【摘要】會議作為黨政機(jī)關(guān)的重要行政手段之一，承擔(dān)著下達(dá)指令、布置任務(wù)、傳遞文件的重要職能。然而隨著現(xiàn)代社會公共事務(wù)的日益增多，機(jī)關(guān)會議亦趨繁重，與文件泛濫現(xiàn)象并稱為困住領(lǐng)導(dǎo)干部的“文山會海”。盡管各級政府三令五申要求精文簡會，卻異化為“一刀切”地盲目減負(fù)，演化出了“文山會海”的新變種——“加碼式減負(fù)”。唯有系統(tǒng)性推進(jìn)精準(zhǔn)減負(fù)，重塑領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀，規(guī)范績效考核導(dǎo)向，健全會議管理制度，才是推動黨政機(jī)關(guān)會議精準(zhǔn)減負(fù)的長久之策。
【關(guān)鍵詞】機(jī)關(guān)會議 文山會海 加碼式減負(fù) 精文簡會 精準(zhǔn)減負(fù) 【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
會議，作為一種組織內(nèi)的普遍性工作，就是指在特定的時間和地點(diǎn)，按照程序進(jìn)行的具有組織性、目的性的議事活動。黨政機(jī)關(guān)會議精準(zhǔn)減負(fù)的前提，在于科學(xué)認(rèn)知會議分類及運(yùn)作機(jī)制，方可精準(zhǔn)施策。
當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)會議的分類管理與運(yùn)作模式
在我國各級黨政機(jī)關(guān)中，會議作為最重要的政治動員與行政動員的模式和路徑，承擔(dān)著貫徹執(zhí)行黨和政府路線方針政策的重要職責(zé)。上級黨政機(jī)關(guān)經(jīng)由會議的方式對政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等重大問題的事宜進(jìn)行決策部署和制度化安排，而下級黨政機(jī)關(guān)將在會議中層層分包由上級黨政機(jī)關(guān)確認(rèn)的行政任務(wù)，并加以實(shí)施、推動和完成，以此形成了“會議政治”的特征。我們可以從會議的層級、形式、類型、運(yùn)作模式上加以理解和區(qū)分黨政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)會議工作。
首先，在會議的層級上，按照《中央和國家機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法》，以黨中央和國務(wù)院會議分級標(biāo)準(zhǔn)為例，普遍被分為四類會議（見表1）。其中一類會議由該級黨政機(jī)關(guān)直接召開；二類會議則由黨政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)召開；三類會議則是黨政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)召開；四類會議則是除一類、二類、三類之外的業(yè)務(wù)性會議，如小型研討會、座談會、評審會等。各省市級黨政機(jī)關(guān)的會議分級也是據(jù)此參照執(zhí)行，被劃分為三級或四級會議，以此在召開機(jī)構(gòu)、與會人員、會議議程上加以區(qū)分。不同層級會議擁有與之對應(yīng)的報備程序，會議的計劃安排均需報相關(guān)責(zé)任部門、領(lǐng)導(dǎo)審批，并列入年度會議計劃。
其次，在會議的形式上，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，黨委系統(tǒng)的會議可以分為全體會議（簡稱黨委全會）和常委會會議。值得注意的是，黨委會和常委會均是黨委常設(shè)機(jī)構(gòu)，并非會議名稱，因此不能作為黨委全體會議和黨委常委會會議的簡稱。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，可以將人民政府機(jī)關(guān)會議分為全體會議（簡稱政府全會）、常務(wù)會議（簡稱常務(wù)會）。
再次，在會議的類型上，黨委系統(tǒng)機(jī)關(guān)會議主要可以分為黨代表大會、黨委全體會議、黨委常委會會議。而政府部門主要可以分為由本級黨組成員參加，貫徹傳達(dá)上級文件精神的政府黨組會議、由政府班子成員參加、匯報工作、通報信息、研究政府重大事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目等的政府常務(wù)會議，以及由政府一把手或副職主持召開研究專項(xiàng)工作和具體問題的政府專題會議。除了正式的工作會議之外，還有諸如機(jī)關(guān)內(nèi)部例會等小型會議，茶話會、座談會、聯(lián)誼會、經(jīng)驗(yàn)交流會等非正式會議，不一而足。（見表2）
最后，在會議的運(yùn)作模式上，一場黨政機(jī)關(guān)會議離不開會前準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、會中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)、會后跟蹤環(huán)節(jié)。首先在會前需要召集者根據(jù)會議性質(zhì)和主要內(nèi)容，確定時間、地點(diǎn)及與會人員，并按照分級管理程序向相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)申請報備，發(fā)放會議通知。會中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)常常需要規(guī)定三種角色：主持人、記錄人、調(diào)度人。會議的主持人將圍繞引出會議主題、把控會議時間、總結(jié)會議內(nèi)容、跟蹤會議后續(xù)等方面展開工作。會議的調(diào)度人作為會議參與者中的職位最高者，需要負(fù)責(zé)把握會議主題、維護(hù)會場秩序，確定發(fā)言人，對會議進(jìn)行總結(jié)陳述。會議的記錄人則負(fù)責(zé)詳細(xì)記錄會議的要點(diǎn)和細(xì)節(jié)，準(zhǔn)備會議紀(jì)要，以便后續(xù)做出客觀的會議評估。在會后，召集者還需要跟蹤檢查督辦各項(xiàng)事情的完成情況，保證會上決定的工作任務(wù)得到全面的貫徹落實(shí)。
從當(dāng)前會議分類管理與運(yùn)作模式可以看出，我國黨政機(jī)關(guān)業(yè)已形成了一套層級分明、程序完備的機(jī)關(guān)會議體系。但與之相對的是，隨著現(xiàn)代社會公共事務(wù)的日益繁雜，加之全能型的政府定位和兜底式的民本關(guān)懷，進(jìn)一步拓寬了黨政機(jī)關(guān)職能。“倒金字塔”結(jié)構(gòu)壓力型體制，又將任務(wù)層層下壓甚至加碼，伴隨而來的則是精細(xì)化的考核，在某些地區(qū)或部門一票否決的高壓式問責(zé)使部分官員的行為邏輯逐漸由主動盡責(zé)轉(zhuǎn)為被動避責(zé)，導(dǎo)致文件會議的程序性環(huán)節(jié)成為責(zé)任轉(zhuǎn)移的合規(guī)性目的，會議也便從解決問題的初衷，異化為問題本身，文山會海現(xiàn)象由此產(chǎn)生。
個別地區(qū)會議“加碼式減負(fù)”亟需破局
召開會議本意是部署、落實(shí)和推動工作，以期解決現(xiàn)實(shí)中的具體問題，但開會過多過濫，又會造成行政效能低下、形式主義盛行。用以形容這種現(xiàn)象的“文山會海”，最早便出自于1988年的《人民日報》，時隔三十多年后的今天我們依舊老生常談此類問題，源于文山會海折射出的形式主義、官僚主義之風(fēng)屢禁不止。2012年出臺的中央八項(xiàng)規(guī)定，明確指出應(yīng)當(dāng)精簡會議活動，切實(shí)改進(jìn)會風(fēng)。2019年中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)基層減負(fù)，然而歷經(jīng)了多輪改革和三令五申之后，在個別地區(qū)“文山會海”現(xiàn)象仍未根本性解決，甚至出現(xiàn)了反彈回潮的新問題和新變種。
在精準(zhǔn)減負(fù)的實(shí)際執(zhí)行過程中，存在著不少用形式主義反對形式主義的問題，某些地方政府“一刀切”地提出只開短會甚至“無會日/周/月”的減負(fù)舉措，會議淪為了“簽到會”和“留痕會”，工作無法落實(shí)，反而加劇形式主義擴(kuò)大。此外電視電話會議本意是減少層層開會，但隨著參會對象范圍不斷擴(kuò)大，反而增加了基層干部負(fù)擔(dān)。大會只能傳達(dá)貫徹政策精神，工作任務(wù)的具體落實(shí)依舊需要小會推進(jìn)，以至于同一主題的會議需要開四遍：電視電話會議開到縣一級，省、市、縣又需要結(jié)合實(shí)際分層召開貫徹落實(shí)會議。在與“會海”相輔相成的“文山”上，某些基層黨政機(jī)關(guān)減少了文件印發(fā)數(shù)量，但增加了微博、微信公眾號等社交應(yīng)用、政務(wù)APP等門戶平臺的發(fā)文渠道；正文限制字?jǐn)?shù)和頁數(shù)的公文也可以通過附錄的形式加入內(nèi)容，以“白頭”換“紅頭”的方案，導(dǎo)致文件厚度明減暗增，最終成為“加碼式減負(fù)”。
文山會海的最大危害在于變“勞民傷財”為“勞‘干’傷財”，最終形成庸政懶政。政府公務(wù)員和事業(yè)單位人員不得不將精力和時間大量耗費(fèi)在沒有意義的會議中。一旦逐級開會、層層發(fā)文成為上級部門的工作常態(tài)，隨著層級的降低，基層干部的會議工作就會只增不減。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部常常承擔(dān)著行政任務(wù)具體落實(shí)的重任，更加“分身乏術(shù)”。長此以往，優(yōu)秀的黨員干部疲于應(yīng)付“文山會海”，就容易被磨滅了工作激情和前進(jìn)動力。而缺乏工作能力的黨員干部也能夠“如魚得水”般沉溺于文件會議的往來送達(dá)，形成思維慣性和路徑依賴。同時會議議程偏多，會議時間冗長，都會造成會務(wù)開支的陡增，最終導(dǎo)致地方行政管理費(fèi)用支出的增加。
那么，“加碼式減負(fù)”般的會海反彈回潮根源何處？
其一，領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀異化錯位是根本原因。在高壓式問責(zé)的大背景下，擔(dān)心上級精神傳達(dá)不到位被追責(zé)問責(zé)，文山會海就成為了推責(zé)避險的穩(wěn)妥舉措。“開會了就是重視、發(fā)文了就是落實(shí)”的思路，存在于部分領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀中。只求“對上負(fù)責(zé)”，將“領(lǐng)導(dǎo)滿意”作為最高優(yōu)先級，上級布置了一項(xiàng)任務(wù)或者下發(fā)了一份文件，下級部門就要抓緊開會發(fā)文，甚至層層加碼以示重視，卻忽視了召開會議的終極目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化部門人員協(xié)同、提升工作實(shí)效、解決群眾的實(shí)際問題。一刀切式的盲目減負(fù)，盡管將會議的時長、文件厚度都納入了紅線約束，但卻依然沒有抓住核心癥結(jié)加以解決，致使會議減負(fù)脫實(shí)向虛。
其二，績效考核指標(biāo)上過度強(qiáng)調(diào)留痕管理和一刀切的做法，強(qiáng)化了新“文山會海”導(dǎo)向。一些地區(qū)的上級部門和領(lǐng)導(dǎo)干部往往會通過文字、圖片和材料記錄等臺賬考核黨政機(jī)關(guān)的績效。適當(dāng)“痕跡管理”彌補(bǔ)了過去考核內(nèi)容虛化空洞的問題，但過度的痕跡管理則會讓績效考核異化，一味要求基層做記錄、填表格、留臺賬、報材料，而忽視了工作實(shí)績的考量。基層干部只能通過開會部署、文件傳達(dá)來留痕，會議頻率和材料厚度在很大程度上決定了工作績效考核的好壞。
其三，會議分層管理存在的部分天然缺憾可能會促成“文山會海”現(xiàn)象。從橫向來看，黨政兩套系統(tǒng)由于政治與行政的邊界模糊，因此在會議的分類和管理上也存在一定的重疊交叉、相互強(qiáng)化問題。如果會議產(chǎn)生分歧久而不決，就可能衍生出更多的會議，也會給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來巨大的困難。從縱向來看，我國黨政機(jī)關(guān)同時存在著中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地級市、縣、鄉(xiāng)共五個層級的上下級權(quán)力關(guān)系。為了落實(shí)上級的路線方針政策，協(xié)調(diào)關(guān)系的會議和文件、常態(tài)化的開會發(fā)文也會促成“文山會海”現(xiàn)象的產(chǎn)生。但當(dāng)行政效力過強(qiáng)或者不足時，均會導(dǎo)致以文件落實(shí)文件，以會議落實(shí)會議，最終構(gòu)建起科層制上下級的權(quán)力等級鏈條。此外，如果會議制度不嚴(yán)、權(quán)責(zé)不清，部分本應(yīng)由部門解決的問題也提交到高層級會議去解決，既會造成領(lǐng)導(dǎo)精力與時間的極大浪費(fèi)，同時也會影響會議的權(quán)威性及嚴(yán)肅性。
會議“加碼式減負(fù)”的破局之道
從改革的政策導(dǎo)向來看，中央多次印發(fā)為基層減負(fù)的各種文件，力求破解影響基層的官僚主義和形式主義之風(fēng)。針對文山會海的歷史癥結(jié)以及新形勢下的異化變種，精準(zhǔn)減負(fù)需要從政策導(dǎo)向和施策路徑上著眼，將治標(biāo)與治本結(jié)合，打好持久戰(zhàn)。
首先需要治本，整治官僚主義、形式主義。加強(qiáng)黨員干部的思想政治教育和行政職業(yè)能力建設(shè)，為領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和會議導(dǎo)向：會而必議，議而必決，決而必行，行而必果。提高領(lǐng)導(dǎo)干部對會議權(quán)威性和嚴(yán)肅性的認(rèn)知。會議并非待遇、享受以及個人價值的體現(xiàn)，目的是貫徹黨和政府的方針政策與指示精神、解決具體問題、加強(qiáng)部門間交流合作，提高工作效能。
習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上指出，以組織體系建設(shè)為重點(diǎn)，著力培養(yǎng)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部，著力集聚愛國奉獻(xiàn)的各方面優(yōu)秀人才，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取⑷稳宋ㄙt。一方面，建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)以工作實(shí)績、群眾滿意度作為評價干部工作的“硬指標(biāo)”，以此樹立起崇尚實(shí)績、鼓勵實(shí)干的正確用人導(dǎo)向，為基層減負(fù)，為務(wù)實(shí)加碼。真抓實(shí)干的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)被提拔和重用，引導(dǎo)激勵領(lǐng)導(dǎo)干部逐步將時間和精力聚焦到為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的具體事宜上，以此營造出崇尚實(shí)干、狠抓落實(shí)的良好風(fēng)尚。另一方面，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)體制機(jī)制，對于空談?wù)`國、失職瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部，則應(yīng)給予相應(yīng)的批評和問責(zé)。
對于黨政機(jī)關(guān)的工作績效考核，應(yīng)當(dāng)將考核的重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)上，落腳到民生、環(huán)境和社會發(fā)展上。“痕跡管理”需堅(jiān)持適度原則，避免以開會發(fā)文作為單一考核依據(jù)，嚴(yán)格慎用“一票否決”。對于基層減負(fù)的績效考核工作，也應(yīng)厘清任務(wù)指標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)以文件厚度、會議時長作為單一評判指標(biāo)，倡導(dǎo)多元化指標(biāo)體系，引入外部的反饋來督促基層政府，比如專家意見、民意測驗(yàn)、第三方評估等。
其次需要治標(biāo)，建立健全嚴(yán)格的會議管理制度，明確主體責(zé)任。在會議的運(yùn)行模式上，嚴(yán)格會議審批流程，從需求端精簡文件和會議，減少非必要的會議。在必要會議的議程上要提高會議實(shí)效，規(guī)范會議規(guī)模和人數(shù)，未經(jīng)上級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)不得隨意擴(kuò)大會議規(guī)格，不得動輒點(diǎn)名一把手參會，或者要求全員參會。提倡合并開會，建議黨政機(jī)關(guān)會議僅覆蓋到下一級領(lǐng)導(dǎo)干部，不再要求逐級開會，而應(yīng)以文件的形式落實(shí)細(xì)節(jié)工作安排。
在會議的內(nèi)容上，領(lǐng)導(dǎo)講話應(yīng)避免照本宣科，與會人員減少空泛表態(tài)。會議決議強(qiáng)調(diào)慎重，決議應(yīng)當(dāng)有理有據(jù)，尊重科學(xué)，符合實(shí)際，切實(shí)可行。在專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的電視電話會議、網(wǎng)絡(luò)視頻會議召開時，會議內(nèi)容安排需要觸及基層具體事務(wù)性工作，而非僅僅是綱領(lǐng)性指導(dǎo)。倡導(dǎo)“短實(shí)新”文風(fēng)，在上報下發(fā)的政策性文件字?jǐn)?shù)和頁數(shù)上加以限制，附錄也應(yīng)當(dāng)被納入考量范疇。另外，輔以實(shí)施全方位的內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督，加大對隨意開會的糾治力度，遏制動輒開會發(fā)文的慣性。
最后需要“制度”與“運(yùn)動”的標(biāo)本治理結(jié)合。黨政機(jī)關(guān)既需要建立健全一套“制度式治理”來進(jìn)行長期的約束兜底，同時也需要“運(yùn)動式治理”以滿足短期的精準(zhǔn)減負(fù)需求，讓黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部參與到有組織、有目的的政治動員過程中。通過制度體系上的持久保障和思想認(rèn)知上的反復(fù)震動，推動黨政機(jī)關(guān)會議“加碼式減負(fù)”的根源性紓解。
（作者為華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生鐘欽崯對本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①周慶智：《警惕基層“文山會海”回潮》，《人民論壇》，2017年第19期。
②張遠(yuǎn)照：《為基層減負(fù)背景下“文山會海”整治研究》，《行政與法》，2020年第2期。
③吳遠(yuǎn)星：《基層負(fù)擔(dān)為何減不下去？——一個“加碼式減負(fù)”的解釋性框架》，《暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文》，2020年。
責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅
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