摘 要:資源型城市作為中國重要的能源資源戰略保障基地，當前正處于轉型發展的關鍵期，碳中和目標的提出為資源型城市轉型帶來了新的挑戰與機遇。一方面，碳中和背景下資源型城市傳統優勢主導產業的發展嚴重受限，面臨經濟增長和碳減排雙重壓力。另一方面，不同資源型城市的地理區位、主導資源類型和城市發展階段存在較大差異，可借碳中和下的發展、資金和技術等方面新機遇，沿著“低碳引領、摸清家底、分類引導”的思路開展資源型城市的轉型工作，因地施策，加快經濟轉型，破解“碳詛咒”。
關鍵詞:資源型城市 “碳詛咒” 碳中和 經濟轉型 產業升級
【中圖分類號】F299.27 【文獻標識碼】A
2021年8月，聯合國政府間氣候變化專門委員會第一工作組發布的《氣候變化2021：自然科學基礎》報告指出，目前全球地表平均溫度較工業化前高出約1℃，從未來20年的平均溫度變化預估來看，全球溫升預計將達到或超過1.5℃。這個結論向全球展現了應對氣候變化的緊迫性，提醒各國要采取積極務實的措施來應對氣候變化的挑戰。目前全球已有140多個國家承諾到本世紀中葉實現碳中和，其中130多個國家設定到2050年實現碳中和的目標。中國在2020年9月也明確提出二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和的目標。中國作為全球第二大經濟體和最大的碳排放國，碳中和目標的提出將對提振全球應對氣候變化的信心、全球實現溫控目標產生深遠影響。目前，能源消費產生的碳排放占中國二氧化碳總排放的85%以上，碳中和背景下，中國的能源相關領域將迎來一場前所未有的變革。資源型城市作為中國重要的能源資源戰略保障基地，高碳排放特征明顯，普遍存在“資源詛咒”現象，經濟發展大多比較低迷，碳中和目標的提出也為資源型城市轉型帶來了新的挑戰與機遇。
中國資源型城市轉型現狀
資源型城市是指以區域內部礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。中國目前共有262個不同級別的城市被認定為資源型城市，其中地級行政區126個，約占中國地級城市數量的三分之一[1]。新中國成立以來，資源型城市源源不斷地為中國經濟建設提供能源和原材料，其中累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米[2]。很多資源型城市“因礦而建、因礦而興”，最后又“因礦而衰”。隨著資源的日趨枯竭，產業結構單一、失業人口增加、生態破壞嚴重、城市收縮等問題日益凸顯，資源型城市可持續發展面臨嚴峻挑戰。
中國政府一直重視資源型城市的轉型發展。2001年，國務院將阜新市確定為中國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市，資源型城市轉型拉開序幕。2007年，《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發〔2007〕38號）發布，開始從全國范圍引導資源型城市轉型。2008年、2009年和2011年國家發展和改革委員會分三批共確定了69個資源枯竭型城市，將其作為轉型重點扶持對象。2013年《國務院關于印發全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）的通知》（國發〔2013〕45號）發布，其作為中國“十三五”時期開展資源型城市轉型工作的綱領性文件，對中國資源型城市進行了全面識別，強調將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四類，為分類引導資源型城市轉型奠定了基礎。2017年，《國家發展改革委關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》（發改振興〔2017〕52號）發布，用于引導資源型城市因地制宜，培育新的經濟增長極。2021年，國務院批復了《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》（國函〔2021〕93號），對資源型城市轉型提出了更高要求。
在國家政策引導和中央財政轉移支付資金的支持下，中國資源型城市轉型取得階段性成效。通過修復礦業廢棄地、利用礦業遺跡改建國家礦山公園等舉措，資源型城市的生態效益和社會效益顯著提升，也涌現出了一批如江蘇徐州賈汪區、重慶萬盛等轉型成效顯著的資源型地區，但整體而言中國資源型城市轉型仍面臨諸多問題。特別是在碳中和目標提出后，有必要對中國資源型城市轉型思路和路徑進行全新思考。
碳中和與資源型城市面臨的“碳詛咒”
“碳中和”是指在一定時間內直接或間接產生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術（CCS）、碳捕集利用與封存技術（CCUS）等形式抵消掉，實現溫室氣體的“凈零排放”[3]。由劍橋大學的Jörg Friedrichs和Oliver Inderwildi兩位學者于2013年提出的“碳詛咒”，與“資源詛咒”相關但又不同。該理論指出，與其他國家/地區相比，化石能源富集的國家/地區更傾向于走高碳排放的發展道路[4]。資源型城市的本質特征是資源依賴，但資源型城市對資源型產業的過度依賴會阻礙城市產業升級、抑制技術進步，進而增加城市碳強度。因此，碳中和背景下資源型城市除了要加快經濟轉型外，還要破解“碳詛咒”。
產業結構升級不僅能推動經濟增長，也能通過提高資源配置效率促進節能減排。但資源型城市在產業升級上卻面臨一些阻礙。首先是資源依賴，資源稟賦是地區經濟發展的基礎，豐富的礦產資源儲量對資源型城市的產業結構起決定性作用。準確地說，礦產資源豐富的地區更易于形成以資源型產業為主導的產業結構，在城市群分工中傾向于發展資源更密集的重型工業[5]。其次是路徑依賴，資源型城市在發展道路選擇上熱衷于形成以資源為基礎的經濟體系，另外資源型城市由于資源外運形成的運輸體系也有利于重工業的發展，不利于產業結構朝著低碳化方向升級。還有就是鎖定效應，資源型城市的產業發展容易局限于原有的發展觀念、技術軌道和制度體系，阻礙了接續替代產業的培育和發展。
技術進步是實現二氧化碳減排的重要支撐，通過技術應用提高能源利用效率能夠有效降低碳排放。而資源依賴會抑制資源型城市實現技術進步，主要表現為對技術進步相關要素的“擠出效應”。一是對教育經費的“擠出”。世界銀行指出，豐富的資源可能會阻礙人力資本的創造過程。由于資源部門對高技能勞動力的需求較少，地方政府對教育投入的動力不足，資源型地區人力資本水平整體偏低，該地區技術創新能力自然也不高。二是對研發行為的“擠出”。傳統資源型產業屬于勞動密集型產業，對技術創新要求不高，因而城市大力發展資源型產業會降低研發人員和資金的投入水平，進而影響技術知識的產出水平。三是對對外開放活動的“擠出”。對外開放是推動技術創新的重要途徑，對外貿易通過進口產品技術外溢和“出口中學”（learning by exporting）促進能源效率的提升。資源型城市的發展長期依賴礦產資源導致地方政府觀念相對保守，更傾向于發展本土企業，招商引資動力不足，阻礙技術引進與吸收。
碳中和背景下資源型城市轉型面臨的新挑戰
資源型城市面臨經濟增長和碳減排雙重壓力。近些年來，隨著全球資源市場步入蕭條期，加之資源的逐步枯竭，中國資源型城市整體經濟發展緩慢，一些城市甚至出現了衰退。東北地區作為中國典型的老工業基地和資源型城市集聚區，盡管國家出臺了一系列振興東北的專項政策，但目前東北三省的經濟發展形勢仍不盡如人意，人才外流嚴重。另外，很多資源型城市在轉型過程中仍圍繞資源型產業做文章，如煤炭資源型城市圍繞煤炭大力發展煤電、煤化工、煤機裝備制造等產業，短期內取得了一定的經濟效益，但并非長久之計。值得注意的是，延伸傳統產業鏈的轉型模式依然會導致資源型城市碳排放居高不下，碳中和背景下資源型城市轉型將面臨重振經濟和千方百計控制碳排放的雙重壓力。
資源型城市傳統優勢主導產業的發展嚴重受限。2021年9月，國際能源署發布了《中國能源體系碳中和路線圖》，指出在承諾目標情景下，中國如要在2060年實現碳中和目標，煤炭、石油和天然氣的消費需求將分別下降80%以上、60%和45%，屆時煤電僅占比5%[6]。碳中和目標需要分解落實到各個行業特別是重點耗能行業。煤炭、鋼鐵、油氣、能源化工等高耗能高排放產業必將作為重點調控對象，而這些產業卻基本都是礦業類資源型城市的優勢主導產業。森林作為生態系統重要的碳吸收主體，雖然貢獻了80%的天然碳匯，但相對碳排放總量而言其固碳作用有限。因此，只有將溫室氣體排放總量降至較低水平，才可能依靠碳匯和CCS等技術實現“碳中和”[3]。
資源型城市的人才現狀難以滿足城市低碳轉型發展需求。資源型城市實現碳中和需要一批具備現代經濟管理理念和低碳技術能力的高素質人才支撐。但目前資源型地區人才培養和引進普遍存在“不夠用、招不來、留不住”的困境。“不夠用”主要表現在兩個方面，其一，目前中國137所“雙一流”高校中僅有3所（包括分校區）地處資源型城市或地區，分別是中國礦業大學（江蘇徐州）、中國石油大學（北京）克拉瑪依校區（新疆克拉瑪依）和延邊大學（吉林省延邊朝鮮族自治州）；其二，這些高校多為行業特色類高校，以培養煤炭、石油等行業人才為主，難以滿足資源型城市多元低碳轉型發展的需要。“招不來”則體現為，資源型城市在“搶人大戰”中普遍缺乏競爭力，人才引進困難。招到的人才還可能因為體制等問題導致發展受限最終選擇離開，便形成了“留不住”的困境。
碳中和背景下資源型城市轉型面臨的新機遇
碳中和將加快資源型城市轉變發展思路，倒逼產業升級。碳中和的提出對資源型城市原有的產業結構和轉型思路產生了強烈的沖擊。在碳中和目標提出之前，由于路徑依賴，資源型城市在產業結構調整的過程中更偏愛延伸原有資源型產業鏈條，對碳排放的關注較少。以安徽銅陵為例，主要轉型思路是“抓住銅、延伸銅”，建設特色銅及銅深加工產業集群，但銅的冶煉和深加工仍是高耗能高排放產業。碳中和目標的提出給資源型城市轉型提出新的要求，將推動資源型城市跳出原有產業基礎，大膽探索并構建低碳清潔的產業體系。
碳中和能夠刺激低碳技術進步，給資源型城市帶來技術紅利。可再生能源技術和負碳技術的推廣應用是實現碳中和目標的重要途徑。碳中和目標提出后，隨著對此類技術研發投入的增加，技術將更加成熟，成本也會明顯下降。國際可再生能源署公布的數據顯示，2020年可再生能源發電成本下降明顯，光熱發電成本為0.108美元/千瓦時，同比下降16%；太陽能光伏發電成本為0.057美元/千瓦時，同比下降7%；陸上風電發電成本為0.039美元/千瓦時，同比下降13%。新能源發電成本的下降增強了資源型城市在礦業廢棄地布局新能源產業的經濟性和可行性。此外，CCS、CCUS等負碳技術也將由示范階段大規模應用到煤電和煤化工領域，助力資源型城市低碳轉型[7]。
碳中和能夠繁榮綠色金融市場，拓寬資源型城市融資渠道。資源型城市整體經濟滯后，稅基薄弱，財政收入有限，加之歷史欠賬較多，既要安置大量失業礦工解決民生問題，又要開展礦區修復工作改善生態環境，資金短缺成為困擾資源型城市的一大難題。多家研究機構預測，未來三十年內中國實現碳中和將需要至少100萬億的綠色投資，將為能源、冶金、林業等行業轉型提供巨量的資金支持。金融機構將通過發行碳中和債券、轉型債券、光伏風電保險等形式吸收社會資金進入低碳發展領域。碳中和提出后，資源型城市除了中央政府轉移支付的資金支持外，還能從各類金融機構獲取低碳轉型資金。這些資金的流入預計將會對資源型城市產業低碳化、礦區復墾以及可再生能源的發展起到極大的推動作用。
碳中和背景下資源型城市的轉型思路
資源型產業“一枝獨秀”是制約資源型城市經濟社會發展、造成高碳排放的根本原因，未來仍需在產業低碳轉型上下足功夫。不同資源型城市的地理區位、主導資源類型和城市發展階段存在較大差異，低碳轉型不能“一刀切”，應本著“低碳引領、摸清家底、分類引導”的思路開展資源型城市的轉型工作。
“低碳引領”重在轉變發展思路，以低碳綠色引領城市轉型發展。扎實貫徹綠水青山就是金山銀山的發展理念，探索政府主導、企業和社會參與、市場化運作的生態產品價值實現路徑，通過將更多的資源型產業納入全國碳市場以及建立橫向碳補償機制的方式，讓森林等碳匯保護者受益、碳排放者付費，推進資源型城市低碳產業化和產業低碳化。此外，資源型城市應參照全國和省區碳達峰和碳中和目標，制定本城市碳達峰、碳中和路線圖和行動方案，將減排目標層層分解至次級行政區和行業層面。
“摸清家底”則需要對資源型城市轉型基礎進行全方位的評估。主要包括以下三個方面：一是對資源型城市的資源環境承載力進行評估，重點評估碳收支、水資源和土地資源等生產要素，劃定資源型城市發展的“生態紅線”；二是對采礦廢棄地的可利用資源進行識別與評價，根據資源賦存條件和國家戰略需求對共伴生資源、地下空間、旅游資源等進行開發潛力評價，為廢棄礦井（區）“變廢為寶”提供決策依據；三是對資源型城市現有產業基礎進行評估，通過產業競爭力分析，制定資源型產業退出時間表和低碳新興產業培育的優先級。
“分類引導”建立在“摸清家底”之上，可以重點根據城市目前擁有的各類資源情況和發展階段進行分類引導。對于資源賦存良好的資源型城市，應加快綠色礦山、智慧礦山建設，淘汰落后產能，適度延伸原有產業，未雨綢繆盡早謀劃低碳新興產業布局；對于資源枯竭型城市，礦產資源優勢已不復存在，必須發掘城市新的經濟增長點，因地施策，加快布局適宜當地發展轉型的新材料、大數據等低碳新興產業。此外，由于中國資源型城市分布廣泛，資源類型豐富多樣，可通過制定特定區域、特定資源類型的資源型城市發展規劃進行分類引導，如編制黃河流域資源型城市轉型規劃（上中下游）、煤炭資源型城市轉型規劃等。
當然，資源型城市低碳轉型離不開低碳技術和資金的支持。碳中和背景下，綠色金融市場規模將不斷壯大，可再生能源儲能技術和負碳技術也會取得突破性進展。碳中和目標的提出對資源型城市轉型而言，既是挑戰更是機遇。為此，資源型城市應順勢而上，積極拓展融資渠道，把握好低碳技術紅利，實現跨越式轉型。
【本文作者 張中祥，天津大學馬寅初經濟學院院長、卓越教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長；宋梅，中國礦業大學（北京）管理學院教授。本文系自然資源部資源環境承載力評價重點實驗室“資源型城市經濟社會發展與資源環境承載力耦合研究”（項目編號：CCA2019.16）課題和國家發改委振興司“資源型地區經濟轉型模式研究”課題的階段性成果；中國礦業大學（北京）博士研究生郝旭光對本文亦有貢獻】
注釋
[1]張文忠、余建輝等：《中國資源型城市可持續發展研究》，北京：科學出版社， 2014年，第47頁。
[2]《國務院關于印發全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）的通知》，中國政府網，http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm，2013年12月3日更新。
[3]張中祥：《碳達峰、碳中和目標下的中國與世界——綠色低碳轉型、綠色金融、碳市場與碳邊境調節機制》，《人民論壇·學術前沿》，2021年第14期，第69—79頁。
[4]Friedrichs J, Inderwildi O R. The carbon curse: Are fuel rich countries doomed to high CO2 intensities?[J]. Energy Policy, 2013, 62:1356-1365.
[5]宋梅、郝旭光、李丹丹等：《黃河流域采礦業集聚的時空演化特征與驅動力研究》，《煤炭工程》，2021年第9期，第165—172頁。
[6]國際能源署：《中國能源體系碳中和路線圖》，國際能源署中國門戶網站， https://www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-carbon-neutrality-in-china，2021年9月28日更新。
[7]宋梅：《礦業廢棄地地表空間生態開發及關鍵技術》，北京：社會科學文獻出版社， 2019年，第241頁。
責編：羅 婷／美編：王嘉騏
New Challenges and Opportunities for the Transformation of Resource-based Cities against the Backdrop of Carbon Neutrality
Zhang Zhongxiang Song Mei
Abstract: Resource-based cities, as important strategic bases for energy and resources in China, are currently in a critical period of transformation and development. The proposal to achieve carbon neutrality brings new challenges and opportunities to the transformation of such cities. On the one hand, the development of traditional dominant industries in resource-based cities is severely restricted against the backdrop of carbon neutrality, so they are facing the double pressure of economic growth and reduction of carbon emissions. On the other hand, their geographical locations, leading resource types, and urban development stages differ greatly. Therefore, based on their local circumstances, they can take new opportunities in development, funding, and technology against the background of carbon neutrality and carry out their transformation along the lines of “emphasis on low carbon, comprehensive self-evaluation, and categorized guidance”. In this way, they can accelerate economic transformation and break the “carbon curse”.
Keywords: resource-based cities; “carbon curse”; carbon neutrality; economic transformation; industrial upgrading
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