摘 要:資源型城市為工業化的起步和發展做出了重要貢獻，但隨著資源開采量逐漸減少、經濟增長動力日趨減弱、生態環境問題日益突出，資源型城市的可持續發展面臨一系列經濟社會問題。資源型城市經濟發展對資源的依賴性很強，產業結構單一，轉型發展面臨諸多困境。步入新發展階段，傳統支柱產業對經濟發展的支撐能力日漸式微，優化調整傳統產業存量，開發綠色低碳新興產業增量，轉換新舊動能，是資源型城市亟需破解的重大課題。
關鍵詞:資源型城市 銅川市 新舊動能轉變 高質量發展
【中圖分類號】F299.27 【文獻標識碼】A
資源型城市為工業化的起步和發展做出了重要貢獻，但隨著資源開采量逐漸減少、經濟增長動力日趨減弱、生態環境問題日益突出，資源型城市的可持續發展面臨一系列經濟社會問題。半個世紀以來，美國、歐洲的一些城市一直面臨因資源枯竭和產業衰落而導致的城市衰退問題，并由此滋生了嚴重的社會問題和政治問題，包括失業率居高不下、城市貧困人口增加、中產階級占比下降、社會結構失調、社會矛盾加劇、民粹主義滋生等。資源型城市的衰退是很多經濟社會問題產生的根源之一，推動資源型城市轉型發展應列為國家戰略舉措。
我國政府十分重視資源型城市的轉型發展，通過出臺專項政策、確立資源型城市經濟轉型發展試點市、陸續投入扶持資金等方式，支持資源型城市開展資源綜合利用、發展接續替代產業和培育多元化產業體系。目前資源型城市轉型發展成效如何？在碳達峰碳中和背景下資源型城市又面臨什么樣的新挑戰？本文試以陜西省銅川市為例，對這些問題進行分析。
銅川市自然條件與產業特征
銅川市處于關中盆地向黃土高原的過渡地帶，是關中平原渭北生態屏障，境內地貌復雜，溝壑縱橫，川塬山丘交錯，城市建設用地短缺。近三十年平均降水在543.4～676.3毫米之間，年日照時數2250.7～2387.7小時，氣象災害較頻發。據《銅川市統計年鑒2019》， 2018年銅川市森林覆蓋率為46.5%，水土流失較為嚴重。有石川河水系和洛河水系兩大水系，河流均是源頭或上游，流程短、水量少，水資源相對貧乏，2018年全市人均水資源量285.55立方米，是同期全國人均水資源量1971.8立方米的14.48%。銅川境內非金屬礦產資源和中草藥資源豐富，煤、油頁巖、水泥用灰巖、水泥配料黃土、耐火黏土、電石用灰巖、鋁土礦、陶瓷黏土等主要礦產資源保有儲量約44.7億噸。境內中草藥資源類型多，儲量大，其中不乏國家農產品地理標志產品，683種中草藥中已有164種實現經濟價值。
銅川是因煤而立、因煤而興、先礦后市的工業城市，煤炭開采有上千年歷史，新中國成立以來，已經累計為國家貢獻6億多噸煤炭、2億多噸水泥，計劃經濟時期，銅川煤炭產量曾一度占到陜西省的70%。全市轄3區1縣1新區，市域面積3884.81平方公里。2019年，全市常住人口78.01萬人，城鎮化率66.07%。2020年，地區生產總值381.75億元，地方財政收入25.01億元，其中稅收收入15.95億元。銅川支柱產業資源型特征明顯，四大傳統支柱產業分別是煤炭開采和洗選業、以水泥為主的非金屬礦物制品業、以電解鋁和鋁制品為主的有色金屬冶煉及壓延加工業、電力生產及供應業。
銅川市可持續發展面臨的挑戰
由于資源逐漸枯竭，產業結構單一，原有的資源驅動的經濟增長舊動能日漸式微，加上煤炭、水泥、電解鋁等行業產能壓縮和大氣污染防治等宏觀政策的影響，“十三五”期間，銅川市經濟總量和財政收入與“十二五”時期相比，增速放緩，經濟社會可持續發展面臨著巨大的壓力和挑戰。
經濟增長乏力，增速放緩
銅川市“十三五”時期地區生產總值由311.61億元增長到381.75億元，可比價年均增速為6.46%（見圖1），規模以上工業增加值年均增速5.32%（見圖2），兩項指標與“十二五”時期的12.92%和16.12%相比，均出現大幅度下滑。
地方財政收入增速大幅下滑，債務逐年攀升
銅川地方財政收入2015年底為23.11億元，到2020年底為25.01億元，年均增速僅為1.94%，與銅川“十二五”時期的11.94%相比，大幅度下滑，也遠低于“十三五”同期全國3.82%和陜西省2.18%的水平*。與此同時，由于經濟社會發展和城市轉型的需要，財政剛性支付不斷增加，銅川市債務大幅增長，增長幅度甚至高于同期GDP增速和地方財政收入增速，且由于多年債務累積，未來每年要償還的到期政府債務數額也逐年增大，償債壓力較大。
碳中和目標約束下產業發展面臨巨大壓力
銅川市產業結構尚未擺脫資源依賴的特征。《銅川市“十四五”財源建設規劃》顯示：2020年，全市煤炭開采和洗選業、非金屬礦物制品業（水泥）、電力熱力供應業、有色金屬冶煉及壓延加工業（鋁加工）四大傳統支柱產業合計實現增加值占規模以上工業的比重為87.2%。2020年全市前50家重點納稅企業主要為煤炭、水泥、電力、鋁、地產、煙草等傳統行業，納稅5000萬元以上的9家企業中，傳統資源型產業占7家，其中煤炭開采與洗選業企業2家，水泥生產企業4家，煤電企業1家。
目前，我國已經提出在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的目標，煤炭開采和燃煤發電行業將逐步退出。而且，我國總體上已經進入工業化后期，城鎮化也跨過規模擴張階段，工業化、城鎮化正由高速增長邁向高質量發展階段，整個社會對水泥、電解鋁等高耗能產品的需求增長將會趨緩，銅川目前的四大支柱產業面臨萎縮困境，產業結構全面升級、構建經濟增長新動能勢在必行。
銅川市打造新興產業轉換新動能的實踐探索
持續推動優勢傳統產業轉型升級
大力發展環保生態型煤炭產業。以拓展新興領域、開拓省內外市場、推進一體化發展、清潔化轉型為重點，推動煤炭產業轉型升級提質增效。推進煤炭產業縱向一體化發展，鼓勵煤炭企業與水泥、電解鋁和電力等用煤大戶深度融合，形成煤-電-鋁-水泥循環經濟產業鏈。建立本地煤企與華能電廠供需協商機制，鼓勵煤電聯營，建立穩定良性供需關系，提高煤炭的就地消化能力。鼓勵煤礦企業兼并重組水泥企業，參股電解鋁和電力生產企業，以資本為紐帶，使煤炭采礦業與高載能行業制造業形成更緊密耦合，發揮產業鏈整合優勢。
引導發展高端水泥產業。以提升現代產能、兼并重組、延伸產業鏈、新型建材、開拓國內外雙市場為重點，形成以“集約、綠色、高端、智能”為一體的大型現代化熟料、水泥、新型建材生產基地。延伸水泥產業鏈，搶抓“兩新一重”建設機遇，大力研發生產新型水泥、特種水泥、大型水泥構件和新型建筑材料，實現普通水泥向特種水泥，低檔水泥向高檔水泥，單一水泥產品向水泥制品、水泥構件的調整與轉型。
大力發展鋁精深加工特色產業。以鋁基礎材料、航汽鋁精深加工、高端鋁型材、機電用鋁合金制品為重點，在鋁特色加工、精深加工上做文章，實現從鋁材加工向鋁部件、鋁制品、制成品的深加工轉變，提高省內外航空航天工業型材、汽車工業型材、高端建筑和家居型材、機電型材產品配套率，打造鋁精深加工特色產業基地。引進航空航天用鋁合金中厚板、渦輪發動機壓葉輪材料等零部件加工制造項目，發展鋁合金車架、廂體、電池托盤、殼體等鋁質精密加工制造項目。做強高端鋁型材產業，可焊接鋁合金薄板、高壓超薄鋁箔等深加工項目。
優化發展電力產業。以促進電力本地直供、改善電力供應結構、提供電力供給可靠性、推動熱電聯產為重點，提高電力本地直接供應能力，擴大對銅川市各大企業的直供規模，降低企業用電成本。在優化電力供應結構方面，大力發展風能、太陽能、煤層氣發電，逐步推廣水泥窯尾余熱發電項目，推進熱電聯營，積極探索“光伏+儲能”模式，構建多元化電力發展格局。
高質量建設六大接續產業集群
加快發展航天科技產業集群。以商業航天測控、航天大數據、航空航天裝備、衛星應用、無人機等為重點，不斷拓展航天科技產業鏈，努力實現錯位互補發展。產業定位于西安中、下游產業鏈，錯位布局發展商業航天產業，以加入中國商業小衛星產業創新聯盟為契機，吸引產業聯盟制造商，加快商業航天測控網、航天動力系統工程、衛星產業應用等產業鏈延伸，支持衛星互聯網工程應用示范和省級軍民融合示范園區創建工作。
積極培育數字經濟產業集群。推動數字經濟與優勢產業深度融合，在能源工業、水泥建材產業、鋁產業等銅川傳統特色優勢產業領域開展工業互聯網平臺建設，打造行業領先的數字能源產業、數字水泥產業和數字化鋁產業鏈。以電子商務、數字孿生城市、大數據、5G應用、人工智能、云計算為重點，加快培育銅川市數字經濟產業集群。全產業拓展電子商務，以大數據產業園、京東云為依托，打造西北傳統電商與跨境電商聚集高地，引入品牌設計、產品包裝、倉儲物流、電商運營等一系列數字經濟產業要素，構建銅川市本地數字經濟服務平臺，推動銅川市傳統經濟數字化、網絡化、智能化、綠色化發展。
做大高端裝備制造產業集群。以汽車零部件、電力設備、礦用工程設備、航空航天零部件、健康設備、光電子集成電路等為重點，加快發展銅川市高端裝備產業集群，發展壯大新能源汽車配套動力電池產業。支持電線電纜企業加大技術改造力度，擴大生產規模，積極發展軍工、核級發電用電纜等高附加值產品，圍繞產業鏈布局引進絕緣套、型芯等配套產品加工項目，引導中高壓電纜等高端產業發展。積極推進健康設備制造，培育發展康復醫療器械制造產業。
持續做大先進陶瓷產業集群。以高端工業陶瓷、日用陶瓷、工藝陶瓷、紫砂、陶瓷研究、瓷文化為重點，不斷發展先進陶瓷產業集群。加大企業引進先進陶瓷生產工藝的力度，發展陶瓷高新材料和新型特種陶瓷，加快研發和生產航空航天、軍工、醫用陶瓷材料，積極發展新型特種陶瓷。
不斷做強生物醫藥產業集群。以中藥材種植、藥材交易、醫藥制造、醫藥研發、醫藥健康等為重點，加快發展銅川生物醫藥產業集群。規范中藥材種植，以耀州區、印臺區和宜君縣為重點，建設一批規范化、規模化中藥材種植基地。引導藥材交易規范化，依托藥王山周邊區位交通、歷史文化等資源優勢，高標準規劃建設中藥材物流園，引進一流企業進駐，鼓勵支持藥品流通企業通過收購兼并、參股控股等方式，向集團化方向發展，以道地藥材交易為主，探索創建國家中藥材期貨交易中心。
壯大文化旅游體育產業集群。以文化業態、品牌傳播、全域旅游、體育賽事為重點，打造文化旅游體育融合發展產業集群。豐富文化業態，挖掘藥王文化、瓷器文化和紅色文化，發展影視文化傳媒、紅色教育培訓、數字出版、網絡視聽等文化新品種、新載體，著力培育精品文化業態。高水平發展全域旅游，加強景區綜合性開發，深度整合山水、文化、生態、休閑、體育等旅游資源，以照金香山、藥王山、玉華宮、陳爐古鎮等為重點，配置文化、創意、商貿、餐飲娛樂、住宿、商業地產等產業，培育文化創意-特色食住娛購-文化旅游產業鏈。
加快發展服務經濟
不斷做大商務服務業。以金融服務、科技服務、商務咨詢等為重點，打造銅川CBD，提高商務服務業標準化和品牌化水平，實現商務服務業高質量發展。引進國內實力較強的開發商，培育區域性總部經濟，依托總部經濟發展，引導商務咨詢、科技服務、廣告、會計和律師等生產性服務業發展，帶動商貿休閑娛樂餐飲業集聚。
大力提升物流產業能級。以完善物流設施、建設信息平臺、培育物流企業、創新物流服務為重點，大力提升銅川市物流產業能級。集中銀行、保險、稅務、市場監管和海關等信息系統，加快建設物流公共信息平臺和電子商務平臺兩大系統。積極引進國內外知名現代物流企業，發展第三方、第四方物流。大力發展公鐵聯運，支持網絡貨運、無車承運人等創新模式，優化快遞服務和互聯網接入。加快推進農資農產品產業鏈物流一體化、加工制造業供應鏈物流一體化，以物流業帶動一、二產業發展。
創新發展商貿經濟模式。以推動商貿服務業數字化、集聚創新發展為重點，促進商貿服務業提質增效。引導商貿服務業集聚，支持引進國內外一線商貿服務企業，盤活閑置商業綜合體，提高品牌集聚度和業態豐富度，推動商貿服務業向高品質和多樣化升級。創新商貿服務業發展模式，利用“互聯網+”，探索服務業多樣化產業鏈垂直整合模式，推進銅川市傳統商貿服務業向全渠道運營商、供應鏈服務商、新零售企業轉型，鼓勵實體企業利用平臺經濟、體驗經濟和分享經濟等新興經濟形態開展多元化營銷、提供定制化服務，大力引進全國性新零售平臺在銅川市開設示范店、旗艦店。
依托電商發展優質生態農業。以培育地理標志農產品、強化優質供給、創新農業經營模式、優化綠色生態農業產業鏈為重點，高標準建設綠色生產農業。在培育地理標志農產品的同時，加強陳坪櫻桃、銅川蘋果、宜君黨參、耀州黃芩等地理標志產品保護，合理利用地理標志，提升農產品附加價值。創新農業經營模式，積極扶持農業產業化龍頭企業，培育新型農業經營主體，構建現代農業經營體系，通過“龍頭企業+合作社+家庭農場”和“銷售+加工+生產”的利益聯結方式，促進小農戶與大市場的有效銜接。
釋放創新經濟活力
持續扶持中小微企業。以融資促進、梯度培養、開拓市場為重點，扶持中小微企業做大做強。推進普惠金融發展，發揮政府性融資擔保機構作用，切實解決小微企業等融資難融資貴問題。加強對支持小微企業發展的財政資金的統籌使用，完善小微企業信用擔保體系。支持商業銀行結合市場定位與業務特點，穩步推進社區支行、小微專營支行和科技支行等特色支行建設，持續完善小微企業金融服務組織體系。探索建立科技金融服務聯盟，創新金融服務模式，推動開展科技型中小企業無抵押貸款試點，支持保險公司開展科技型中小企業貸款保證保險。
大力培育“創新經濟”。圍繞產業鏈部署創新鏈，支持產業創新實驗室建設，推動產業鏈供應鏈優化升級。統籌相關資金，深入實施產業基礎再造工程，支持構建自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈。以支持創業創新、“專精特新”發展、創新平臺建設為重點，大力培育創新型“小巨人”企業。釋放創業創新活力，支持中小企業在研究、開發、生產、銷售和管理過程中，開展技術創新、管理創新、服務創新或模式創新，提高核心競爭力，提供高新技術產品或服務。
結語
資源型城市既存在資源日漸枯竭、產業結構單一和資源依賴性強、可持續發展能力不足的自身短板，也面臨著我國工業化、城鎮化由高速發展向高質量發展轉變帶來的對資源型產品需求下降和碳達峰碳中和目標約束的外部壓力。在這樣的背景下，優化調整傳統產能存量，開發綠色低碳新興產能增量，轉換新舊動能，成為資源型城市亟需破解的重大課題。而統籌推進產業轉型過渡、促進新經濟增長和實現“雙碳”目標，既需要資源型城市的積極探索實踐，中央政府的戰略支持也是不可或缺的選項。
（*注：由于地方財政收入可比價增速的數據缺失，本文以現價來測算國家、陜西省和銅川地方財政收入的增速，合理性在于，國家統計年鑒中給出了一般公共預算收入的歷年增速和現價值，以現價值測算的數據與官方提供的數據相差不大，為了統一，本文均采用以現價值來測算國家、陜西省和銅川地方財政收入的增速的方法。）
【本文作者 陳洪波，中國社會科學院大學應用經濟學院副院長、教授；李紅玉，中國社會科學院生態文明研究所副研究員，城市政策與城市文化研究中心主任。本文系中國社會科學院研究所創新工程項目“資源枯竭型城市轉型發展績效評估及對策研究”（項目編號：2020STSB02）的階段性成果】
責編：羅 婷／美編：王嘉騏
How to Successfully Shift from Old Growth Drivers to New Ones in
Resource-Based Cities: Taking Tongchuan City of Shaanxi Province as
an Example
Chen Hongbo Li Hongyu
Abstract: Resource-based cities have contributed greatly to the start and development of industrialization. However, with the gradual reduction of resource extraction, the weakening economic growth momentum, and the increasingly prominent eco-environmental problems, such cities are confronted with a series of social and economic problems in their sustainable development. Their heavy reliance on resources for economic growth has resulted in a single industrial structure, causing a lot of difficulties in their transformation and development. In the new development stage, the ability of traditional pillar industries to support economic growth is declining, so optimizing and readjusting the traditional production overcapacity, increasing production capacity of green, low-carbon, emerging industries, and shifting from old growth drivers to new ones are major issues that need to be urgently tackled in resource-based cities.
Keywords: resource-based cities; Tongchuan City; shifting from old growth drivers to new ones; high-quality development
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