“規范和引導資本健康發展”系列專家解讀之三
作者：中國社會科學院金融研究所研究員、國家金融與發展實驗室金融法律與金融監管研究基地主任 鄭聯盛
4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布。文件提出“加快發展統一的資本市場”“為資本設置‘紅綠燈’，防止資本無序擴張”“進一步規范不當市場競爭和市場干預行為”“著力強化反壟斷”等要求。2021年以來，防止資本無序擴張的政策日益深化，資本運作的監管更加嚴格。在新發展階段，中國需要什么樣的資本？中國資本所有者和資本中介需要重新反思界定自己的屬性、角色與作用，同時資本監管也需要深化改革以健全資本運作監管的長效機制。
資本在中國經濟增長奇跡中發揮著怎樣的作用
資本是基本的生產要素之一，是我國改革開放四十余年來輝煌成就取得的基本支撐，是未來國內大循環順暢化和市場經濟體系現代化的“血液”。長期以來，資本在中國經濟發展過程中扮演了不可替代的角色，為我國宏觀經濟高速增長和全面建成小康社會提供了要素支撐，為大中型國有企業和中小微市場主體發展提供了動能。在改革開放初期，我國主要以外資直接投資方式吸引國際資本。在改革開放前20年，國外資本對我國經濟發展和工業化建設提供了重大支撐。從加入世界貿易組織到全球金融危機前，我國資本形成的資金來源逐步演進為外資和內資雙輪驅動的模式。在本世紀初期，外資在固定資產投資中的地位與國家預算內資金相當。隨著我國經濟的發展，居民收入和儲蓄的提高，加上商業銀行和資本市場等金融中介的發展，國內資本在經濟發展中的地位日益提高，其中銀行主導的間接融資成為我國資本要素使用和儲蓄投資轉換的核心渠道。
全球金融危機后，國內資本重要性大大提高，而且資本來源結構發生重大變化。在反思經濟發展模式后，我國進行了重要的經濟體制改革，內外資本實施一致性國民待遇原則。在國內資本發揮日益重要作用的過程中，預算內資金、自籌資金和其他資金來源發揮的作用更加凸顯。其中，自籌資金和其他資金來源與股權投資、股票市場、債券市場和海外融資等的資本運作緊密相關。
新發展格局下資本要素與資本監管再定位
在現代化國家建設中，資本仍將發揮不可替代的作用。資本是基本的生產要素之一，是金融體系長期可持續發展的核心要素，是經濟高質量發展和新發展格局構建的重要保障。資本要素和資本擴張與經濟發展相伴相隨，但是，資本無序擴張則潛藏重大風險，需要從國家、監管當局和資本體系等層面重新認識資本的功能與地位，以更好地符合新時代要求。新發展階段中，中國需要的是一個要素功能凸顯、經營運作合規、成本收益合理、監管約束有效、權益保障有力的資本要素市場及其監管體系。
從國家角度，堅持資本是經濟發展不可或缺要素的基本定位，同時要更好地優化資本要素的經濟功能。一是繼續充分發揮資本作為要素服務經濟增長的功能，進一步強化市場在資源配置中的決定性作用，優化資本、人力和技術的匹配關系，更加有效地服務中國經濟增長。二是要有序發揮資本內在集聚和外部引流的特征，吸引更多資源配置于經濟社會發展重點領域和關鍵環節，特別是更加有效服務于創新驅動發展戰略和自主自立的科技攻關之中。三是充分利用資本及其金融市場的資源配置功能和資本關聯網絡，進一步發揮資本在產業鏈修復、價值鏈重構和內外經濟互動中的鏈接功能，加快形成國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。四是充分發揮資本與技術融合的優勢，構建基于技術驅動的普惠金融、鄉村振興和共同富裕新范式，著力為中小微企業融資難、融資貴問題提供解決方案，著力為普通居民財產性收入增加提供資產來源，著力于有效保護廣大消費者合法權益。
從國家角度，對資本所有者權利的尊重和保護是發揮資本要素經濟功能的基本保障，是有效提高微觀市場主體利用資本積極性的必然要求。實際上，我國充分尊重資本及其所有者權益的制度框架沒有變化，仍將繼續堅持中國特色社會主義市場經濟制度，繼續堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，繼續堅持“兩個毫不動搖”，在共同富裕建設上仍堅持一次分配的主導作用。這些重大制度安排保持長期不變，使得中國經濟增長的底層邏輯仍然沒有變，資本及其權益的保障也不會變。當然，從引導市場預期、增強市場信心和激發主體活力上，國家需要公開明確強化資本監管、防止資本無序擴張的目標是為了更好發揮資本要素功能，資本所有者合法權益和合規資本運作都將得到有效保護。
從監管者角度，反對壟斷和不正當競爭行為、防止資本無序擴張是及時且必要的，這是創建公平、高效、有序和穩定的資本、金融和經濟環境的必要之舉。從資本體系監管完善目標出發，監管當局要著力于構建資本監管長效機制。一是強化資本擴張的監管必要性。繼續依托金融監管體系，將資本運作和資本擴張納入到監管范疇之中，避免監管不足、空白甚至漏洞，以機構監管為支撐，注重功能監管和穿透監管，有效提升資本監管能力和水平，實質改善資本運作體系的合規性和穩健性。二是資本無序擴張監管需要明確既定資本擴張有序性標準。通過明確資本擴張既定的合規程序、投資范疇以及政策導向，使得資本運作具有參照，讓資本擴張具有紅線意識和底線思維。三是資本擴張監管要以法治化作為基本原則。通過完善法律制度，充分界定資本所有者、資本中介和資本監管者等責、權、利事項，同時，有效界定監管者邊界，堅持依法監管。四是加強資本監管政策統籌，避免運動式監管，同時充分評估監管政策潛在的副作用或風險，提高監管政策統籌性和適宜度。五是資本擴張監管要提高到金融安全甚至國家安全的高度。防止資本無序擴張要重點警惕大型資本和境外資本聯合的無序擴張，這不僅容易引發“大而不倒”的道德風險、復雜關聯性或系統重要性風險以及市場壟斷或市場支配地位濫用，而且可能引發金融安全和國家安全威脅，比如資本運作下的數據安全威脅。
在資本監管具體操作上，要致力于強化預期引導，打消預期偏差，調動市場主體積極性，夯實未來現代化建設的市場主體基礎。堅持以法律制度建設為支撐，將黨中央 國務院發展戰略、政策指示和監管要求率先轉化為法律制度，有效界定監管部門的權力邊界，讓市場主體感受到“監管有節”。堅持依法監管、依法治理和依法行政，有效保障微觀市場主體權利特別是私有產權和資本權益，給予所有類型微觀市場主體公平、公正和公開的“一致性待遇”，讓市場主體感受到“監管有法”。監管當局要以問題為導向，堅決嚴格實施資本運作監管，以嚴苛懲戒作為基本手段實質性提高違法違規成本，同時要堅持“就事論事”，避免資本監管泛化或擴大化，讓市場主體感受到“監管有度”。
從資本所有者和資本中介而言，一是資本回報要具合理性。資本要素使用和資本擴張應回歸要素本性，其主要目標是服務市場主體技術革新、市場開拓、流程優化和經營發展，以獲得更好的規模經濟和范圍經濟。資本作為一種生產要素需要獲得合理回報，但不能脫離于基本要素的秉性成為投機工具。二是資本擴張要有合規性。資本運營應在必要的監管框架下進行，杜絕規避監管和監管套利，提高風險意識和合規意識，更不能以資本無序擴張或利用技術手段企圖擺脫監管制度約束甚至挑戰監管權威性。三是資本擴張要有大格局。在新發展格局下，資本要更多結合國家發展戰略，更多服務于科技自主創新、經濟高質量發展、碳達峰碳中和、數字普惠金融、鄉村振興和共同富裕等國家戰略。
“規范和引導資本健康發展”系列專家解讀
