摘 要:基層干部需要具備什么樣的素質(zhì)、技能和能力，向來是基層治理相關(guān)研究中的重點。在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進中，更加需要基層干部因應(yīng)新形勢下的治理需求與挑戰(zhàn)，全方位提升自身治理能力。當(dāng)前，基層干部普遍面臨著本領(lǐng)恐慌和能力短板，突出表現(xiàn)在工作效力不高、工作路徑方式缺乏邏輯、技能更新跟不上需求等方面。基層干部的治理能力看似是微觀的個體問題，其背后實則是深層次的體制機制問題。更好提升基層干部治理能力，需要加強理論研究，深化體制機制改革，探尋更加合理的提升途徑。
關(guān)鍵詞:基層干部 治理能力 壓力型體制 人才流動制度
【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
基層治理是國家治理的基石，基層干部在基層治理中發(fā)揮不可或缺的關(guān)鍵作用。基層治理能不能實現(xiàn)現(xiàn)代化，很大程度上同基層干部的治理能力有關(guān)。當(dāng)前基層干部治理能力仍有較大提升空間，一定程度上制約著基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
為更好回應(yīng)新的發(fā)展形勢與發(fā)展需求，基層干部在基層治理中要具備八個本領(lǐng)和七個能力。即黨的十九大報告提出的，黨的領(lǐng)導(dǎo)力集中反映為八大執(zhí)政本領(lǐng)，包括學(xué)習(xí)、政治領(lǐng)導(dǎo)、改革創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展、依法執(zhí)政、群眾工作、狠抓落實、駕馭風(fēng)險；習(xí)近平總書記在2020年秋季學(xué)期中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上講話指出的，年輕干部要提高七個方面的能力：政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力。此外，2021年7月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)，特別是要在行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力等方面提升執(zhí)政能力。這些要求對加強基層治理隊伍建設(shè)，確保基層治理人才有儲備、有培訓(xùn)和有能力，提供了更明確的著力點，也為基層干部在基層治理的廣闊空間更好地施展拳腳指明了方向。
新形勢下，基層干部面臨哪些新的能力要求與挑戰(zhàn)？基層干部應(yīng)提升哪些治理能力？如何提升基層干部的治理能力？圍繞這些問題開展更加深入的研究，對于進一步激發(fā)干部干事動力、提升干部治理能力，大有裨益。
基層干部治理能力建設(shè)的制約因素
基層主要指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）兩級，基層組織主要包括街道黨工委辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會和居委會，以及其他派出機構(gòu)和社會組織。有學(xué)者將基層干部稱作“街頭官僚”，更直觀體現(xiàn)出其是國家與社會的最直接交界面。
“上面千條線，下面一根針。”基層治理的事務(wù)繁雜、千頭萬緒，往往工作壓力大，與群眾企業(yè)接觸多。筆者調(diào)研一些基層組織，經(jīng)常看到基層干部的工作電腦桌面一片狼藉，上面往往密密麻麻地排列著數(shù)十個文件夾和文件，他們無暇清理這些堆積如山的文件，常常是“舊的未去，新的又來”；在和基層干部座談交流的時候，他們也經(jīng)常被到訪的群眾企業(yè)和電話打斷，不得不見縫插針地同時完成多項工作。基層治理的上述表征，就是基層干部的工作任務(wù)繁重的有力體現(xiàn)，基層負擔(dān)難以減少，超負荷工作和職業(yè)倦怠問題往往比較突出。在對基層的調(diào)研中，經(jīng)常會聽到“女人當(dāng)作男人使，男人當(dāng)作牲口使”類似的表述，一個人干兩個人的活，如此常態(tài)化的高強度工作令人疲于應(yīng)付。
與此同時，基層工作經(jīng)歷越來越成為公務(wù)員考試、選調(diào)生選拔和領(lǐng)導(dǎo)干部選派的必要條件之一。不少基層干部將基層工作視為“跳板”，通常都希望通過考試和選錄逃離基層組織，很難在基層踏實安心工作。編內(nèi)的基層干部想考上去，編外的基層干部想考進來。因此，基層治理面臨后備人才力量供應(yīng)不足、人員捉襟見肘的難題。
無論是社會還是黨政部門內(nèi)部，都對基層干部存在一定程度的誤解，不時會存在“是個人就能干好基層工作”的偏見，也經(jīng)常將基層工作作為鍛煉年輕干部的主戰(zhàn)場。基層工作較為瑣碎，應(yīng)急性、服務(wù)性、輔助性的色彩較重，常常充當(dāng)“消防員”“救護隊”臨時加班加點。工作做好了得不到應(yīng)有的嘉獎，工作做不好就可能為此而“背鍋”。這使基層干部難以形成很強的職業(yè)自豪感和工作歸屬感，工作的獲得感和成就感不夠，撲下身子去研究問題和鉆研工作的勁頭不足。
基層干部往往存在較強的本領(lǐng)荒、能力荒，而如何提高基層干部治理能力就成為至關(guān)重要的問題。一方面，基層干部很難專職從事某項工作，需要同時協(xié)調(diào)解決各種各樣的事務(wù)，客觀上真的是荒廢了應(yīng)有的本領(lǐng)和能力；另一方面，基層干部確實是主觀上存在強烈的“心里慌”，擔(dān)心本領(lǐng)不足和能力缺失而無法勝任本職工作。更為重要的是，雖然目前經(jīng)常有針對領(lǐng)導(dǎo)干部的各類培訓(xùn)學(xué)習(xí)，但基層干部往往沒有機會、時間和精力參與，從而實現(xiàn)治理能力的進一步提升。
基層干部治理能力建設(shè)的理論參照
公務(wù)員需要具備什么樣的素質(zhì)、技能和能力，向來是基層治理相關(guān)研究中的重點。當(dāng)然，這些理論的提出往往是基于通用型的公務(wù)員能力評價框架，而對于基層干部而言需要進行相應(yīng)的調(diào)整。換句話說，這些通用型評價框架規(guī)定了任何公務(wù)員都應(yīng)具備的基礎(chǔ)素質(zhì)和能力，而對基層干部而言在此基礎(chǔ)上還需要加入其他維度的考量。
從領(lǐng)導(dǎo)力的角度來看，不同層級的領(lǐng)導(dǎo)者需要具備不同的技能，如概念化能力、人際能力和技術(shù)能力[1]。比如，上級部門的工作帶有很強的決策色彩，那么就需要發(fā)展較高的概念化能力，能夠進行戰(zhàn)略部署和決策。中層干部相比其他層級，需要承上啟下和上傳下達，因此更加需要具備相應(yīng)的能力。相對來說，基層干部的工作更多的是如何切實貫徹落實和有效執(zhí)行上級部門制定的政策措施，因此對執(zhí)行力的要求就會更高。
公共服務(wù)動機理論認為，在公共部門工作的人的動機會有別于在私營部門工作的人，他們的動機結(jié)構(gòu)是不同的。比如，公共服務(wù)動機就包括對公共政策制定的興趣、對公共利益的承諾、同情心、自我犧牲、社會正義、公民責(zé)任等方面。公共服務(wù)動機反映了公務(wù)員為人民服務(wù)的動力，包括公共政策吸引、公共利益承諾、同情心、自我犧牲等維度[2]。如果沒有公共服務(wù)動機，很難相信基層干部會以人民為中心，為人民服務(wù)，因此公共服務(wù)動機是理解基層干部治理能力的重要維度。
基層干部的工作在很大程度上是同群眾和企業(yè)打交道，而這種人際交互是以情感為基礎(chǔ)的，因此共情力和同理心至關(guān)重要。學(xué)者們越來越認識到公共管理就是“情緒勞動”，對此情緒智力至關(guān)重要，情緒技能也是一種不可或缺的工作技能[3]。所謂情緒智力，是指公務(wù)員能夠感知、理解并響應(yīng)人們的情緒的能力。情緒智力不等于情商，它更多表現(xiàn)為公務(wù)員是否能夠換位思考和將心比心，能否在工作中更加優(yōu)先考慮他人的情感。
有學(xué)者指出，不同時代的公務(wù)員需要具備不同的能力組合，大致可以分為三個階段。1.0版公務(wù)員的主要職責(zé)是成為忠實的專家和高效的公仆，其勝任力的核心是依法行政能力，而其追求的關(guān)鍵價值包括合法、忠誠、中立、公正、效率、專業(yè)等。2.0版公務(wù)員的關(guān)鍵角色是注重指揮和強調(diào)放權(quán)的管理者，其關(guān)鍵核心勝任力在于像企業(yè)一樣管理，并追求效益、績效和顧客滿意度等價值。3.0版公務(wù)員的主要角色是促進和助力協(xié)同，其核心勝任力在于協(xié)同和戰(zhàn)略能力，所追求的價值包括響應(yīng)力、溝通和靈活性等[4]。需要說明的是，這些技能之間并非相互取代的關(guān)系，而是相互強化和互補的關(guān)系。即便是在當(dāng)下，1.0版的能力仍然是不可或缺的，是發(fā)展2.0版和3.0版的根本所在。
此外，也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，未來公務(wù)員要想進行改革創(chuàng)新，就需要具備七大技能，包括技術(shù)專家、合作思維和靈活性、移動性、以數(shù)據(jù)為中心、情緒智力和動機、自主性、社會責(zé)任[5]。還有學(xué)者認為，需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，這是數(shù)字時代公務(wù)員的主要能力要求，具體包括數(shù)字勝任力、數(shù)字溝通、數(shù)字社交技能、數(shù)字團隊構(gòu)建、數(shù)字變革管理、數(shù)字科技技能、數(shù)字信任等方面[6]。從信息技術(shù)能力來看，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用方面達到了一定水平，但是在大數(shù)據(jù)分析等前沿信息技術(shù)應(yīng)用方面還有很大差距[7]。
上述研究為我們理解公務(wù)員或基層干部治理能力提供了多角度的參照，既包括動機和情緒智力，也涉及適應(yīng)數(shù)字時代的新型治理亦或是智慧治理。當(dāng)然，基層干部的治理能力不限于這些方面，還需要結(jié)合基層治理進一步拓展，并結(jié)合基層治理需求重點發(fā)展某些方面。
提升基層干部治理能力的實踐重點
基層干部的治理能力看似是微觀的個體問題，其背后實則是深層次的體制機制問題。基層治理涉及到基層干部需要完成的任務(wù)、需要承受的壓力、需要遭受的問責(zé)和可能面臨的困難，如果這些方面的問題得不到足夠的關(guān)注和徹底的解決，那么基層干部治理能力就難以取得實質(zhì)性提升。
從壓力型體制轉(zhuǎn)向動力型體制
一些學(xué)者將中國行政部門的運行體制描述為“壓力型體制”，并且在學(xué)界已成為一個流行的概念，被用于解釋許多基層治理現(xiàn)象。比如，自上而下的壓力傳導(dǎo)與層層加碼，使壓力驅(qū)動、績效考核與晉升激勵成為推動基層治理的重要工具。與此同時，壓力型體制也面臨“上有政策，下有對策”的難題，上下級博弈的情況時有發(fā)生[8]。但是，如果片面地將基層治理視為壓力型體制，那么就顯得過于剛性而柔性不足。
目前對基層干部的命令、控制、問責(zé)固然可以保證完成目標(biāo)，但是卻無助于激發(fā)其主動擔(dān)當(dāng)作為。我們需要考慮的問題是，動力型體制何以可能？改革的動力來自哪里？如何持續(xù)保持改革的動力？壓力能成為動力嗎？動力能變?yōu)閴毫幔窟@意味著要推動基層治理從壓力型體制走向動力型體制，因為光靠壓力的剛性約束和科層控制越來越不具有可持續(xù)性，而內(nèi)生性的動力不足乃至枯竭會對基層治理帶來一系列負面影響。
為此，首先要建立容錯糾錯的激勵兼容機制，增強上級部門對基層干部的授權(quán)包容，打造互賴共生的聯(lián)動關(guān)系，讓基層治理是有奔頭、有保障、有策略、有志向的一項事業(yè)。與此同時，要考慮如何加強聲譽再造與形象重塑，使基層治理能夠吸引和留住德才兼?zhèn)涞娜瞬拧?/p>
其次，應(yīng)注重將基層事務(wù)化繁為簡。北京市近些年來探索“吹哨報到”，創(chuàng)新“接訴即辦”，為基層治理摸索出了一條值得復(fù)制推廣的道路，也為提升基層干部的治理能力提供了啟示。“吹哨報到”使基層干部可以推動市區(qū)兩級政府部門參與治理基層問題，特別是精簡自上而下的任務(wù)、表格和證明事項等，嚴格社區(qū)工作準(zhǔn)入事項，極大地降低了基層負擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，市級部門下派社區(qū)的表格（系統(tǒng)）從2018年的44項減少為2021年的3項（減少93.2%），區(qū)級部門下派社區(qū)的表格（系統(tǒng)）從2018年的67項減少為2021年的4項（減少94%），蓋章證明事項從2018年的15項減少為2021年的3項（減少80%）。[9]采取類似的體制機制創(chuàng)新，使基層干部能夠關(guān)注更加重要和有獲得感的現(xiàn)實問題，而不是陷入剛性無效的重復(fù)性事務(wù)，是提升基層干部治理能力特別需要關(guān)注的課題。
完善基層“留得住人”的人才流動制度
當(dāng)前基層治理的悖論在于，基層干部的能力一旦增強了，他們就會因被提拔而離開基層。雖然公務(wù)員凡進必考，公務(wù)員必須有一定的基層工作經(jīng)歷才能得到提拔，但是“人往高處走”，基層仍然留不住人。一些地區(qū)的省市縣級政府部門甚至出現(xiàn)了只要基層借調(diào)的人員，而不進行公務(wù)員的公開招考。相對于招考的應(yīng)屆畢業(yè)生，自下而上抽調(diào)的人員往往有更豐富的工作經(jīng)驗和更強的工作能力，在人員調(diào)度上也更加得心應(yīng)手。更為重要的是，這些基層抽調(diào)的人員也有強烈的意愿留在上級部門，因此久而久之就形成了一種自上而下的人才抽調(diào)機制。這種人才流動模式很類似于高考的人才“抽水機”，就像重點高中的“掐尖”一樣，但是卻加劇了基層治理的“人才荒”。一些基層干部坦言，在這樣一種“搶人大戰(zhàn)”中，基層處于絕對的弱勢，只能眼睜睜看著自己培養(yǎng)的優(yōu)秀干部得到提拔。你要為他們的進步和高升而感到高興，但又要為無人可用而感到擔(dān)憂。
如果上下級的不對等、不對稱關(guān)系得不到根本破解，那么基層干部能上不能下、能去不能回、能出不能進的問題就難以解決。因此，如何打破基層留不住人、培養(yǎng)了人就離開的困境，是當(dāng)前基層治理特別需要關(guān)注的課題。比如，可以總結(jié)掛職鍛煉的經(jīng)驗，探索崗編分離等創(chuàng)新機制，使人員流動既能夠自上而下，也可以自下而上。
加強面向基層干部的培訓(xùn)交流機制建設(shè)
從基層干部的工作來看，主要是涉及和群眾企業(yè)如何更好地溝通協(xié)調(diào)，因此，共情力與同理心的提升至關(guān)重要。基層干部如何感知和回應(yīng)群眾關(guān)切，會直接影響群眾是否理解、配合、支持和參與基層工作。近些年來，一些地區(qū)推動的“局處長走流程”、政企“旋轉(zhuǎn)門”、“四不兩直”調(diào)研等，都有利于讓基層干部更好地理解和關(guān)心群眾訴求。對于群眾企業(yè)的訴求，基層干部要能夠做到接訴即辦、未訴先辦、無訴自辦，實現(xiàn)“民有所呼、我有所應(yīng)”。與此同時，邀請群眾走進來，比如開展類似于“今天我來當(dāng)城管”角色體驗行動，也可以讓他們更加理解基層干部的酸甜苦辣，更加愿意配合和支持基層治理。通過基層干部和群眾企業(yè)的雙向互動，有利于讓互諒共情成為一種習(xí)慣。
此外，要讓基層干部有意愿、機會、時間和精力得到培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和充電，使他們能夠從繁忙的工作中抽身出來，得到治理能力提升的機會。如果基層治理抽不開身，人人都忙得團團轉(zhuǎn)，那么就很難指望基層干部可以有時間和精力靜下心來思考問題和參與培訓(xùn)交流，也很難使他們的各方面能力得到實質(zhì)性提高。為此要保障基層干部每隔一段時間都能有機會去全身心和沉浸式地參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)，找準(zhǔn)自己的能力短板并通過課程學(xué)習(xí)來加以提升。
【本文作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授】
注釋
[1]Katz R., Skills of an Effective Administrator[J]. Harvard Business Review, 1955, 33 (1): 33-42.
[2]Perry JL., Managing Organizations to Sustain Passion for Public Service[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2020.
[3]Guy ME, Newman MA, Mastracci SH., Emotional Labor: Putting the Service in Public Service: Putting the Service in Public Service[M]. New York: Routledge, 2008.
[4]van der Wal Z., The Public Servant of the Future: An Introduction. In: Sullivan H, Dickinson H, Henderson H, eds. The Palgrave Handbook of the Public Servant. Cham: Springer International Publishing, 2021: 1561-1578.
[5]Vivona R, Demircioglu MA, Raghavan A., Innovation and Innovativeness for the Public Servant of the Future: What, Why, How, Where, and When. In: Sullivan H, Dickinson H, Henderson H, eds. The Palgrave Handbook of the Public Servant. Cham: Springer International Publishing, 2021: 1643-1664.
[6]Roman AV, Van Wart M, Wang X, et al., Defining E-leadership as Competence in ICT-Mediated Communications: An Exploratory Assessment[J]. Public Administration Review, 2019, 79 (6): 853-866.
[7]馬亮：《公務(wù)員的信息技術(shù)能力與數(shù)字政府建設(shè)：中國城市的調(diào)查研究》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2020年第2期，第34—44頁。
[8]楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》，2012年第11期，第4—12頁。
[9]《讓人民生活幸福是“國之大者”，北京接訴即辦改革3年報告》，《北京日報》，2021年12月19日，第1版。
責(zé)編：李 懿／美編：王嘉騏
The Institutional Dimension of Building the Governance Capacity of
Street-Level Officials
Ma Liang
Abstract: Related research on street-level governance has focused on the qualities, skills, and abilities of street-level officials. As the modernization of the street-level governance system and governance capacity is constantly advancing, it is even more necessary for street-level officials to improve their governance capacity following the governance needs and challenges under the new situation. At present, such officials are generally faced with problems of insufficient skills and abilities, which are typically manifested as low work efficiency, illogical working methods, and outmoded skills. Their governance capacity, a seemingly microscopic individual issue, reveals deep-seated institutional problems. Therefore, it is necessary to enhance the theoretical research, deepen the institutional reform, and explore more reasonable ways to improve their governance capacity.
Keywords: street-level officials; governance capacity; pressurized system; talent flow system
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