摘 要:扶貧項目資產作為脫貧攻堅的“成果”與“產物”，是持續鞏固拓展脫貧攻堅成果、暢聯村集體與縣域經濟良性循環發展的重要抓手。扶貧項目資產管理是戰略銜接期的又一場“攻堅戰”，脫貧摘帽縣應充分把握歷史發展機遇，積極應對發展過程中面臨的挑戰，將扶貧項目資產管理作為壯大村集體經濟、持續發展縣域經濟的重要突破口，助力鄉村振興戰略的穩步推進。

關鍵詞: 脫貧攻堅 鄉村振興 扶貧項目 資產管理

【中圖分類號】F323.9 【文獻標識碼】A

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上莊嚴宣告，“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽”。脫貧摘帽不是終點，而是新生活新奮斗的起點。在戰略銜接期內如何將脫貧攻堅成果作為縣域經濟持續、健康發展的動力源泉，既是現階段各級政府面臨的發展機遇，同樣也是嚴峻挑戰。扶貧項目資產是脫貧攻堅的“產物”與“成果”，其規模大、來源廣、類型復雜，需要加強管理以持續發揮產業項目效用。扶貧項目資產的有效管理，不僅有助于農民收入增長進而擴大消費的良性循環，還有助于通過持續推進產業興旺進而實現縣域經濟的健康發展。各縣域尤其是脫貧摘帽縣，如何抓住發展機遇破解扶貧項目資產管理經驗不足的難題，將是現階段相關部門工作的重心。

脫貧摘帽縣面臨的發展機遇

扶貧項目資產為縣域經濟社會發展打下堅實基礎。伴隨著脫貧攻堅的完美收官，各脫貧摘帽縣通過產業扶貧、易地扶貧搬遷、完善基礎設施等舉措，積淀形成了大量的扶貧項目資產。以陜西省扶風縣為例，2016—2020年共計投入各類扶貧資金17.24億元，形成各類扶貧項目資產11.63億元，其中包括產業類的經營性扶貧項目資產3.4億元，村級公路等公益性扶貧項目資產7.88億元。產業扶貧為縣域經濟發展奠定了良好基礎，成為脫貧摘帽縣后續經濟發展的動力引擎，有助于產業興旺這一鄉村振興戰略關鍵環節的實現；易地扶貧搬遷及其后續幫扶工作，能有效解決農戶發展的后顧之憂，是實現農民富裕、暢聯縣域內生產與消費循環體系的關鍵；完善的基礎設施則為實現生態宜居、治理有效的鄉村發展提供了重要物質保障。

幫扶資金的持續傾斜為脫貧摘帽縣提供強有力資金保障。為進一步貫徹落實中共中央關于鞏固拓展脫貧攻堅成果和有序推進鄉村振興戰略的相關要求，財政部等多部門于2021年3月出臺了《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》，對鞏固拓展脫貧攻堅成果和支持推進鄉村振興的資金使用進行了規定，包括銜接資金總量持續增加、繼續向國家鄉村振興重點幫扶縣傾斜等，這為脫貧摘帽縣后續發展提供了強有力的資金保障。在脫貧攻堅期內各基層政府面臨脫貧壓力，可能會選擇一些符合脫貧要求的“短平快”項目，實現脫貧摘帽等目的，但在戰略銜接期內則無明確的時限和任務要求，各脫貧摘帽縣可利用銜接資金在鞏固完善已有項目的同時，因地制宜謀劃發展具有潛力、帶動性的特色產業項目。以安徽省黟縣為例，該縣因地制宜抓住產業發展主線，在安排2021年第二批4105萬元銜接資金中，擬用占比超過70%的2903萬元于產業項目，資金一方面用于前期產業發展基礎的夯實，另一方面用于原有產業鏈項目的延伸，基地配套設施項目的完善、“產供銷”一體化鏈條的加快推進，以提升品牌效應，確保產業可持續發展，推動縣域經濟健康、快速發展。

村集體經濟發展打通了縣域經濟良性循環途徑。良好的村集體經濟不僅有助于不斷優化農村資源配置、逐步縮小城鄉差距，還將成為促進縣域經濟發展和社會融合穩定的核心基礎，為城鄉均衡發展和共同富裕提供條件。脫貧攻堅期內形成的扶貧項目資產多數位于農村，很多鄉村從原來的“一窮二白”逐漸發展為有一定經濟基礎的富裕村，再加上確權至村集體的扶貧項目資產，勢必會進一步壯大村集體經濟發展。例如河南省舞鋼市尹集鎮G村，通過脫貧攻堅期內扶貧資金的持續投入和自我不斷發展，2020年村集體經濟收入達到79.8萬元，其中收益的60%用于防返貧監測，30%用于包括村級扶貧項目資產的日常維護等開支，剩余10%用于村級產業的循環發展。訪談中，村兩委表示隨著脫貧質量的不斷提升，將逐步減少防返貧資金投入力度，加大村級產業投資比例，逐漸形成以農旅為主、中草藥產業突出的發展模式。經調研發現，舞鋼市從2019年開始就積極探索扶貧項目資產管理，做到了項目資產有人管、有人護，確保了項目效用的持久發揮，實現了村集體經濟的良性循環發展，村集體經濟發展逐步成為了帶動縣域經濟發展的新引擎。

扶貧項目資產助力鄉村治理能力的提升。鄉村穩，則社會寧；村干部強，則農村發展有希望。以村支書為代表的村組干部是決定鄉村未來發展的基礎，也是實現鄉村建設及振興目標的中堅力量。通過強化扶貧資產管理，不僅探索了基于資金管理的治理模式，也為治理現代化的實現提供了信息化基礎和人才保障。在對陜西省扶風縣S村村支書進行訪談時，他提到“以前村集體收支就是一本糊涂賬，有時候支出了忘了登記、有時候有收入了直接用于村集體支出了，未進行賬務處理”；“現在不行了，因為扶貧項目資產管理制度要求對所有項目資產進行登記造冊，包括項目名稱、金額、收益情況等多項內容”；“雖然初始登記扶貧項目資產時倍感壓力，需要縷清每個項目的來龍去脈，但遇到不懂的鄉鎮經管站人員會幫助我們分析，慢慢的也就覺得沒那么難了，與此同時在日常管理中，還向我們傳授管理的經驗，現在我們村賬務清晰職責明確，管理水平也有了顯著性的提升”。這就實現了從原來的不會管，到逐漸能管和會管，進而提升村委自治能力、實現管理現代化。

脫貧摘帽縣發展面臨的挑戰

部分地區基層工作仍需加把油、努把力。扶貧項目資產管理作為壯大村集體經濟、實現縣域經濟協調發展的重要抓手，國家出臺了扶貧項目資產管理的相關意見，各?。▍^）也出臺了相關管理辦法，各縣也積極貫徹、因地制宜出臺了相應的管理實施細則，各鄉鎮、村級把落實管理政策作為工作的重心。但部分地區管理干部抱有“歇一歇腳”的想法，未將項目資產管理政策落到實處，出現為了管理而管理問題。

扶貧項目資產管理是戰略銜接期的又一場“攻堅戰”，其重要性不亞于脫貧攻堅期內的產業扶貧舉措，是戰略銜接期防范返貧、構建長效機制的重要突破口。主要原因有二：一是扶貧項目資產量非常大，目前納入國家鄉村振興局幫扶系統的產業項目發展資金9033億元、基礎設施項目資金8688億元、易地搬遷項目資金8473億元；二是扶貧項目資產來源廣、類型雜，缺乏成熟有效的管理經驗來借鑒。八年的脫貧攻堅成果是全黨各族人民齊心協力、眾志成城的結晶，更是全國25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部晝夜奮戰的結果。脫貧攻堅成果亟需鞏固，鄉村振興戰略還需穩步推進，因此各基層組織要再接再厲，秉承優良工作作風，持之以恒凸顯奮斗精神，持續做好扶貧項目資產管理工作，助力鄉村振興和縣域經濟社會發展。

因地制宜分類施策的管理文件亟需落地。現階段國家、省級層面僅有統一的扶貧項目資產管理制度性文件，然而由于不同地區扶貧資金來源構成的不同，使得項目資產的存在形式具有較大差異性，再加上同一類型資產也有一定的差異性，例如經營性扶貧項目資產中既包括光伏資產等具有一定技術要求的資產，也包括加工車間等固定資產，這就需要各摘帽縣制定更加有針對性的、差異化的扶貧資產管理方案。

以內蒙古某縣為例，截至2020年7月，共計投入各類扶貧資金16.01億元，其中包括扶貧發展資金6.93億元、京蒙協作資金1.33億元等18類資金，種類繁多的資金來源進一步增加了扶貧項目資產管理難度。從項目資產構成角度來看，14.76億元扶貧項目資產中包括公益性扶貧項目資產4.69億元，經營性扶貧項目資產6.91億元（其中光伏類項目資產涉及1.59億元），交通道路項目資產2.06億元。實踐中，可根據光伏項目運維技術、集中型和分散型等特點，制定更加精細的管理方案。針對道路資產進一步細化，該縣應明確村級道路和鄉鎮道路的日常管理及維護實施主體，發揮基礎設施建設在經濟發展中的基礎作用，提高扶貧項目資產的管理效率。因此，摘帽縣的扶貧項目資產管理仍需進一步細化、因地制宜的探索并實施差異化管理方案。

基層管理人員的能力和水平有待強化。扶貧項目資產的管理水平關乎項目效用的持久發揮，而現階段扶貧項目資產多數確權至村集體，大多由村兩委負責管理，部分地區出現資產管理能力和水平與管理要求之間不匹配的問題。近些年，有能力的致富帶頭人“背井離鄉”外出發展，農村空心化問題嚴重，這就與現階段每個村幾十萬甚至幾百萬的扶貧項目資產管理要求不一致，很可能在部分地區出現基層組織人員無法駕馭大量扶貧項目資產的問題，短期影響項目效用的正常發揮，長期影響貧困縣經濟的持續穩定發展。

陜西省扶風縣為有效提升基層管理者水平，一方面通過嚴把進入關、提升村兩委進入門檻，從致富帶頭人、退伍軍人、返鄉大學生中選拔優秀村黨組織書記62名，在2018年村兩委換屆后，全縣村黨組織書記高中專以上文化程度干部有73人，占比63%、環比增長15%，平均年齡51.7歲、同比降低3.2歲；另一方面，建立基層管理者培訓制度，扶風縣委、縣政府組織全縣村黨組織書記赴浙江大學分批參加“學浙江、提能力、促振興”專題輪訓班，開闊視野增強技能。即使如此，當地干部仍認為自身與10多億扶貧項目資產管理人員的能力要求有一定差距。

基層組織“福利待遇”有待提升。“權力不大、責任不少，工資不高、壓力不小”是當前村干部等基層管理人員的真實寫照，一方面負責村兩委的工作，另一方面還需承擔村集體經濟經營管理的職能?，F階段大多數縣的村兩委和村集體經濟組織未進行實質性分離，上級政府通過確權方式賦予村干部管理和運營扶貧項目資產的職能，經營管理著幾十萬甚至上百萬扶貧項目資產。一些地方的村兩委兼任集體經濟組織職務但無相應福利報酬，“6+1”“白加黑”的工作狀況和每月僅有擔任村委職務的2000元左右收入相矛盾，職責與報酬不對等問題導致基層組織干部工作懈怠，主要采取資產收益模式來壯大村集體經濟，對解決鎮域或縣域經濟發展幫助有限。

目前村兩委作為扶貧項目資產管理的主要踐行者，是壯大村集體經濟、實現鄉村生活富裕的帶頭人，但在戰略銜接期要實現村集體經濟組織的壯大，在對其進行“賦權”的同時也應“賦待遇”。現有管理模式中，村兩委在扶貧項目資產管理中面臨更多的是懲罰，“出力不討好”是部分村的真實寫照，亟需通過獎懲機制變革激發村兩委對扶貧項目資產管理的動力。為此，摘帽縣一方面可在部分地區試點探索實施，將村干部報酬與扶貧項目資產管理績效掛鉤機制，實現責任與報酬對等，激發村干部在經濟組織中的潛力；另一方面積極開展村兩委與村集體經濟組織分離運行機制，提高扶貧項目資產管理效率，推動農村治理模式改革，助力鄉村振興戰略穩步前進。

扶貧項目資產折舊制度亟需落地。扶貧項目資產在脫貧攻堅期內產生帶動效應，對貧困縣“摘帽”、改善貧困群體生產生活方式發揮了重要作用，受脫貧任務的緊迫性和時效性影響，脫貧攻堅期內并未對扶貧項目資產，特別是經營性扶貧項目資產計提折舊，但在戰略銜接期應探索實施折舊制度。首先，基于資產折舊理念，扶貧項目資產在發揮助貧、脫貧效用的同時，成本隨之發生轉移。其次，從市場運營機制和可持續發展視角，村集體經濟組織作為扶貧項目資產的所有者和管理者，需要科學運用現代財會方法構建村集體經濟循環發展機制，其中扶貧項目資產折舊是資產管理現代化的標志，各縣域可以積極探索扶貧項目資產折舊制度。

項目的經濟效益并非扶貧項目資產管理的核心，如何通過項目發展實現生活富裕、實現村集體經濟壯大和循環發展，是戰略銜接期內縣域工作的重點，而資產折舊制度作為村級經濟發展的動力引擎，是村集體經濟循環體系構建不可或缺的基礎。具體操作方面，各摘帽縣可對不同類型扶貧項目資產因地制宜設定差異化的折舊年限，通過“利潤 = 收入 - 費用”模式，將最后利潤用于村集體發展及防返貧支出，而期間計提的折舊等費用可作為壯大村集體經濟的動力引擎，用于村級產業的進一步發展，避免一定時期后的資產斷崖式下跌，形成“滾雪球”式的良性循環長效機制，推動縣域經濟社會可持續發展。

【本文作者為中國農業大學經濟管理學院教授；中國農業大學經濟管理學院博士研究生李書奎對本文亦有貢獻】

責編：程靜靜／美編：石 玉

Development Opportunities and Challenges of Poverty-Stricken

Counties after Shaking Off Poverty

—Taking the Assets Management of Poverty Alleviation Projects as an

Example

Ren Jinzheng

Abstract: As the result and product of poverty alleviation, the assets of poverty alleviation projects are an important starting point for the continuous consolidation and expansion of the achievements of poverty alleviation and for connecting the villages with the county-level economy for virtuous cycle and development. The assets management of poverty alleviation projects is another “tough battle” in the strategic connection period. Counties that have shaken off poverty should fully grasp the historical development opportunities and tackle the challenges in the development process by taking the assets management of poverty alleviation projects as important breakthroughs to sustainably develop the county-level economy and expand the village collective economy to boost the steady progress of rural vitalization strategy.

Keywords: poverty alleviation; rural revitalization; poverty alleviation projects; assets management

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