摘 要:基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的形成，既與風(fēng)險(xiǎn)的特征有關(guān)，更與基層干部的能力不足、基層權(quán)責(zé)失衡、風(fēng)險(xiǎn)治理力量薄弱有關(guān)。基層風(fēng)險(xiǎn)的“擊鼓傳花”會(huì)侵蝕黨和政府基層執(zhí)政的根基，引致風(fēng)險(xiǎn)疊加放大，削弱基層風(fēng)險(xiǎn)治理能力，影響基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能，破壞基層工作作風(fēng)。破解基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”，必須提高基層應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力，優(yōu)化基層權(quán)責(zé)體系，完善基層風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，壯大基層風(fēng)險(xiǎn)治理力量。
關(guān)鍵詞:基層風(fēng)險(xiǎn) 擊鼓傳花 形成機(jī)理 治理路徑
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“擊鼓傳花”是一種傳統(tǒng)游戲。游戲參與者在鼓聲開(kāi)始時(shí)順次傳花，待鼓聲停止時(shí)，花傳到誰(shuí)手上，誰(shuí)就要受“懲罰”。“擊鼓傳花”傳遞的是風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)鼓聲進(jìn)行的時(shí)候，游戲參與者傳遞的“花”只是“懲罰”的可能，即風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)鼓聲停止時(shí)，“花”就變成了現(xiàn)實(shí)的“懲罰”，即危機(jī)。基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”主要有兩種表現(xiàn)形式：一是時(shí)間維度的“擊鼓傳花”，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)只要不在自己責(zé)任范圍內(nèi)或者不在自己的任內(nèi)爆發(fā)，就可以袖手旁觀。二是空間維度的“擊鼓傳花”，采取“下放任務(wù)”“請(qǐng)示匯報(bào)”“齊抓共管”“合同外包”等避責(zé)策略，[1]想辦法將風(fēng)險(xiǎn)從自己的“責(zé)任田”推向別人的“責(zé)任田”。防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)是新時(shí)代的重大命題，基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)讓風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、疊加、演變、升級(jí)，導(dǎo)致“小的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成大的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，局部的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成系統(tǒng)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。”[2]必須厘清基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的成因與影響，尋求基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的治理路徑。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的形成機(jī)理
首先，風(fēng)險(xiǎn)自身的特性為基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”提供了空間。風(fēng)險(xiǎn)本身并不是危險(xiǎn)或者災(zāi)難，其具有不確定性、漸發(fā)性和主觀建構(gòu)性等特征，這些特征為基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”提供了可能。一方面，風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，這種不確定性使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變得十分困難，對(duì)于基層政府和基層干部來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)事件演變?yōu)槲C(jī)事件的概率是不確定的，最終造成的損失也是難以估計(jì)的。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定狀態(tài)，基層干部難以評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)危害的大小和處置的收益，處置風(fēng)險(xiǎn)往往成為費(fèi)力不討好的工作，自然而然地就會(huì)選擇將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，通過(guò)回避責(zé)任進(jìn)行自我保護(hù)。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)具有漸發(fā)性，風(fēng)險(xiǎn)演變是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，苗頭階段的風(fēng)險(xiǎn)較為隱蔽，危害也較小，往往不能引起人們的注意，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)在無(wú)人關(guān)注之下兀自生長(zhǎng)，而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)時(shí)，基層已難以處理，只能硬著頭皮將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。此外，風(fēng)險(xiǎn)具有主觀建構(gòu)的特點(diǎn)，在很大程度上依賴于人們主觀上的認(rèn)知與察覺(jué)，[3]只有被人們覺(jué)察到、認(rèn)知到的才能被稱為風(fēng)險(xiǎn)，而許多基層干部在無(wú)意間會(huì)忽視風(fēng)險(xiǎn)，利用人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差，一些基層干部也可能將大風(fēng)險(xiǎn)包裝成小風(fēng)險(xiǎn)，將小風(fēng)險(xiǎn)塑造為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，或者干脆不提示他人相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而將權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁他人。
其次，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱和化解風(fēng)險(xiǎn)能力不足是基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的內(nèi)因。基層官員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和感知決定了他們會(huì)采取哪些手段應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是因人而異的，“對(duì)某個(gè)特定風(fēng)險(xiǎn)的感受在很大程度上依賴于自己獨(dú)特的具體條件。”[4]一些基層干部囿于學(xué)識(shí)、工作經(jīng)歷的限制，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱，客觀上未能感知風(fēng)險(xiǎn)，主觀上忽視風(fēng)險(xiǎn)，任由風(fēng)險(xiǎn)自然發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)也就“擊鼓傳花”式地自發(fā)蔓延。但是隨著防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的開(kāi)展，基層干部的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知大幅提高，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱的局面得到改善。當(dāng)前，基層干部更多面臨的是化解風(fēng)險(xiǎn)的能力不足。“干部隊(duì)伍能力不足、‘本領(lǐng)恐慌’問(wèn)題是比較突出的”。[5]基層干部防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，實(shí)質(zhì)上就是認(rèn)識(shí)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力不足，當(dāng)基層風(fēng)險(xiǎn)超出了其能力所能夠承受的范圍時(shí)，他們就會(huì)自發(fā)地在風(fēng)險(xiǎn)治理中采取“擊鼓傳花”的轉(zhuǎn)嫁策略，以緩解能力不足帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)治理壓力。
第三，個(gè)體的理性選擇為基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”提供了動(dòng)力。基層政府是集體，基層干部卻是個(gè)體，曼庫(kù)爾·奧爾森指出，集體中的個(gè)體都是“理性人”，都有追求自身利益的傾向。[6]基層干部同樣有著遵循自身利益行事的邏輯。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)基層干部有積極作為和消極作為兩種選擇。如果選擇積極作為，大力處置風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)耗費(fèi)時(shí)間和精力等大量成本，而風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和漸發(fā)性會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的處置收益不能直接體現(xiàn)，積極處置風(fēng)險(xiǎn)的官員并不會(huì)獲得處置風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的政績(jī)。反之，如果選擇不作為，不僅能夠節(jié)約時(shí)間精力，由于風(fēng)險(xiǎn)有很大概率不在其任內(nèi)爆發(fā)，也不一定會(huì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)而受到問(wèn)責(zé)和懲罰。換言之，風(fēng)險(xiǎn)的處置困境在于，對(duì)個(gè)體來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)處置的收益不能體現(xiàn)在現(xiàn)時(shí)的政績(jī)上，而成本卻是及時(shí)消耗的，因此基層干部缺乏處置風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力，自然會(huì)選擇對(duì)自身最有利的處置方式，將風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”既不需要付出處置成本，也不會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后受到追責(zé)。
最后，權(quán)責(zé)失衡是基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的催化劑。權(quán)責(zé)一致是政府權(quán)力與責(zé)任匹配的理想狀態(tài)，但在現(xiàn)實(shí)中權(quán)責(zé)失衡是常態(tài)。作為直面社會(huì)的基層政府，需要承擔(dān)大量的日常行政事務(wù)，其權(quán)力和責(zé)任本就處于一種“緊平衡”狀態(tài)，再加上基層政府處于責(zé)任鏈條的末端，自上而下的責(zé)任傳導(dǎo)鏈條會(huì)將更多的任務(wù)要求和責(zé)任傳導(dǎo)給基層政府，加劇基層政府權(quán)責(zé)失衡。在權(quán)責(zé)失衡下，基層風(fēng)險(xiǎn)治理力量捉襟見(jiàn)肘，“擊鼓傳花”式的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁在某些時(shí)候是無(wú)奈又“合理”的選擇。尤其是當(dāng)上級(jí)職能部門以屬地管理的名義輔以“一票否決”“責(zé)任狀”等負(fù)面激勵(lì)，將原本屬于自身職責(zé)且具有較大風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，通過(guò)簽訂責(zé)任狀的方式轉(zhuǎn)移給基層，自身則由“責(zé)任主體”變?yōu)?ldquo;督查主體”，專注于督責(zé)檢查和責(zé)任追究，[7]以實(shí)現(xiàn)“逃避責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的行為，會(huì)進(jìn)一步惡化基層風(fēng)險(xiǎn)的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，在不合理的問(wèn)責(zé)制度下，基層官員也會(huì)選擇將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁以撇清責(zé)任。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的現(xiàn)實(shí)影響
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)侵蝕黨和政府執(zhí)政的根基。基層干部與群眾互動(dòng)最為直接、頻繁，基層干部的工作作風(fēng)、處理矛盾的方式、對(duì)群眾利益訴求的處理方式等不合理都會(huì)累積起群眾對(duì)基層干部的不滿情緒。基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”意味著群眾的矛盾未能解決，群眾風(fēng)險(xiǎn)治理的訴求也未得到滿足，更意味著基層干部的推諉避責(zé)。“群眾心中有桿秤”，基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)影響群眾對(duì)基層干部的看法，撕裂群眾與干部間的血肉聯(lián)系，消弭群眾對(duì)基層干部的信任，降低群眾對(duì)基層政府權(quán)威的認(rèn)同，最終侵蝕黨和政府基層執(zhí)政的根基。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)引致風(fēng)險(xiǎn)疊加放大。風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，風(fēng)險(xiǎn)的“擊鼓傳花”只是暫時(shí)掩蓋了風(fēng)險(xiǎn)，這種“掩耳盜鈴”式的風(fēng)險(xiǎn)治理并沒(méi)有真正解決風(fēng)險(xiǎn)。短時(shí)期內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響不明顯，但隨著時(shí)間的推移，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在時(shí)間和空間上逐漸累積聚集并不斷放大。風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致微小問(wèn)題經(jīng)過(guò)制度、體系、組織等環(huán)節(jié)的放大，與其他多維度、多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)交織、疊加，使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模和危害大大超越其累加之和，呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，最終形成風(fēng)險(xiǎn)共振并引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，造成嚴(yán)重的社會(huì)危害。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)削弱基層風(fēng)險(xiǎn)治理能力。基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。[8]基層干部的能力直接決定了基層治理能力，通過(guò)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練等，可以有效提升干部隊(duì)伍能力，因此基層風(fēng)險(xiǎn)治理為提升基層干部能力帶來(lái)了機(jī)遇。面對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極作為，既堅(jiān)定了干部的理想信念，又讓干部在實(shí)踐的歷練中快速成長(zhǎng)，進(jìn)而提高基層的治理能力和基層政府的治理水平。但是“擊鼓傳花”式的消極應(yīng)對(duì)，使干部失去了在嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)中經(jīng)受摔打、增長(zhǎng)才干、積累經(jīng)驗(yàn)、感悟規(guī)律的快速成長(zhǎng)機(jī)會(huì)，其思想水平和政治能力也得不到淬煉，久而久之，會(huì)導(dǎo)致干部隊(duì)伍治理能力退化，進(jìn)而嚴(yán)重削弱基層治理效能。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)降低基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能。“國(guó)家治理效能得到新提升”是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，高效能治理必須兼顧治理效率與治理成本，以較低的治理成本取得較好的治理效果。“善醫(yī)者無(wú)煌煌之名”，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理來(lái)說(shuō)，相對(duì)于事中應(yīng)對(duì)和事后處置，源頭治理往往事半功倍。在風(fēng)險(xiǎn)的源頭、矛盾的萌芽就將其撲滅和掐斷，耗費(fèi)的成本會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于風(fēng)險(xiǎn)放大、爆發(fā)后進(jìn)行治理，其效果也會(huì)明顯好于后者。必須“堅(jiān)持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。”[9]從風(fēng)險(xiǎn)的源頭進(jìn)行管控和處置，能夠有效降低治理的復(fù)雜性，節(jié)約和減少基層風(fēng)險(xiǎn)治理成本，提升基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能。基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”與源頭治理的要求相悖，在風(fēng)險(xiǎn)的源頭、萌芽階段放任風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)的壯大、危急階段轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，不僅錯(cuò)過(guò)了風(fēng)險(xiǎn)治理的最佳時(shí)機(jī)，還會(huì)大幅降低基層風(fēng)險(xiǎn)治理的效能。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”會(huì)破壞基層工作作風(fēng)。求真務(wù)實(shí)是黨的優(yōu)良工作作風(fēng)，“堅(jiān)持實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)”“堅(jiān)持真抓實(shí)干、狠抓落實(shí)” [10]是黨對(duì)干部工作作風(fēng)的要求，也是群眾最欣賞的干部作風(fēng)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，求真務(wù)實(shí)就是一切從實(shí)際出發(fā)，按照風(fēng)險(xiǎn)的客觀規(guī)律應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，真抓實(shí)干就是敢于擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，勇于直面風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，善于處置風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”式的轉(zhuǎn)嫁行為，是忽視風(fēng)險(xiǎn)更是逃避風(fēng)險(xiǎn)，是懶政、怠政、避責(zé)等不良工作風(fēng)氣的體現(xiàn)，與“求真務(wù)實(shí)”“真抓實(shí)干”等優(yōu)良工作作風(fēng)背道而馳，長(zhǎng)此以往，基層干部就會(huì)喪失敢于面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的勇氣和主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神，任由不良風(fēng)氣發(fā)展，“就會(huì)像一座無(wú)形的墻把我們黨和人民群眾隔開(kāi)，我們黨就會(huì)失去根基、失去血脈、失去力量”[11]。
基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的治理路徑
第一，增強(qiáng)基層風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)處置能力。基層政府面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)知、無(wú)力是導(dǎo)致基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的主要原因之一，為此必須增強(qiáng)基層干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，消除基層干部面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)知。只有每一個(gè)基層干部都能夠清楚的認(rèn)識(shí)到各類風(fēng)險(xiǎn)的危害，清晰的感知風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)主動(dòng)應(yīng)對(duì)的責(zé)任觀念和意識(shí)，才不會(huì)在主觀客觀上忽視風(fēng)險(xiǎn)，讓風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”。因此，應(yīng)開(kāi)展常態(tài)化的基層風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)教育和培訓(xùn)，讓基層干部能夠充分認(rèn)識(shí)、了解風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和演變的規(guī)律，充分考慮和應(yīng)對(duì)不斷衍生的疊加風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)基層干部的風(fēng)險(xiǎn)處置能力，消除基層干部面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)力感。
第二，優(yōu)化基層權(quán)責(zé)配置體系。權(quán)責(zé)失衡催化了基層干部“擊鼓傳花”的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為，職責(zé)交叉重疊和權(quán)責(zé)劃分不清也為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁提供操作空間，辨析通過(guò)深化改革優(yōu)化基層的權(quán)責(zé)配置體系，遏制基層風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”的不良現(xiàn)象。首先，深化基層權(quán)責(zé)關(guān)系改革，全面理順基層權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，改善基層政府權(quán)責(zé)失衡，基層干部負(fù)擔(dān)過(guò)重的局面。其次，優(yōu)化基層風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任清單，明確各級(jí)干部特別是職能部門和基層政府之間的風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)權(quán)限，消除基層干部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的制度空間。需要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任清單需要考慮到風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、漸發(fā)性和主觀建構(gòu)性等特性，科學(xué)合理地界定基層干部風(fēng)險(xiǎn)治理的權(quán)責(zé)。最后，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，[12]嚴(yán)格控制“一票否決”“責(zé)任狀”等變相向地方和基層推卸責(zé)任的做法。
第三，完善基層風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)調(diào)動(dòng)干部治理風(fēng)險(xiǎn)的積極性，遏止避責(zé)風(fēng)氣，抑制風(fēng)險(xiǎn)“擊鼓傳花”。一是優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，持續(xù)提升改進(jìn)基層干部物質(zhì)保障、精神榮譽(yù)、職業(yè)發(fā)展等方面的待遇，滿足基層干部自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的要求，激發(fā)基層干部積極作為主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)膬?nèi)在動(dòng)力。對(duì)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、積極作為、敢于面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的干部要加以激勵(lì)。二是改進(jìn)評(píng)價(jià)機(jī)制，“善戰(zhàn)者無(wú)赫赫之功”，評(píng)價(jià)干部不僅要在危機(jī)應(yīng)急的一線考察干部，更應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)治理的一線考察干部，將風(fēng)險(xiǎn)防控和風(fēng)險(xiǎn)化解水平作為評(píng)價(jià)干部的重要依據(jù)，在評(píng)價(jià)中可引入風(fēng)險(xiǎn)推演和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等評(píng)估方法，真正體現(xiàn)基層干部風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)的內(nèi)在價(jià)值。三是完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的問(wèn)責(zé)體系建設(shè)，精準(zhǔn)識(shí)別責(zé)任主體，提高問(wèn)責(zé)的準(zhǔn)確度，確保責(zé)任主體忽視風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)等行為都能受到問(wèn)責(zé)。為此需要改變結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)傾向，防止問(wèn)責(zé)泛化使基層干部喪失主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的積極性，弱化問(wèn)責(zé)的政治因素，重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的調(diào)查學(xué)習(xí)和反思提升。四是健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，考慮到風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)分配的不平衡性，風(fēng)險(xiǎn)的漸發(fā)性和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的過(guò)程性等，要加強(qiáng)干部錯(cuò)誤識(shí)別，區(qū)分干部主動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失和忽視、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，容忍干部風(fēng)險(xiǎn)治理中因風(fēng)險(xiǎn)客觀因素或擔(dān)當(dāng)之舉等原因造成的失誤和影響，對(duì)其主動(dòng)擔(dān)當(dāng)之舉進(jìn)行表彰，而對(duì)于忽視、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的錯(cuò)誤行為要嚴(yán)正問(wèn)責(zé)，獎(jiǎng)懲分明，為勇于擔(dān)當(dāng)敢于作為的干部解除后顧之憂。
第四，壯大基層風(fēng)險(xiǎn)治理力量。基層風(fēng)險(xiǎn)治理力量不足讓許多基層風(fēng)險(xiǎn)無(wú)人問(wèn)津，矛盾無(wú)人化解，最終“擊鼓傳花”演變?yōu)槲C(jī)。為此，需要從多個(gè)方面壯大基層風(fēng)險(xiǎn)治理隊(duì)伍，夯實(shí)基層風(fēng)險(xiǎn)治理力量。首先，充分挖掘基層群眾自治組織的力量，引導(dǎo)群眾、組織群眾參與基層風(fēng)險(xiǎn)治理，拓寬群眾反饋風(fēng)險(xiǎn)矛盾的渠道，發(fā)揮居委會(huì)、退休黨員、熱心群眾等群體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。其次，優(yōu)化配置社區(qū)、單位、社會(huì)組織、志愿組織等基層社會(huì)治理資源，完善基層風(fēng)險(xiǎn)防控相配套的制度建設(shè)，引導(dǎo)志愿組織、社會(huì)組織參與基層風(fēng)險(xiǎn)防控，激發(fā)多元主體治理積極性，增強(qiáng)基層風(fēng)險(xiǎn)治理協(xié)同協(xié)作，形成基層風(fēng)險(xiǎn)治理合力，從而提升風(fēng)險(xiǎn)防控效能。最后，運(yùn)用現(xiàn)代科技提升基層風(fēng)險(xiǎn)治理力量。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在基層風(fēng)險(xiǎn)防控中的應(yīng)用，建立精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，預(yù)警和監(jiān)測(cè)社會(huì)危機(jī)事件的“風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”，提升基層政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知和監(jiān)測(cè)能力。探索建立基層風(fēng)險(xiǎn)的模擬仿真和預(yù)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)演化進(jìn)行模擬仿真，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)理及其走向，全過(guò)程、全周期地把控風(fēng)險(xiǎn)。
【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授；廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生石術(shù)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期，第116-135頁(yè)、第206-207頁(yè)。
[2]習(xí)近平：《把新發(fā)展理念落到實(shí)處》，習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）》，北京：外文出版社，2017年，第222頁(yè)。
[3]斯科特·拉什著，王武龍譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)文化》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第4期，第52-63頁(yè)。
[4][美]羅恩·頓波、安德魯·弗里曼著，黃向陽(yáng)、孫濤譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第15頁(yè)。
[5]習(xí)近平：《努力造就一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍》，《求是》，2019年第2期，求是網(wǎng)，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/15/c_1123986997.htm，2019年1月15日更新。
[6][美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海：上海人民出版社，1995年，第2頁(yè)。
[7]顏昌武、賴柳媚：《基層治理中的責(zé)任狀：“督責(zé)令”還是“免責(zé)單”？》，《理論與改革》，2020年第2期，第69-79頁(yè)。
[8]《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm，2021年7月11日更新。
[9]習(xí)近平：《在中共十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年12月1日，第1版。
[10]《習(xí)近平在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)——立志做黨光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)的忠實(shí)傳人 在新時(shí)代新征程中奮勇?tīng)?zhēng)先建功立業(yè)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年3月2日，第1版。
[11]《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年1月23日，第1版。
[12]《持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題 為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年4月15日，第1版。
責(zé)編：董惠敏／美編：王嘉騏
The Spread of Primary-level Risks: Causes, Damage and Governance
Huang Xinhua
Abstract: The spread of primary-level risks is not only related to their own features, but also to the lack of competent officials, the imbalance of power and responsibility, and the weakness in risk management at the primary level. It will erode the foundation of the primary-level governance of the Party and the government, lead to the accumulation of risks, weaken its capacity and affect the effectiveness of its risk management, and undermine the work practices. To stop the spread of primary-level risks, it is necessary to improve the awareness and ability of officials at the primary level to deal with risks, optimize the system of powers and responsibilities at the primary level, and improve the mechanism and increase the manpower of primary-level risk management.
Keywords: primary-level risks; spread; mechanism of formation; governance path
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