中國特色城鎮化發展進程中的總體地位趨于下降，這也符合城鎮化發展的客觀規律和現實。

但小城鎮仍是合理城鎮體系中不可或缺的重要環節，在國家新型城鎮化、鄉村振興以及城鄉融合發展戰略的深入推進中具有重要意義。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，農民工市民化是人的城鎮化的關鍵，也是鄉村振興的重要主體。城鎮化與鄉村振興是不可分的整體[2]。小城鎮天然的是連接城市和農村的重要紐帶，同時具有城鎮和鄉村的雙重屬性，既是城鎮不可分割的一部分，也是鄉村的重要組成。城鄉融合發展是發展的客觀規律，也是破解發展不平衡不充分的現實需要和重要抓手。國家“新型城鎮化工作部際聯席會議”也已經更名為“城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議”。小城鎮一方面是城市各種資源向鄉村輻射擴散的重要節點，另一方面也是鄉村各種資源流動的樞紐，扮演著為廣大鄉村腹地提供各種服務的重要角色。因此，小城鎮是城鄉融合發展的重要戰略支點。

小城鎮發展不斷分化及其背后的地理鄰近因素：距離大中城市的距離

在經濟全球化、產業轉型與區域發展過程中，小城鎮也毫不例外地受到波及，小城鎮的發展不斷分化。東部沿海發達地區的小城鎮，在全球化的發展過程中利用土地價格低廉、勞動力資源豐富的優勢，成為大企業的加工制造基地，成功融入了全球的產業鏈和價值鏈之中，有力推動了小城鎮經濟社會的快速發展，人口集聚效應明顯，一部分小城鎮發展規模與水平逐步向中小城市轉變。近年來，人口出現了向中西部地區回流的新趨勢[3]，以省會城市為代表的中西部地區大城市獲得了發展機遇，尤其是在“強省會”思路和措施的推動下，中西部省會城市等大城市周邊的小城鎮也獲得一定發展機會，特色化小鎮涌現。與此同時，更為廣大的中西部地區小城鎮則面臨著經濟發展活力不足，就業崗位有限，小城鎮人口流失、規模減小，甚至走向衰退和基礎設施閑置的尷尬局面。

影響小城鎮發展的因素復雜多樣?？傮w上看，地理鄰近因素在很大程度上決定了小城鎮的發展態勢與潛力，即小城鎮距離城市群、都市圈和大中城市的地理距離。在城市群、都市圈范圍內的小城鎮，隨著城市區域一體化步伐加快，時空約束減弱，近鄰效應加強，小城鎮逐步被納入城市區域的更大空間范疇中進行要素的優化配置，小城鎮產業經濟社會系統和科技水平等各方面有所提升。在大中城市附近的小城鎮，處于大中城市的輻射范圍，充分利用中心城市輻射的要素資源，加以自身的勞動力和土地資源優勢，能夠參與大中城市的產業分工和協作之中，促進自身經濟社會發展。相對而言，遠離大中城市的偏遠地方小城鎮很難承接到城市要素和發展資源，仍以傳統農業經濟社會為主體，可能會面臨進一步被邊緣化的風險。

“十四五”時期小城鎮發展的政策建議

既要客觀判斷小城鎮在中國特色新型城鎮化中地位與角色功能的變化，也要充分認識小城鎮在城鄉融合發展與推動共同富裕中不可或缺的作用。在“十四五”乃至更長一段時期內，小城鎮發展的總體思路是因地制宜、分類引導、挖掘特色、精準施策，統籌推進異地城鎮化和就近城鎮化，促進小城鎮健康高質量發展。

城市群、都市圈內小城鎮因勢利導，進一步提升人口經濟綜合承載能力

城市群、都市圈是新型城鎮化發展的主戰場和主體形態，是中國參與國際競爭和全球化分工的中堅力量。但在城市群、都市圈內的核心城市中心城區，往往存在人口承載能力已經接近上限、交通擁擠等城市病的突出現象。城市群、都市圈內的小城鎮可以因勢利導，承接核心城市的產業外溢，促進先進制造業和現代服務業的發展，進一步加強城鎮基礎設施和基本公共服務能力建設，符合條件的可以適當加快行政區劃調整步伐，提高這類小城鎮經濟社會活動的綜合承載能力，有序承接核心城市的人口和產業疏解，與核心城市實現共贏發展。

大中城市周邊小城鎮突出比較優勢，建設功能特色鮮明的城鄉融合節點

黨的十八大以來，在四大板塊基礎上深入推進長江經濟帶、黃河流域、成渝雙城經濟圈等區域戰略，全國區域發展的協調性不斷增強。中西部地區以省會城市為代表的大中城市迎來新一輪發展機遇，是我國區域經濟社會發展的重要增長極。大中城市周邊小城鎮要充分發揮區位優勢，對接大中城市市場和產業，挖掘比較優勢，如依托豐富的自然資源、秀麗的山水田園、厚重的歷史沉淀等，引導以文化旅游產業、農林漁業產業、歷史民俗風情等為主導產業的特色小城鎮發展，建設功能特色鮮明、宜業宜居宜游、促進城鄉融合的小城鎮。

大量人口流出地區、發展條件和潛力均不足的小城鎮適當合并

在城鎮化發展過程中，一部分地區人口流入和集聚，另一部分地區人口流失和衰退，這是正?，F象。對于那些受自然條件、區位因素、發展基礎等各種原因影響，仍以農業經濟為主，二三產業發展嚴重不足，青壯年人口流失嚴重，甚至引起人口規模、經濟體量出現絕對收縮的小城鎮，應科學地分析評估其發展條件、態勢與潛力，適當合并鄉鎮，提升小城鎮要素統籌配置的腹地空間范圍和人口規模，是促進小城鎮健康發展的重要措施。并對其未來發展進行科學規劃，合理確立小城鎮發展的目標、重點和實現路徑。

邊境、偏遠、鄉村人口眾多等特殊類型地區小城鎮需要特殊扶持政策加強鞏固

邊境地區小城鎮發揮著維護國家安全的重要功能，為邊境地區社會穩定提供了重要保障；偏遠人口稀少地區的小城鎮發揮著物資集散的功能，為分散的廣大鄉村地區集中提供不可或缺的教育、醫療等公共服務；鄉村人口眾多地區的小城鎮發揮著城鄉融合的重要功能，為城鄉融合提供了重要支點。加大對邊境、偏遠、鄉村人口眾多等特殊類型小城鎮發展的支持力度，有序推進農業轉移人口市民化，進一步加強鞏固這一類小城鎮的人口集聚與經濟社會發展等功能，保障國家安全和社會穩定。

【本文作者 陳明星，中國科學院地理科學與資源研究所研究員、中國科學院大學教授；張華，北京師范大學地理科學學部副教授。本文系國家自然科學基金項目“新型城鎮化與人口流動新格局下就近城鎮化的模式及機制”（項目編號：42171204）、“新型城鎮化”（項目編號：41822104）階段性成果】

參考文獻

[1]陳明星、葉超、陸大道等：《中國特色新型城鎮化理論內涵的認知與建構》，《地理學報》，2019年74卷第4期，第633—647頁。

[2]陳明星、葉超：《深入推進新型城鎮化與城鄉融合發展的思考與建議》，《國家治理》，2020年8月第4期，第42—45頁。

[3]張華、劉哲達、殷小冰：《中國跨省流動人口回流意愿的空間差異及影響因素》，《地理科學進展》，2021年40卷第1期，第73—84頁。

責編：程靜靜／美編：王嘉騏

The Changing Role of Small Towns in China and Suggestions for Their

High-Quality Development 

Chen Mingxing    Zhang Hua 

Abstract: As important connections between urban and rural areas, small towns play a vital role in the urban system. However, with the evolution of urbanization, their role has also undergone changes. Meanwhile, due to the differences in resource reservation, local conditions, and foundation for economic and social development, there also emerged obvious divergences in the development of small towns. Nowadays, urbanization in China has reached the middle-and-late stage, promoting the new-type urbanization to a novel development stage. However, small towns are still the indispensable elements of a reasonable urbanization system with their great significance in the further promotion of the national new-type urbanization, rural revitalization, and urban-rural integration. During the 14th Five-Year Plan period (2021-2025), we should follow the general principles including adopting and implementing policies adapting to local conditions, providing specific and targeted guidance, exploring local specialties, and implementing strategies in a precise manner. We should also coordinate urbanization in different areas and nearby cities to promote high-quality development of small towns.

Keywords: small towns; high-quality development; new-type urbanization; integrated development of urban and rural areas

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