今年高校畢業生將首次突破千萬人，就業問題成為社會關注的焦點。“靈活就業”已連續4年寫入政府工作報告，截至2021年底，我國靈活就業人員達到2億人，與近7.5億人的總就業人口相比，占比超過四分之一。為了更好發揮吸納就業“蓄水池”作用，需要進一步做好靈活就業的服務和兜底保障工作。

靈活就業在我國作為一個政策概念的使用始于上世紀90年代，與之相關的還有非正規就業、彈性就業、非標準就業等。我國對非正規、非標準化就業等統一使用“靈活就業”的概念，它既包括正規部門的非全日制、臨時性、季節性、彈性工作用工，也包括小微企業、家庭企業和勞動者個體等在非正規部門的就業。

一種特定的勞動力市場形態

靈活就業本質上是勞動力資源與生產要素在供需條件約束下形成的一種特定生產服務方式和工作形態。雖然作為政策概念提出時間較晚，但作為一種事實存在卻伴隨著經濟發展的全過程，從農業經濟時代的零工勞動，到工業經濟時代的靈活就業現象，再到數字經濟時代的新就業形態，不同經濟社會發展時期有不同的表現。

進入本世紀以來，以移動互聯網技術為依托的信息流，以快速交通網絡為基礎的物質流，以點對點移動支付方式為基礎的資金流，以及基于自由擇業制度的人員流，通過交互平臺建立了更加開放共享的資源與機會配置機制。經濟社會發展要素的高度流動性引領了社會生產和商業溝通方式的新變革，改變了企業的組織架構、生產組織方式，工作的時空邊界不斷被重塑。靈活就業概念更為泛化，其工作內容既延續了短期性、項目性、碎片化、靈活性的傳統特征，又兼具遠程化合作、知識技能應需即時分配的新興特征。以新就業形態為主體的靈活就業，在就業資源機會配置機制、生產契約關系、工作表現形式、價值理念和職業群體構建等方面都表現出新的特征。

總體上看，靈活就業作為一種特定且不斷發展的勞動力市場形態，內嵌在整個經濟和市場體系內，成為不可或缺的有機構成部分，發揮著重要作用。同時，靈活就業的發展也面臨許多挑戰，隨著經濟社會進入新的發展階段，需要在新的條件下實現更加有序、更可持續、更高質量的發展。

各國靈活就業規模不斷擴大

在國際上，靈活就業目前尚沒有明確統一的概念和共同的可操作性政策定義，各國在接受國際勞工有關非正規就業、非標準就業等定義基礎上，使用不同的名稱和統計標準，涵蓋的就業群體也不完全相同，各方關注的重點群體和政策傾向也各異。但總體來看，靈活就業規模不斷擴大，具體就業形式更加多元，涉及領域更加寬泛，各國促進靈活就業發展、加強靈活就業者勞動權益保障的趨勢明顯。根據牛津大學在線零工經濟指數，與2016年相比，2021年同期全球互聯網零工經濟規模增長近75%。

隨著靈活就業人員的增加，世界各國都很重視對靈活就業人員的支持和保護，特別是在疫情期間出臺了一系列政策措施。歐盟成員國分別推出有針對性的“短時工作計劃”“部分失業計劃”“工作保留計劃”“臨時失業計劃”等，為靈活就業人員提供補貼和失業保障。美國“疫情失業援助”等計劃將失業金受益范圍擴大，覆蓋自雇人員、獨立承包人、就業不足人員等，允許自雇人員延期繳納社保稅。加拿大通過“工作共享計劃”，為自愿減少工時、共享工作機會的雇員提供補助，對收入下降較多的自雇人員給予一定資金的“復蘇補貼”等。

我國靈活就業人員達2億人

在我國，靈活就業伴隨著市場經濟體制的建立與完善、經濟結構調整和業態發展、科學技術升級換代而不斷發展。改革開放后，我國實行“三結合”的就業方針（即勞動部門介紹就業、勞動者自愿組織起來就業和自謀職業相結合），出現了個體勞動者，以返城知識青年、進城農民工、企業優化增效減員人員、城鎮失業青年等為主體的靈活就業群體逐步擴大。上世紀八九十年代，為解決國企改革深化出現大批下崗工人和大規模進城務工農村轉移勞動力就業問題，從引導勞動者轉變就業觀念、擴大就業和再就業門路的角度，我國提出鼓勵和支持以靈活多樣的形式實現就業。

進入本世紀以來，隨著互聯網技術的發展和普遍應用，特別是大量數字化平臺出現，臨時性、彈性、平臺型、創業型等各種靈活就業形式迅速興起，外賣騎手、網約車司機、網絡直播等應運而生。靈活就業形態種類日趨多樣，覆蓋的行業和群體不斷擴大，從業人員規模迅速擴張，成為社會就業重要的有機組成部分。人社部數據顯示，目前全國靈活就業人員規模達到2億人，占總人口數量近七分之一。

青年和大齡勞動者是主體

課題組調查了解到，新就業形態就業群體差異較大，青年勞動者和大齡勞動者是主體。具體來說，主要有兩類。

一類是被動型靈活就業者，大多是低齡的“兩后生”（初、高中畢業后未繼續升學的學生）或“40后”“50后”大齡勞動者，其就業不穩定，就業質量不高，主要從事手工加工、簡單服務、工地建筑等工作。根據中國人民大學《中國靈活用工發展報告（2022）》測算，我國建筑業約有76.6%為靈活就業人員，交通、物流、郵政業的靈活就業人員占比達46.4%。

另一類是主動型靈活就業者，以年輕、高學歷和技能勞動者為主，其就業機會主要依靠以移動互聯網技術為基礎形成的網絡配置機制，就業觀念和從業動因更多從自身志趣和職業發展出發，工作方式和職業狀態多突破工廠式生產和傳統靈活就業的時空限制。這類人群根據需要隨時隨地即可工作，大多以自營創業、自由職業和兼職等形式出現，其從業的領域主要在電子商務、文化設計、藝術娛樂、遠程教育輔導以及其他個體性消費服務業等。

平臺經濟成重要載體

當前，我國靈活就業發展主要有以下幾方面特點。

一是靈活就業市場結構多維化。靈活就業的工作內容、工作崗位、工作形式、雇用形式靈活多變，工作層次涵蓋高中低端，新職業不斷涌現。從過去集中在低端、簡單的勞動用工領域，已覆蓋各個層次和方面：既包括從事臨時工、季節工等勞務活動，從事建筑、裝修、保潔、飲食攤點、家政服務及其他服務性職業，也有通過自身知識或技能從事各類自由職業，通過各類創業創新平臺實現眾包就業、網店就業、創業就業等。特別是數字技術的普遍使用，催生了大量吸納靈活就業的新職業。

二是平臺用工規模化。平臺經濟是靈活就業發展過程中出現的重要經濟載體，平臺吸附的靈活就業人員數量遠遠超過傳統企業雇用規模。國家信息中心發布的《中國共享經濟發展報告（2021）》顯示，共享經濟參與者約為8.3億人，其中服務提供者約為8400萬人，同比增長約7.7%；平臺企業員工數約631萬人，同比增長約1.3%。

三是關系主體多元化，勞動契約形式多樣化。隨著平臺組織、共享經濟等新經濟模式興起，平臺、平臺合作伙伴（承攬商、加盟商）、商家、中介機構、勞動者、消費者之間形成了一個相互聯系、緊密協作但權責義務更加分散的網絡化關系。與傳統的、線性的雇用勞動關系比較，新就業形態的靈活就業在生產關系上具有明顯的社會網絡“弱關系化”特征，其形成的工作關系具有多元主體性和更加靈活多樣的勞動契約形態。

四是從業者“全職化”趨勢明顯。當前靈活就業的一個明顯特征即從業者不再以“兼職”滿足生存需要為主，而更多將“零工工作”作為“全職工作”。

就業質量和權益保護待完善

在靈活就業規模不斷擴大、領域不斷拓展、業態不斷豐富的同時，靈活就業發展存在的問題也日益凸顯。

一是勞動者就業可持續性和職業發展性不強。靈活就業的最大優點是靈活，其相應的主要弊端就是工作的不確定、不穩定，導致從業者發展性技能收獲不足、職業發展持續性差，甚至有輿論將平臺就業從業者看作是從產業工人轉變為平臺經濟的“不穩定生產者”。

二是平臺靈活就業的相關社會關系法律權責不清楚。平臺靈活就業利益主體構成復雜，甚至分布在不同的國家和地區，平臺、從業者和服務對象是基于網絡存在的“陌生人社會”，責權關系確定困難。同時，由于平臺經濟的特殊性，一些大型平臺容易形成壟斷性經營，通過游戲規則和程序制定、信息控制等，在平臺與從業者之間、平臺與政府部門之間造成信息不對稱和關系不平衡，形成不公平的權利和義務分配關系，可能損害從業者利益。

三是部分從業人員就業質量和勞動權益保障亟需改善。靈活就業者工作時間普遍較長，勞動強度較大，工資收入差距大。由于工作和收入不穩定，缺乏對長期職業生涯的理性安排，參加社會保障的意愿和能力不足。當前社會保險體系主要是參照正規就業設計，靈活就業人員只能以個人身份參加社保，養老保險個人承擔更高的繳費比例。靈活就業從業者失業很難被認定，工傷保險面臨繳費主體、費用分擔機制、取證認定等難題。短期內，個人可能面臨經濟下行和職業自身帶來的風險；長期看，保障機制不健全也會增加整個社會的運行風險。由于缺乏明確的勞動關系規范和組織保障，勞動者工作時間、報酬、社會保障等面臨挑戰。

四是公共政策和服務存在短板，多元主體協同治理機制有待完善。由于靈活就業概念和范圍并沒有形成統一規范的認定標準，對應的統計指標體系尚不健全，統計監測手段也不完善，加之從業人員流動性強、就業形勢復雜，現有政策和服務存在針對性不強、責任不清、力度不夠、可及性低等不足，服務和政策落實存在困難。隨著靈活就業向不同領域擴展以及平臺型就業涉及的行業越來越多，亟需政府各部門之間完善協同治理機制，增強政策協調性。

健全政策和服務支持

堅持以創造和穩定就業機會、提升就業能力和就業質量、促進靈活就業更加有序、更可持續、更高質量發展為著力點，進一步加強對靈活就業的政策和服務支持。

第一，進一步深化市場化改革，保持宏觀經濟穩定發展，最大限度為靈活就業開發就業資源和機會。加快構建全國統一開放大市場，在“放管服”改革中規范市場競爭和市場秩序，促進各類要素有序高效流通匹配，破除或降低各種行業和職業進入門檻；加大宏觀政策經濟調節力度，穩定經濟發展基本面，特別是加強對中小微企業和個體戶、自營業者的財政金融支持；持續深入推進大眾創業萬眾創新；引導各類平臺企業建立可持續的經營和盈利模式，實現數字領域新業態可持續發展，為靈活就業勞動者提供更加穩定的就業資源和機會。

第二，完善相關社會政策制度，維護勞動者基本權益保障，提升勞動者可持續就業能力。研究適應靈活就業人員不同特點的多元化社會保險辦法，建立以勞動者收入狀況為基礎的社會保險政策，研究以個人身份跨戶籍所在地參加職工養老保險以及失業保險辦法；加強對新就業形態的勞動關系、勞動基準等問題研究，完善勞動爭議處理方法；探索建立勞動者職業技能培訓賬戶，大力加強職業技能培訓，提高其依靠職業能力而不是固定崗位獲得就業穩定性和職業可發展性。

第三，加強政策統籌協調，提升多元主體協同治理能力。統一規劃政策制度頂層設計，增強政策的系統性協調性，提升協同治理能力；確定平臺法律定位和各方責權利關系，研究制定包括勞動關系在內的不同類別法律關系界定標準和認定范圍；對不同領域、不同類型平臺企業采取有針對性的監管模式，界定不同監管部門和平臺職責邊界；加強政府管理和行業規范，建立政府管理、行業自律、社會參與的協同治理機制。

第四，分類施策，進一步健全對各類靈活就業形態的政策支持和服務舉措。強化促進靈活就業扶持政策，培訓補貼、社保補貼等要覆蓋和適用新形態就業創業人員；平衡好普惠型和特惠型政策，針對不同靈活就業群體的共性問題要有統一政策規范，對不同類型的靈活就業群體要有區別性界定，在政策支持、職業培訓、就業服務、發展渠道等方面靶向處理；探索利用大數據技術對靈活就業進行統計和監測，完善全方位公共就業服務體系，加快推進“數字就業”建設。

（執筆：陳 云 曹 佳）