摘 要:聚焦新時代城鄉社區社會治理和社區公共服務的重心和短板，推動勞動力就地就近就業，要梳理城鄉社區公共服務供給，開發常設性、臨時性、季節性、應急性的靈活就業崗位；瞄準城鄉社區公共設施建設，推進以工代補和以勞代扶，激活兜底類財政資金促進勞動就業效能；支持勞動密集型企業“化整為零”“包料代工”，構建“企業+社區工場+家庭作坊”的供應鏈和組織體系，創造非聚集型的新型生產協作模式；科學設置公益性崗位工資標準，建立梯度遞減補貼制度，激活公益性崗位促就業功能。
關鍵詞:就地就近就業 社區就業 社區治理 基層公共服務
【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情防控常態化及美國主導的逆全球化風潮，導致勞動力跨地域流動就業受阻受限。激活城鄉社區就業崗位，推進勞動力就地就近就業，是一定時期的必然選擇和主流動向。2020年，農業農村部和人力資源社會保障部聯合出臺《擴大返鄉留鄉農民工就地就近就業規模實施方案》，提出“回歸農業穩定一批、工程項目吸納一批、創新業態培育一批、扶持創業帶動一批和公益崗位安置一批”。
問題與解析
社區治理鏈條連而不通，基層公共服務泛而不精
打通社會治理體系建設的“最后一公里”，創建以城鄉社區（村）為支點，貫通居住小區與居民家庭的基層社會治理框架，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。城鄉社區—居民小區—樓棟—家庭，既是黨聯系群眾的“最后一公里”，也是人民群眾感知黨執政能力的“最近一公里”。其中，樓棟長是打通社區社會治理鏈條“最后一公里”的關鍵節點。若實現居民社區全覆蓋，參考各地區辦法，樓棟長配備標準為每50-300戶配備一名樓棟長，依據2020年第七次人口普查49416萬戶家庭數據推算，全國至少需配備165萬名樓棟長。樓棟長，來自社區、服務社區、依靠社區，是社區治理的最佳助手，是樓棟集體事務的熱心人，是社區居民參與社區治理的重要渠道，上情下達、下情上報，解民憂、處民難。在疫情防控中，樓棟長隊伍的搭建，壯大了社區服務金字塔底層隊伍，筑牢了密切聯系群眾的根基，實現了更精準、更高效的檢測、排查、防控等工作目標。
提升城鄉社區公共服務供給能力，構建以國內大循環為主體的新發展格局，亟需開發社區服務業，構筑社區服務產業鏈和供應鏈，實現社區服務精細化和精準化，讓社區居民和家庭全方位感知且深度分享改革開放和經濟發展成果。全面徹底地推動基層社會治理，要從以維穩為目標的管控思維，轉向以服務為抓手的共建共治共享思維。新冠肺炎疫情防控阻擊戰，既深切證實城鄉社區是黨的執政根基，是國家治理的神經末梢，是人民對美好生活的感知器；又深刻暴露城鄉社區工作力量薄弱，工作人員匱乏，工作手段落后，工作崗位不足，工作效果欠佳。新時代城鄉社區社會治理和社區公共服務，是社會建設的重心和短板，也是開發就地就近就業崗位的重要契機。
社區公共設施面臨新建與升級，財政兜底資金促進勞動就業的效能待提升
鄉村社區面臨公共設施規劃新建，城市社區面臨公共設施改造升級，蘊含大量的就業崗位開發空間。城市和鄉村社區綜合服務設施覆蓋率分別為100%和65.7%（2020），與“社區綜合服務設施全覆蓋”目標仍有差距。鄉村社區的“一路五網”（即“村村通”公路，電網、水網、去污網、電商網、互聯網）；城市社區的適老化改造（老舊小區電梯改建、住宅小區公共區域改造、家庭適老化改造等）、社區智慧化智能化升級、進駐小區抵達家門口的商業服務設施改建，是社區公共設施建設與升級的關鍵領域。
提升兜底類財政資金促進勞動就業的效能，推動就業收入雙增長，蘊含激活市場化新增就業的潛力。2021年1-11月，全國累計發放最低生活保障金1670.60億元。若其中50%的最低生活保障金用于勞動就業崗位的工資發放，按最低工資平均水平1550元/月，可支持城鄉社區新增勞動就業崗位449.09萬個。
市場化就業崗位空間錯配：勞動密集型企業“招工難”“用工貴”
勞動密集型企業面臨“招工難”。截至2021年10月，A股上市公司中勞動密集型企業占比22.96%（國泰安上市公司數據）。新冠肺炎疫情阻礙了勞動力流動，企業常規生產經營活動不得不采取緊急招聘模式。但一些現場招聘活動被調整或取消，就業困難人員、農民工等群體的就業信息渠道受阻。
勞動密集型企業還面臨“用工貴”。智聯招聘2021年第四季度《中國企業招聘薪酬報告》顯示，國內38個核心城市企業平均招聘薪酬達到10111元/月，環比上漲3.8%，較去年同期的8923元/月增長13.3%。《中國靈活用工發展報告（2022）》顯示，61.14%的企業使用了靈活用工形式，以降低企業用人成本。
公益性崗位引發“福利依賴”：人崗錯配、在崗轉崗、粘崗賴崗、退崗返崗
公益性崗位是政府促進就業的重要工作之一，2002年《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》（中發〔2002〕12號）首次提及公益性崗位，政府出資設置社區公益性崗位，優先安置大齡就業對象。2003年，《勞動和社會保障部關于開展下崗失業人員再就業統計的通知》（勞社廳發[2003]4號），將公益性崗位定義為“由政府出資扶持或社會籌集資金開發的，符合公共利益的管理和服務類崗位”。2007年，《中華人民共和國就業促進法》將公益性崗位上升為法律規定。
作為就業援助措施，公益性崗位應具有托底保障和促進就業兩項功能。通過梳理公益性崗位的相關政策以及調研數據，可以發現公益性崗位政策側重于托底生活保障，“福利依賴”問題嚴重制約公益性崗位就業促進功能的發揮。當前公益性崗位政策執行過程中會誘發四種典型的“福利依賴”現象，主要表現在援助對象進入、任職、退出、再進入公益性崗位四個階段：
“人崗錯配”：公益性崗位聘任資質條件不清晰，識別就業援助對象的有效性不高，造成人員不正當競爭；“在崗轉崗”：公益性崗位就業人員將公益性崗位作為“跳板”實現低收入式的“緩就業”，或借助公益性崗位就業經歷報考公務員或轉成事業編；“粘崗賴崗”：部分就業援助對象高度依賴（甚至無理綁定）公益性崗位，期滿（3-5年）后不退出；“退崗返崗”：部分就業援助對象退出公益性崗位后，再次被認定為失業或就業困難人員，重返公益性崗位。
對策與思考
梳理城鄉社區公共服務供給，開發常設性、臨時性、季節性、應急性的靈活就業崗位
設置靈活就業崗位，補齊社區服務供給短板，消弭社區服務“死角”。打造社區服務產業鏈和供應鏈，分類梳理社區服務（公共服務、商業服務、公益服務），瞄準社區服務“盲區”，明確供給主體，構建社區服務供給責權利目錄清單，有助于設置多樣化的社區就業崗位，組建各類專項服務分隊或小組。例如，防危防火防盜隊（冬季、夜間，尤其是鄉村）、環衛“死角”清理隊、垃圾分類宣導隊等。這些專項服務隊及其崗位，既可是常設性，也可是臨時性，還可是季節性或應急性，吸納失業人員、就業困難人員，實現社區就業。
依據社區服務類別和性質，采用全日崗、分時崗、輪班崗、流動崗等靈活就業形式。“一崗多人”與“一人多崗”相結合，分時上崗，輪班上崗；“因事設崗”與“因人設崗”相結合，定崗招人，崗撤人走，崗隨事定，人隨崗流。實現鐵打的事、變換的崗、流動的人。
推行社區公益行為積分制，引導居民參與社區公共事務，動態調整社區就業在崗人員。依據社區公益行為積分，定期評選社區公益楷模，優先上崗輪崗，推動社區就業崗位（尤其是政府購買服務）在社區居民（特別是就業困難人員）之間合理流動，破解社區公益崗、援助崗、福利崗與個體居民綁定問題。
建立社區就業數據庫，實時監測社區就業人員在崗動態。定期舉辦就業信息分享與定向招聘會，確保社區就業人員與勞動力市場間的密切聯系。展示社區就業人員的需求與技能，推動勞動力供求直接對接，精準促進社區就業人員盡早盡快實現市場化就業。
瞄準城鄉社區公共設施建設，推進以工代補和以勞代扶，激活兜底類財政資金促進勞動就業效能
圍繞城鄉社區人居環境、組織體系等領域，優化“老基建”，啟動“新基建”，激發社區公共建設的用工需求。采取就地就近包工包料和招聘用工的方式，可解決部分社區居民就業。為保證質量，可設計社區公共建設保質保量保速的技術路線圖和工作時間表，將責任落實到建設主體及其負責人。
2022年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，扎實穩妥推進鄉村建設，接續實施農村人居環境整治提升五年行動，扎實開展重點領域農村基礎設施建設，大力推進數字鄉村建設。農業農村部黨組原副書記、副部長韓俊曾表示：經初步測算，要實現鄉村振興戰略五年規劃的目標，至少要投資7萬億。以1萬億投資直接拉動就業445.75萬人估算，平均每年投資1.4萬億元，可拉動就業624萬人。
構建“企業+社區工場+家庭作坊”供應鏈，創造非聚集性的新型生產協作模式
打造“企業+社區工場+家庭作坊”的就地就近就業模式。倡導返鄉農民工、失業人員、就業困難人員等，獨自或聯合開辦家庭作坊或社區工場，開展簡易機器生產、工藝加工、小規模裝配、手工制作等，承接標準化且適宜外包的企業生產環節，通過現代物流和信息技術，構建跨地域和跨時空的新型生產協作供應鏈和組織體系，推動企業（尤其是勞動密集型企業）“化整為零”和“包料代工”，實現勞動力足不出社區的居家就業。
引導便民服務商企沉入社區，充分釋放城鄉社區商業需求，在地就近吸納就業，盤活社區層面“居民（消費者）—企業（生產者）”兩部門經濟循環機制。建立“麻雀”網點、智能存取貨網點、“大篷車”流動網點等，增設社區服務經理、服務員、配送員、維保員崗位。社區商業是便民利民、滿足社區居民美好生活需要的提供者。中國社區商業建設和發展保持穩健發展勢頭，2015年便利店門店9.1萬家，2020年增加到19.3萬家[1]。參考《北京市便民店建設提升三年行動計劃》按照每百萬人擁有300個連鎖便利店的配置標準，以每個便利店5個崗位計（店長、店助、領班、收銀員、營業員各1個），到2035年實現配置目標，全國平均每年仍可新增14萬個就業崗位。
科學設置公益性崗位工資標準，建立梯度遞減補貼制，激活公益性崗位促就業功能
科學設置公益性崗位工資標準。確保最低工資標準、公益性崗位工資、失業救濟金、最低生活保障標準，逐次降低，并保持一定比例或差額，按照享有公益性崗位時間，依次梯度遞減補貼。獎勵提前退出公益性崗位且實現市場就業人員，提前退出且成功就業，保障其收入高于公益性崗位工資。單月補貼金額以社會平均工資的一定比例為下限，補貼總額以“剩余享有時間應得公益性崗位工資總額”為上限。單月補貼金額逐月降低，直至公益性崗位享有期限結束。寬進廣出，激活公益性崗位促就業功能。放寬就業困難人員認定標準，吸納流動人口中的就業困難人員，促進公益性崗位在就業困難人員之間快速流轉。搭建公益性崗位服務平臺，實時推送市場化招聘信息。在線滾動直播職業技能、創新創業等優質培訓課程，引導就業困難人員市場化就業和創業。
【本文作者為中南財經政法大學公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金社科學術社團主題學術活動資助項目“重大突發公共衛生事件中的社會治理體系建設研究（項目編號：20STA052）”階段性成果；本文得到湖北美好公益研究院的資助和支持。中南財經政法大學公共管理學院博士生潘小慶、孫依婷以及碩士生葉春辰對本文亦有貢獻】
注釋
[1]數據來源：《2021年中國便利店發展報告》，中國連鎖經營協會與畢馬威。
責編： 程靜靜／美編：王嘉騏
Practice-based Exploration of and Suggestions for Activating
Employment in
Urban and Rural Communities
Li Bo
Abstract: Regarding the core and shortcomings of social governance and public services in urban and rural communities in the new era, we should promote employment in the local area and in the neighborhood. We should provide permanent, temporary, seasonal, and emergency jobs based on the supply of public services in urban and rural communities. We should put top emphasis on the construction of public facilities in urban and rural communities, promote work instead of subsidies, and labor instead of aid, and activate the financial resources for the worst scenarios as a way to promote the effectiveness of labor and employment. In addition, we should also support labor-intensive enterprises to “break up the whole into parts” and outsource their work by providing the materials, build a supply chain and organization system based on the “enterprises + community workshops + home workshops” model, and create a new non-aggregated production and collaboration model. Lastly, we should set salary standards for public service positions scientifically, establish a gradient decreasing subsidy system, and activate the employment-promoting function of public service positions.
Keywords: employment in the local area and in the neighborhood; community employment; community governance; primary-level public services
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