【摘要】近些年隨著補習市場的發展，關于補習的公眾焦慮愈發普遍化、長期化，于是政府不得不出面干預。然而，當政府用行政手段叫停補習市場的瘋狂后，中長期政策需要在市場規制的框架下，明確政府、市場和社會之間的關系；在公共服務供給中，明確非公機構的行為規范，在此基礎上，尋找合適的規制工具，實現邏輯和技術理性的統一。

【關鍵詞】補習市場  政府干預  市場規制  治理監管   【中圖分類號】G521    【文獻標識碼】A

區分短期和中長期治理的出發點和目標

治療市場缺陷，最成熟的法案還是來自市場規制框架。因此，治理校外培訓市場，在經驗層面上向國外學習固然重要，但是，超越經驗，在理解市場缺陷的基礎上，學習多種類型非典型市場，如二手車市場、香煙市場、奢侈品市場、排污權交易等，這些市場規制的理念、路徑、方法以及實踐案例，可以成為“補習”治理的出發點。

在科學性普遍被認可的醫學領域，確定溫和的治療目標尚且困難，對于動輒要“用猛藥”“出狠招”的社會政策領域，確定溫和的治理目標更加面臨來自方方面面的壓力。于是，在短期采用“急剎車”的方式也具有較強的合理性，一些“雷霆”手段帶來的過高行政成本和民眾的心理成本，也可以理解和接受。然而，“補習市場”終究是個市場，從中長期看，確定治療方案最終要建立在對市場機制的理解上，在治療病癥的同時，要培育社會規制政策的邏輯理性和技術理性，將溝通和“安慰劑”作為政策工具以降低焦慮。

家長補習的“熱情”恐怕還會持續一段時間，政策制定者在進行權威發布的同時，學習一點兒社會溝通，這需要行政方式面對轉型挑戰。與此同時，尋找合適的“安慰劑”減緩家長焦慮，如：暫緩發布高中普職1:1招生限制，不去放大家長對于孩子中考后進入職業高中的恐懼；將職業教育體現在課程供給上，弱化普通高中和職業高中之間清晰的界限。要求高中學校按照普通和職業的課程類型提供必修、選修模塊，加入更多的職業類課程學習，真正讓興趣引導學生未來的職業選擇，讓職業思想進入所有人的理念中，而不是單純將成績作為分流標準。

在規制框架下設計政策工具包

非理性行為、壟斷地位、外部性是多樣化的市場給人類提出的挑戰，圍繞這些問題，人類開始了多樣化的市場治理行為。“規制”就是政府針對市場的外部性、不完全信息，糾正市場弊病，維護市場秩序的手段，是一只“看得見的手”。一些著名的經濟學家，如德姆塞茨、施蒂格勒、梯諾爾、拉豐，在不同時期推動規制經濟學從舊走向新，在社會性規制、金融規制、全球化等背景下，推動規制經濟理論不斷進步，并不斷豐富規制實踐案例。

在治理課后補習市場的方案中，短期內采用行政監管方式，是激勵地方政府采取措施，讓補習市場“降溫”的有效手段，盡管在這個過程中，一些執法部門也存在依據本能反應、直覺判斷、道德判斷而采取措施的行為，但這是啟動治理過程無法避免的階段。然而，在中長期，治理市場缺陷還是要處理好政府、市場、公眾之間的關系，在規制的框架下，完善法律、合同、行為、信息等多種手段，設計系統的、多主體的規制治理。“規制工具包”不是單一工具，它包含了信息規制、價格規制、標準和門檻規制、質量規制等多個工具。

一是信息規制隔斷偏好強化。從以上非典型市場的傳導機制可以看出，“競爭性焦慮”傳播是導致共同偏好形成和強化的源泉，不完整信息則是導致公眾偏離趨勢，服從“小數定理”①并呈現“賭徒謬誤”的關鍵，于是，信息規制能夠有效隔斷偏好傳播過程。通過制止補習機構對“明星教師”的宣傳②、不允許補習機構公布學員升學成績、禁止發布補習類廣告、限制學校教師推薦補習機構等措施，可以大幅度阻斷補習信息的商業傳播，將信息傳播僅僅限制在家長之間口耳相傳的水平，就難以形成系統影響。

二是價格規制降低資本威力。價格規制是另外一種規制工具，屬于法經濟學的范疇。對于具有優勢市場地位、擁有定價權的企業，價格規制是政府動用法律工具，代表消費者對價格進行干預的做法。不過，價格規制的模式早已不再是規定一個固定的價格，而是將體現消費者利益的一套機制“楔入”具有市場優勢地位的企業定價機制中。對補習市場的價格進行規制，是政府代表消費者對培訓機構，特別是具有絕對市場優勢地位的“頭部”企業進行的“對沖”，有助于降低資本的威力，建立長期的價格限制機制。不過，價格規制的方式，并不是只有按照成本定價這一種機制，成本定價往往導致企業運行成本虛高，導致“規制失靈”。壟斷企業限價的實踐表明，按照通行價格（prevailing price）定價，削弱頭部企業的價格優勢，按照要素成本比例定價將員工福利作為價格機制的優先順序，都可以實現價格規制的目的，同時體現了不同的政策設計重點。國辦發《關于規范校外培訓機構發展的意見》③提出的建立學雜費專用賬戶、嚴控賬戶最低余額和大額資金流動等措施，也屬于廣義的價格規制的范疇。

三是門檻管理轉向小企業大行業能力建設。門檻規制也是用政府規制手段對市場缺陷加以管理的方式之一。為了減少過度競爭帶來的浪費，政府不允許更多企業進入參與競爭，例如，鐵路、電力系統屬于自然壟斷行業，具有天然的規模經濟，更多企業參與競爭反而會加大運行風險，降低效率。對某些行業進行門檻規制多數情況是為了保障質量，如教育、醫療、電梯和食品加工行業，資格、門檻規制，是通過提供額外的運行過程信息以保障質量，降低風險。校外培訓行業的進入門檻，在“雙減”政策出臺前是非常低的，并沒有設定進入門檻，只是規定由縣級教育部門負責審批頒發辦學許可證。要不要設立進入門檻，設計多高的門檻？門檻和進門后的監管如何對接？這些問題在我們的政策設計中都需要考慮。實際上，在界定機構的非營利屬性和非上市公司范疇后，行政機關的門檻偏好不應該繼續，應該鼓勵更多的中小企業進入，將設置門檻的工作重點，轉向將這些機構組織起來，更多地進行行業自律和減少惡性競爭。頭部企業少，競爭性、多樣性就會增加，但監管負擔重；如果小企業組成較大行業協會，不斷提高行業自我管理和協調能力，則能夠在監管的同時，擺脫行政監管的高成本，擺脫“一管就死，一放就亂”的詛咒。

從行政監管走向系統規制

市場經濟的發展，不僅僅帶來繁榮，還會帶來壟斷、資本控制社會、外部性、社會差異擴大等，如何規制這些市場，保證公平競爭，同時避免“洗澡水和孩子一起倒掉”，這一直是發達國家不得不面對的市場經濟帶來的“麻煩”。從最初1911年的標準石油到1984年AT&T被拆解，到2014—2018年格麗特·維斯塔擔任歐盟競爭委員會專員期間，對科技公司開出天價罰單，對市場采用罰款等各類規制手段、維持競爭秩序的行動一直沒有停止。不過，大家有所不知的是，教育領域也曾經出現過影響深遠的壟斷訴訟，從1989年美國司法部起訴常青藤聯盟，到2018年，美國司法部就大學提前錄取問題啟動調查④，非營利性私立大學也是被反壟斷法規制的部分。

發達國家擁有100多年對各類市場加以規制的經驗，其市場規制的途徑、方法一直在不斷演化，由行政監管走向市場多元治理監管。在這個過程中，有兩個主要的變化。第一，告別監管機構單一監管模式，提出監管成本收益概念。在20世紀70年代后期，經濟開始進入“滯漲”階段，整個社會開始告別二戰后的樂觀主義，對市場暴露出的問題設立相應的機構實施監管，但這種科層制監管體系帶來的巨大監管成本和行政機構“自我賦權”和“預算最大化”的動機使得監管模式單一、效率低下，被證明是最昂貴的規制方式。⑤第二，規制走向多元主體和工具，規制手段包括法律、合同、信息、協會等。參與人除了監管者與被監管者，還包含很多非政府主體，如行業報告、行業組織、家長組織，這些方式的出現在于淡化國家與市場、公共與私人的區分，將二元關系轉化為多元治理與溝通，這與公共服務和公共利益的概念更為契合。

在我國，動用行政手段對“補習”熱進行降溫后，中長期應該采用哪些政策工具進行治理？不同的方案都會包含信息、價格、門檻、運行等多種監管手段，這些手段也都會有明確的執行主體，如廣告、工商、教育、督導等。但是，關于教育行業，特別是針對非公教育機構的治理，還需要一個內在邏輯一致的理論分析框架，將政府與市場、社會的關系加以明晰，秉承明確清晰的規制哲學和規制理念，將公眾對教育多樣性需求與公共教育的普遍標準之間的沖突進行調節，只有這樣，才能在邏輯和技術上不斷改進，而不是沿著不斷強化行政監管的道路走下去，最終出現行政成本過高、手段單一的問題。⑥前者是市場行為主體對于規制框架的普遍訴求，對于準確定位中國特色社會主義政府與市場的關系至關重要；后者是教育、衛生等非公機構在提供公共服務時的訴求，它是非營利機構平衡機構使命與國家共同利益之間的關系的前提，有助于豐富社會服務類型，激活社會活力。

從廣義上看，“市場”早已不是最初的交易場所，它是各方參與交換的多種系統，其中，參與人（機構）、程序、法律是市場運行的基礎設施。即使是純粹的公共部門，也存在公共部門內部的預算標準、勞動工資與市場之間的相互“矯正”。在“校外培訓”領域，即使存在市場的逐利動機、承認完全理性是無法實現以及該市場給社會帶來的巨大外部性，規范市場運行，而不是破壞、扭曲甚至取代市場機制，仍然是制定校外補習中長期治理政策需要考慮的問題。考慮到地方政府競爭這一因素，中國的規制問題更加復雜，公共品供給體系科層化、預算膨脹、自我賦權、腐敗等問題都會加劇市場規制的復雜性。

真正的問題在于政府如何進行規制，在規制的框架下進行制度設計，首先需要處理政府與市場的關系，研究如何抑制壟斷促進競爭，如何充分發揮市場作用提高效率，這些都將為中國非公部門參與公共服務，在豐富供給結構的同時，保障服務行為和服務質量，提供堅實的理論基礎和實踐案例。

（作者為北京師范大學教育學部教授，聯合國教科文組織國際農村教育研究與培訓中心執行主任）

【注釋】

①小數定理，是美國行為科學家阿莫斯·特沃斯基和丹尼爾·卡尼曼針對人們如何形成判斷及如何選擇的研究中，對“賭徒謬誤”的概括，即人在不確定的情況下，人的選擇會偏離理性而走捷徑，這時，思維定式、表象思維和外界環境都會使人產生系統性偏見，產生不理性行為。突出表現便是在判斷不確定事件時，放棄概率理論中的“大數定理”，而采用典型事件類的“小數定理”。

②Ben Bland. YY Lam: Hong Kong’stop-of-the-class tutor. Financial Times, Feb, 16, 2016.

③中華人民共和國中央人民政府官網：《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》，2018年8月22日。

④NAICU. History of Anti-Trust and Colleges. https://www.naicu.edu/policy-advocacy/issue-brief-index/student-aid/anti-trust.

⑤蔡璐：《近20年國外政府監管研究熱點——一個文獻計量分析》，《管理現代化》，2019年第5期，第125-128頁。

⑥魏巍：《“智能合約”能解決政府部門間的協調問題嗎？——基于邏輯理性和技術理性的雙重視角》，《北京行政學院學報》，2021年第3期，第62-69頁。

責編/周小梨    美編/王夢雅

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