摘 要:縣域生態環境治理具有長期性、復雜性和區域性等特點。盡管隨著生態文明建設和體制改革的深入推進，我國縣域生態環境質量明顯改善，但是依然面臨著諸多突出問題以及發展困境。新形勢下，應當以實現碳達峰碳中和為目標導向，從農業面源污染防治、縣域經濟體系轉型、居民生活方式轉變、城鄉統籌治理和體制機制改革等方面探索未來一段時期內縣域生態環境治理的路徑。
關鍵詞:縣域 生態環境治理 碳達峰 碳中和
【中圖分類號】X22 【文獻標識碼】A
2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上承諾：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取在2060年前實現碳中和”；2021年3月，他在中央財經委員會第九次會議上進一步強調，“實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在突出位置，以前所未有的力度抓生態文明建設，生態文明建設取得歷史性成就，也對我國生態環境領域治理體系和治理能力現代化水平提出了更高的要求。
縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，在國家組織和政權結構中處于承上啟下的關鍵環節，具有既“接天線”又“接地氣”的特點，是發展經濟、保障民生、維持穩定的重要基礎?？h域作為我國最基本的行政單元，連接著我國城鎮和廣大鄉村地區，因此，縣域生態環境治理也包括城鎮生態環境治理和農村生態環境治理。新形勢下縣域生態環境治理工作如何開展，不僅關乎縣域的生態文明建設與社會經濟發展，也關乎我國碳達峰碳中和目標的如期實現。
我國縣域生態環境存在的突出問題
改革開放以來，隨著經濟社會不斷轉型和新型城鎮化加速推進，縣域在實現經濟發展的同時，生態環境也面臨著嚴峻挑戰，諸如空氣質量不穩定因素增加、水環境污染加劇、土壤污染風險增大、城鄉人居環境建設無序開發等問題日益凸顯。存在的突出問題有：
農業生產方式落后，面源污染問題嚴峻。根據2020年發布的《第二次全國污染源普查公報》，相比于2007年，2017年雖然我國農業源污染物減排量平均達到了25.54%，但是農業農村污染源依然是水污染物排放的主要來源，占比達到47.87%-78.92%。我國是世界上化肥施用量最大的國家，化肥施用強度高但是利用率低。張曉楠等（2019）指出我國化肥凈施量近30年來增長了3.4倍，氮、磷的施用強度是發達國家的3-5倍，但化肥的利用效率低于發達國家的一半[1]。農田覆膜種植技術能夠起到保溫增墑的作用，但是不合理的使用覆蓋地膜對土壤生態健康帶來的嚴重破壞。馬兆嶸等（2020）研究發現我國地膜使用量從1991年的64.2萬噸增長到2017年的252.8萬噸，二十多年來已經增長4.05倍[2]。由于農用地膜的長期大量使用和缺乏有效的回收處理已導致“白色污染”加劇，并且農業殘膜作為一種持久性農業污染物，改變了土壤的物理結構，一定程度上阻礙土壤水、肥的運動傳導，威脅了土壤生物的生存和作物的健康成長，也對農村人居環境造成嚴重影響。此外，我國農業秸稈產生量巨大，2017年我國秸稈年產生量達8.05億噸，但是受農民生活水平提高、農村能源利用結構升級、農村勞動力轉移等因素的影響，秸稈不再是農民日常生活中燃料、飼料、堆肥原料和建筑材料等的重要來源，為追求快速方便地處理秸稈，很多農戶選擇露天直接焚燒，但是大量焚燒是對生物質資源的嚴重浪費，也會對生態環境產生不利影響，最直接的危害是產生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空氣污染物[3]。
鄉鎮企業發展粗放，嚴重污染生態環境。伴隨著工業化和城鎮化的發展，城市土地利用已趨于飽和，加之城市監管力度較大，執法嚴格，高污染、高耗能企業在城市難以維持生存。因此，越來越多的高污染、高耗能企業將目光轉向鄉鎮。然而部分村鎮工業企業規模小，且大部分為傳統型工業，布局不合理，環保設施不到位，尤其是一些化工廢渣含有大量鉛、汞、砷等有毒重金屬，僅靠自然降解無濟于事，給農村環境帶來了很大壓力。此外，有些企業為了規避城市排污檢測，把工廠建在城鄉結合部，直接向河道排放未經處理的污水，由于缺乏有效的管理和監督，這些企業造成的環境污染不能得到重視，嚴重影響居民生活，群眾怨聲載道。吳翔（2020）在浙江省的調研發現，縣域的鄉鎮企單位產值能源與資源的消耗量要比歐美國家消耗量要高，機械設備較為陳舊，原料損耗率與產品破碎率依然比較高，存在科技創新意識不足，科研投資力度不夠等問題[4]。
生活垃圾增長迅速，破壞生態環境。隨著縣域經濟的快速發展，城鄉居民人均可支配收入顯著提高，隨之而來的是物質消費的急速增加。根據住房和城鄉建設部統計，城鎮生活垃圾的產量正以2%-3%的速度持續增長，一個普通的建制鎮年產垃圾近0.8萬噸[5]。曹海晶等（2020）指出我國農村地區在2018年的垃圾處理量為34.18億噸，但其僅相當于農村垃圾年產量的67.16%。絕大數農村地區缺少垃圾無害化處理場和填充地的管理建設，后果就是農村生活廢棄物被任意丟棄，環境污染問題不斷嚴重，大量未經無害化處理的垃圾全部被隨意堆放，給當地環境帶來嚴重的傷害[6]。同時，縣域中廣大農村地區生活污水集中收集困難，除城區外大部分地區缺乏污水處理設施，生活污水直接排入河道或者土壤中，對水生態系統造成污染。
此外，因為城市人口聚集、產業發達，人們對于固體廢棄物的關注和處理重點集中在城市特別是特大城市上。為了有效處理城市生活垃圾，降低城市生態風險，發展相對緩慢的城市郊區和縣域成為城市垃圾處理和污染轉移堆放的場所，但這對當地的生態環境帶來巨大隱患。由于縣域垃圾填埋及危廢物處理技術相對落后，處理不當易造成二次污染，農村的土壤、水體和大氣環境受到立體交叉式污染，直接威脅農產品質量安全及村民的健康。
生態環境城鄉失衡，縣域基礎設施落后。由于受城鄉經濟二元結構的影響，政府和社會長期以來將生態環境治理的重點放在了城市生態環境治理和改善上，而對鄉村生態環境的保護和監管投入相對不足，甚至將城市環境壓力轉移到農村。加之農村的生產生活方式落后，農民自身的環境保護意識又較為薄弱，導致生態環境治理呈現出城市和鄉村失衡狀況。面對生態環境城鄉失衡狀況，人們將城鄉統籌的重點放在了中心城市的帶動上，導致城鎮和廣大農村環境基礎設施建設方面薄弱，污水、垃圾集中處理率與城市平均水平差距大。
當前我國縣域生態環境治理面臨的困境
縣域生態環境治理具有長期性、復雜性和區域性等特點。盡管隨著生態文明建設和體制改革的深入推進，我國縣域生態環境質量明顯改善，但是依然面臨以下困境：
第一，資金投入之困。生態環境作為公共資源，屬于公共事業領域范疇事物，從生態經濟學上講具有巨大的正外部性，需要由政府主導進行治理。而縣域生態環境污染問題嚴峻、污染源廣，其生態環境治理本就是一項艱巨復雜的系統性工程，需要長期穩定的堅持投入，短期見效慢，甚至會對縣域經濟發展產生強烈波動。這些因素導致了縣域生態環境治理存在投入兩難的困境：一是生態環境治理的投資主要依靠政府財政支出，給政府財政分配帶來較大負擔，特別是一些經濟發展落后的縣，生態環境治理的資金往往捉襟見肘。這也容易導致部分縣域為了經濟發展放緩生態環境建設，放低環保準入門檻，使一些高耗能、高排放的污染企業入駐縣域，造成惡性循環；二是因為生態環境具有外部性，屬于公共產品，縣域一些企業為了自身的利益對資源環境進行開發造成生態環境破壞，但是對于環保設備的投入和排污控制表現不積極，甚至與政府及民眾討價還價，這也導致了社會力量對生態環境治理的投入不足。
第二，人員能力之困。隨著經濟社會的發展和人民生活方式的變化，新型污染物等不斷出現，社會對生態環境問題的認識和要求也在不斷變化，特別是中央生態文明體制改革實施以來，對生態環境管理的深度和廣度都提出了更高的要求，但是縣域相關生態環境執法管理人員還不能較好適應新形勢下對縣域生態環境執法和監測評價要求，影響生態環境治理成效。在生態環境管理的手段上，主要是實行自上而下的行政命令式的管理模式，往往以行政干預、經濟處罰為主，表現為一關了之、一停了之、一罰了之，一定程度上阻礙了縣域生態環境治理效率的提升。運用差異化稅收、差別化電價水價等市場化手段治理生態環境的思路不寬、方法不活。
第三，技術設施之困。縣域的生態環境問題產生原因以及影響的范圍和程度往往都比較復雜，對不同生態環境問題所需要的專業技術設備也不盡相同。例如黃軍（2021）對長三角地區小城鎮生態環境污染的調查，發現當前小城鎮生態環境污染主要來源于居民生活污染、農村面源污染和企業工業污染，這些污染又涉及空氣污染、水土資源污染、噪音污染等[7]。這些污染產生的原因與污染程度都各不相同，因此針對這些污染問題的治理技術和手段也應該有所差異，但是從目前調研地區的生態治理實踐來看，政府所主導的生態環境治理模式主要還是采取一般性的水洗、填埋等物理方法，其技術含量低且效率不高，有的甚至會產生二次污染。另外，由于在過去很長的一段時間里我國經濟發展速度快于生態保護理念的提升，這也是造成環境保護事業規劃滯后、環境基礎設施不足、公共服務能力弱化的根本原因。隨著近年來環境保護意識的不斷增強與國家對環境保護投入的不斷加大，這些制約社會與環境和諧發展的因素在大中型城市有所緩解，然而在小城市尤其是小城鎮的生態治理與環境保護中仍然矛盾尖銳。由于前期規劃滯后于小城鎮的現實發展，目前小城鎮的垃圾處理和轉運中心、污水處理中心等基礎設施不僅質量堪憂，其數量也遠遠無法滿足生態環境治理的需求。
第四，體制機制之困。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保部門實行以省級環保部門為主的雙重管理體制，縣級環保部門不再單設而是作為市（地）級環保部門的派出機構。雖然環保部門脫離縣級地方政府后，在生態環境治理中確實擁有更多的話語權和決策權，但是縣級政府和環保部門的職能目標也出現分離，縣級黨委政府失去了對生態環境質量負責的重要抓手，可能影響其履行環保職責的主動性和積極性，發現問題后有可能出現推諉、扯皮等現象。同時生態環境治理作為一項綜合性治理工程，環境監測監察執法只是環境治理體系的一個方面，離不開各部門的大力合作以及社會力量的參與和監督，需要進一步建立健全生態環境治理體系。
新形勢下縣域生態環境治理的對策與路徑分析
在碳達峰碳中和背景下，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期?？h域作為國家治理的基本行政單元，能夠整合、配置各種資源對本縣域生態環境領域公共事務進行管理，并且聯結著城市和鄉村地區，是城鄉統籌發展的基礎。以碳達峰碳中和為目標導向，探索新形勢下縣域生態環境治理路徑，對于推動經濟社會發展轉型升級，實現綠色低碳高質量發展具有重要意義。
推廣農業綠色生產新技術，有效防治農業面源污染。大力推進農業清潔小流域建設，加強農業面源污染源頭防控。合理控制化肥、農藥、地膜使用量，通過養分全程調控削減化肥流失量，同時利用農田及周邊的濕地、河渠、池塘等攔截凈化農田徑流污染物，減少入河量，建設綠色田園；加強農作物秸稈還田和綜合利用，提升土壤有機碳儲量，增強農業固碳能力；對于畜禽養殖業，以生態循環利用為途徑，推進畜禽養殖業種養耦合、廢棄物循環利用，實現污染減排和畜禽糞污資源化利用。
大力發展生態經濟，構建綠色產業體系。政府要完整準確全面貫徹新發展理念，轉變發展方式。依法依規淘汰落后產能，大力發展戰略性新興產業，加快傳統產業綠色低碳改造，堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，優化產業結構；對于生態環境治理的資金投入困境，要充分挖掘縣域生態資源，發揮比較優勢，發展具有縣域特色與當地適應的生態產業項目，不斷提升產業競爭力，增強縣域的經濟實力，走綠色低碳發展之路；要著力推動都市現代農業提質增效，多在小城鎮發展優質特色龍頭農業企業，培育壯大現代農業示范基地；深入實施創新驅動發展戰略，始終秉持人才優先戰略，多方位引進專業人才，服務現代產業，引導各類企業不斷加強技術創新，充分調動企業發展生產的主動性，積極發展一批創新企業集聚群。
提高公眾環保意識，加快形成綠色低碳生活方式。加強對公眾的生態文明科普教育，開展多種形式的資源環境國情教育，提升人們環境保護意識，推動生態文明理念深入人心；大力推廣使用節能技術和新產品，擴大綠色低碳產品供給和消費，提倡節約用水和水資源二次使用，對生活垃圾進行分類處理，推行節能節電及低碳辦公、無紙化辦公等，提倡徒步或使用公共交通工具出行，在全社會樹立起節約資源、低碳消費、保護環境的良好風氣；引導企業主動適應綠色低碳發展要求，強化環境保護責任意識，加強能源資源節約，提升綠色創新水平。
加強城鄉環境統籌治理，推進區域綠色發展。對縣域內城鄉生態環境質量進行總體評估，開展對生態資源現狀的調研、資料收集和綜合分析工作，客觀科學地對縣域生態環境進行準確定位，為城鄉生態環境保護規劃決策提供可靠依據；統籌城鄉環境準入標準，提高鄉村污染防治能力，增強環境治理基礎設施建設，發展垃圾減量化、循環再利用的無污染技術，突破高效易維護的農村生活污水處理技術設備，提高農村污水處理率，提高農村污染防治能力。
建立健全體制機制，保障生態建設成效。結合國土空間規劃編制和實施，加強對縣域自然保護地、生態保護紅線監管制度，開展生態系統保護成效監測評估，加大對擠占生態空間和損害重要生態系統行為的懲處力度，保障現有生態系統的固碳作用；建立健全生態產品價值實現機制，提高生態產品供給能力和水平，有效激發保護修復生態環境的內生動力；加強公眾對生態環境治理的監督反饋，強化社會輿論監督，進一步完善生態環境監管體系。
【本文作者為北京師范大學環境學院教授；北京師范大學環境學院博士研究生袁江杰對本文亦有貢獻】
注釋
[1]張曉楠、邱國玉：《化肥對我國水環境安全的影響及過量施用的成因分析》，《南水北調與水利科技》，2019年第4期，第104—114頁。
[2]馬兆嶸、劉有勝、張芊芊等：《農用塑料薄膜使用現狀與環境污染分析》，《生態毒理學報》，2020年第4期，第21—32頁。
[3]王瑞波、姜茜、孫煒琳等：《我國秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規研究及建議》，《中國農業大學學報》，2021年第6期，第245—252頁。
[4]吳翔：《當前我國縣域環境治理研究——以浙江T縣為例》，江西師范大學2018年碩士研究生學位論文，第52頁。
[5]王芳、黃軍：《小城鎮生態環境治理的困境及其現代化轉型》，《南京工業大學學報（社會科學版）》, 2018年第3期，第10—21頁。
[6]曹海晶、杜娟：《環境正義視角下的農村垃圾治理》，《華中農業大學學報（社會科學版）》, 2020年第1期，第111—117+167—168頁。
[7]黃軍：《新型城鎮化背景下小城鎮生態治理現代化研究》，華東理工大學2019年博士研究生學位論文，第205頁。
責編：蔡圣楠／美編：石 玉
Innovative Ways to Overcome Challenges in County-Level
Eco-Environment Governance
Xu Linyu
Abstract: County-level eco-environment governance is a long-term, complex and regional task. With the deepening of ecological conservation and management system reforms, the county-level eco-environment in China has improved significantly but still faces many prominent issues and challenges. Under new circumstances, to achieve carbon peak and neutrality, we should explore innovative ways to improve county-level eco-environment governance including preventing and controlling agricultural non-point source pollution, transforming county-level economic systems, changing people`s lifestyles, coordinating governance of both urban and rural areas, and reforming the management systems and mechanisms.
Keywords: county-level; eco-environment governance; carbon peak; carbon neutrality
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