【摘要】基層治理受到權責失衡、人少事多、錢少事多和形式主義蔓延等困擾。要更好地破解基層治理困境，就要理順縱向政府間權責關系，明晰基層權責清單；擴大基層用人權，優化人力資源配置；賦予基層以制度化的財源，使之具備履行公共服務職能所必需的財力；規范上級督查考核權，釋放基層工作活力。向基層放權，是為了給基層賦能，讓基層有意愿有資源有能力有時間為民眾服務。放權不是一放了之，也不是放任自由，而是要放管結合，既嚴守有限政府的邊界，又發揮有為政府的能動性。

【關鍵詞】基層治理 放權賦能 權責關系 放管結合

【中圖分類號】D261.3 【文獻標識碼】A

“九層之臺，起于累土。”打造現代化的基層治理新格局，是推進國家治理現代化的重要一環。2021年發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調“向基層放權賦能”。當前，中央不斷推出新舉措，加大向基層放權賦能的力度。在向基層放權賦能的實踐不斷深入的背景下，本文聚焦“放什么”“怎么放”等議題，探討如何通過放權賦能改革推進基層治理現代化。

基層治理面臨哪些困境

基層治理應當以增進民眾福祉為出發點和落腳點，以滿足民眾的實際關切為抓手，自覺夯實國家治理的基石。但在一些地方，基層工作仍然難以圍繞民眾需求開展回應性和前瞻性治理。基層的這種工作狀態，源于其所面臨的多重治理困境。

一是權小責大易“背鍋”。權責適配是政府運行的基本原則，但在“上下對口、左右對齊”的職責同構體系和“一級抓一級，層層抓落實”的壓力型體制背景下，處于權力末梢的基層政府常常面臨權小責大、自主性匱乏的困擾。縱向政府間職能重疊，權責共擔，事權與事責缺乏明晰的邊界。基層作為“守土有責”的直接主體，其責任是最為清晰可見的，因而上級職能部門很容易以“屬地管理”之名將任務分解下達。事責層層下沉，事權層層截留，基層成為事實上的直接責任人，但常因缺乏相應的事權而無所適從。

二是人少事多負擔重。財政供養人員的只減不增，與基層工作任務的只增不減，構成基層治理中的一對突出矛盾。人手少，任務重，加班加點遂成為基層工作常態。基層負擔重，首先是因為社會事務越來越繁雜，公眾對政府的期待和要求與日俱增。其次，各種事務順著壓力傳導機制最終傳導到基層。最后，出于對資源競爭、晉升激勵和積極避責等因素的考量，基層政府通常會主動加碼。

三是事多錢少缺財源。在現行財政體制中，基層政府并不是完全意義上的一級財政。面臨財權上收、事權下沉的雙重擠壓，基層用于提供公共產品與服務的財力更顯得“捉襟見肘”，“保運轉”由此成為一些地區基層政府的首要任務。

四是形式主義禁絕難。面對任務超載和資源匱乏的雙重難題，部分基層政府難以完成工作任務，只好“實功虛做”“脫實向虛”，滋生出各種形式主義的應對方式。形式主義不僅使基層疲憊不堪，也很難讓民眾真正滿意。

向基層放權賦能：放什么權、賦什么能

向基層放權，涉及到幾個具體問題：第一，放給誰？第二，放什么？第三，怎么放？第一個問題似乎不言自明，但何謂基層，尚需細加考究。基層不只是一個行政層級的概念，更是一個治理界面的概念，是國家、市場與社會在基層交互的場域。從這個意義來講，向基層放權，至少包括兩個層面的內涵：一是在政府系統內，向基層政府放權，即由省市縣三級地方政府向鄉鎮（街道）放權，推動治理重心下移；二是在政府系統外，由各級政府向市場和社會放權，減少政府對微觀事務的控制與管理。要言之，向基層放權，意味著將村（居）委、社會組織和市場主體都納入基層治理體系的權責框架內，使市場和社會這兩種治理機制與科層機制有機銜接，三者相互作用，共同促進基層治理水平的提升。

這里重點探討如何向鄉鎮（街道）放權。向基層放權賦能：一是要理順縱向政府間權責關系，明晰基層權責清單。基層政府貼近轄區民眾，對民眾的公共服務需求有更為清晰的了解，但在實際運作中，基層政府履行職能時往往缺少相應的事權，一定程度上束縛了基層工作的主動性和創造性。這就需要理順縱向政府間事權關系，合理界定事權中的權責體系，落實權責清單制度，構建責權匹配的縱向職權體系。要加大基層政府在公共服務供給中的決策參與權，著力推進行政執法權重心下移、執法力量下沉基層，實現公共服務供給與群眾需求的精準對接。

二是要擴大基層用人權，優化人力資源配置。基層的人力資源匱乏是制約基層治理水平的重要因素。向基層放權，首先就要賦予基層以適當的人事統籌權。針對基層編制資源不足的問題，在嚴控總量的前提下，進一步推進基層編制資源的有序增長和精準下沉，鼓勵從上往下跨層級調劑使用行政和事業編制；在編制管理的框架內，對現有人員的分配，根據基層政府的基本職能和轄區公共事務的特點，實行動態優化配置；基層有權對下沉到轄區的上級部門工作人員的工作調度、人事考核和任免提出意見和建議。其次，盤活基層人事“存量”。要充實基層治理骨干力量，加強對基層治理人才的培養使用；要創新人事激勵機制，將更多優秀人才留在基層；要建立規范的工資制度，確立合理的工資物價增長規則，并根據績效考核實施年終獎金來提高基層工作人員收入水平，落實工作補貼政策；要健全社區工作者職業體系，探索將專職網格員納入社區工作者管理。最后，激活基層人事“增量”。要在財力允許的條件下，采用市場化方式彈性引進人才；適時將優秀的基層工作人員和村（社區）書記納入事業編制管理，形成對編外工作人員的有效激勵。

三是要賦予基層以制度化的財源，使之具備履行公共服務職能所必需的財力。充足而穩定的財源是政府有效履行職能的重要前提，每級政府都應有穩定可持續的、與其事權相匹配的財源，基層也不例外。無論怎樣改革，基層政權的運作都無法回避“錢從哪兒來”的問題。因而有必要通過放權賦能，賦予基層政府以更大的財政自主權。首先，要按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指明的方向，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，在對地方主體稅種進行補位的基礎上，使基層能夠擁有制度化的自有財源，確立起財源與事權相匹配的財力保障機制。其次，要在穩定稅源的基礎上，重新劃分縣鄉兩級政府支出責任，提升縣鄉財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化程度，特別是要擴大鄉鎮（街道）自主預算經費的比重。最后，要推進基層財務自主核算，優化基層資金管理方式，增強基層經費使用的靈活性和機動性，“讓打醬油的錢可以買醋”。

四是要規范上級督查考核權，釋放基層工作活力。如果說前面三項舉措重在“放”，此項舉措則重在“收”，即在向基層放權的同時，也要適當約束和管控上級政府的權力之手。當前困擾基層治理的一個重要問題就是“監督下鄉”，上級的督查考核過多過頻，基層不堪重負。有必要在尊重上級權威的同時，規范上級督查考核的權力。首先，要嚴格對督查考核的計劃管理，確保省市縣三級政府對基層的督查考核規范化、制度化。其次，要嚴格控制督查考核的總量和頻次，規范基層考核中的“一票否決”、簽訂責任狀、示范創建等事項。最后，要完善考核評價體系和激勵辦法，避免過度考核、形式化評價，全面推進以實績為導向的考核，同時加強基層對上級機關的反向評議力度。總之，要讓基層干部不僅對上負責，更要騰出時間、沉下心來解決民眾實際問題。

警惕放權賦能改革中可能存在的誤區

改革開放以來，中央推行以“放權讓利”為核心的體制改革，有力地推動了經濟發展和社會進步。近年來，有的地方暴露出系統性的行政惰性，有的地方治理亂象叢生，有人認為是放權出現了問題，主張把權力重新收回來。但究其根本，問題不在放權，而在放權沒放到位，或者放而不管，比如少數部門和地方在“放管服”改革中做虛文章、設隱門檻、造中梗阻，直接影響了放權的成效。放權賦能改革是為了更好地增強體制的彈性，賦予基層以更大的機制創新的空間，保護基層干事創業的積極性，讓基層更好地為轄區民眾服務。為了實現這個目的，必須警惕如下幾種可能的誤區。

誤區一：放權就是讓上級甩包袱。放權意味著上級政府要賦予基層更多的自主性，但對上級而言，放權不等于放責。基層對權力的運用是否依法依規、是否貫徹中央精神、是否增進了治理效能，都應當是上級政府密切關注的事項。放權之后，上級政府更應擔當作為，既要加強對基層治理行為的指導和監督，也要及時為基層提供幫助、分憂解難，確保放權改革取得實效。但在實踐中，有的上級部門以治理重心下移為名，把本應由自身承擔的責任“下放”給基層，自身則保留對基層“念緊箍咒”的權力，使放權演變成“推責”。這種“甩包袱”式放權，既讓基層苦不堪言，也使基層力不從心，加劇了權責失衡困局，有悖放權賦能改革的初衷。

誤區二：放權就是讓基層“任性”用權。放權賦能改革彰顯了基層政府在基層治理中的突出作用。對基層政府及其工作人員來說，放權意味著擁有了更多的自主權。但是，放權不是讓基層想干什么就干什么。有的地方在推行治理重心下沉后，基層獲得了更大的權力，卻給個別基層干部胡作非為提供了肆無忌憚的底氣。他們自以為大權在握，無論是落實惠民政策，還是開展行政執法，都是憑交情、看心情，為所欲為。放權是為了更好地“用權”，為了發揮權力的最佳效能，為轄區群眾提供更好的服務，因而放權必須是一種權責對等的制度安排，在賦予基層更大權限的同時，強調基層必須承擔起更多的主體責任。對基層干部來說，手中的權力大了，更應對權力心存敬畏，切實做到嚴以用權、用權為民。

誤區三：放權就是讓市場與社會放任自由。政府不是萬能的，也會遭遇“政府失靈”的挑戰，因而，放權賦能的一個題中應有之義，就是放權給市場，放權給社會，把市場和社會該管的、能管的交給市場和社會。但是，放權并不意味著政府當甩手掌柜，也不意味著社會和市場可以任意作為，而是要恰當地處理好政府、市場與社會的關系，最大限度地發揮市場和社會的積極性和創造性，使市場有效率，讓社會有活力，同時更好發揮政府作用。在社會主義市場經濟條件下，政府不只是有限政府，更應該是有為政府。放權的過程也是監管不斷強化的過程，只有做到放管結合，把該放的權放到位，把該管的事管起來，放出效率、放出活力，管出秩序、管出公平，才能營造人人有責、人人盡責、人人享有的基層善治新格局。

（作者為暨南大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金一般課題“中國特色行政學的發展及其話語體系建構研究”（項目編號：18BZZ066）階段性研究成果】

【參考文獻】

①賀雪峰：《基層困在系統里》，《決策》，2021年第9期。

②顏昌武：《基層治理中的“謀生式”行政——對鄉鎮政府編外用工的財政社會學分析》，《探索》，2019年第3期。

③顏昌武、楊鄭媛：《加壓式減負：基層減負難的一個解釋性框架》，《理論與改革》，2022年第1期。

④孫彩紅：《向基層放權賦能亟需厘清幾個關鍵問題》，《國家治理》，2022年第1期。

⑤呂德文：《監督下鄉與基層超負：基層治理合規化及其意外后果》，《公共管理與政策評論》，2022年第1期。

⑥周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。

責編/李丹妮 美編/王夢雅

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