摘 要:縣域生態環境治理不僅是生態文明的根本要求，也是破解新時代社會主要矛盾的客觀要求，是實現2035年遠景目標的必然要求。通過縣域生態環境治理提升整體生態環境質量，更是共同富裕的重要內容。當前，縣域生態環境治理面臨著內生動力不足、指引方向不明、關鍵定位不準、成效保障不力等困境。為此，需要從加強頂層設計、樹立全域治理理念、系統解決關鍵問題、建立健全長效機制，以及協調跨域治理行動等方面采取有效措施，推動縣域生態環境治理取得實效并實現可持續性。

關鍵詞:縣域生態環境治理 時代價值 生態文明 生態環境質量

【中圖分類號】X22 【文獻標識碼】A

全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、正在向第二個百年奮斗目標邁進。在生態文明建設實現新進步、扎實推進共同富裕戰略目標導向之下，迫切需要進一步強化生態環境治理，全面提升生態環境質量。縣域生態環境治理直接關系到生態文明建設的全局，以及“十四五”時期乃至2035年遠景目標的實現。因此，必須從戰略高度重視縣域生態環境治理。

縣域生態環境治理的時代價值

縣域生態環境治理是推動生態文明建設的根本要求。生態興則文明興，生態衰則文明衰。黨的十九大報告明確指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，“十四五”時期生態文明建設要實現新進步；2022年全國生態環境保護工作會議強調，“十四五”時期我國生態文明建設進入了實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。為此，應以改善生態環境質量為核心，采取更加精準科學的措施，實現生態環境質量的持續改善。由此，縣域生態環境治理是推動生態文明建設的根本要求。

縣域生態環境治理是破解社會主要矛盾的客觀要求。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。特別是隨著社會經濟發展水平的提高，人民對藍天、白云、綠地、碧水等良好生態環境，以及安全優質健康農產品的需求日益成為消費市場的主旋律。良好生態環境是最普惠的民生福祉，是全面小康最亮麗的底色。黨中央、國務院高度關注生態環境建設，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指引，大力推進美麗中國建設，生態環境發生了歷史性變化。但區域性生態環境形勢依然嚴峻，與新發展階段人民日益增長的美好生活需要還有一定的差距。因此，需要依據更加嚴格的環境規制，開展生態環境治理行動，全面提升生態環境質量。從這個意義上來講，縣域生態環境治理是破解社會主要矛盾的客觀要求。

縣域生態環境治理是實現2035年遠景目標的必然要求。《綱要》提出，“十四五”時期實現生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善；到2035年美麗中國建設目標基本實現。生態環境根本好轉是實現2035年遠景目標的前提，更是關鍵所在。從內涵來講，實現生態環境根本好轉不是局部改善，是全域改善；不是短期改善，是長期改善；不是微弱的改善，是顯著的改善；不是波動的改善，是穩定改善。生態環境治理需要依據科技創新，借助數字化技術與手段，明確治理的重點領域，通過完善機制體制，實現全域治理，推動生態環境進入穩定的良性循環軌道。為此，縣域生態環境治理不僅是實現“十四五”時期目標的必然要求，更是實現2035年遠景目標的必然要求。

縣域生態環境治理是全面提升環境質量的有效路徑。黨的十九大報告指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。2020年7月30日，中共中央政治局會議作出重大形勢判斷：中國已進入高質量發展階段。毋容置疑，高質量發展需要良好的生態環境作支撐。縣域生態環境治理，是全面提升生態環境質量的有效途徑。為此，要以習近平生態文明思想作為根本指導，以生態優先綠色發展為指引，按照高質量發展的時代要求，把生態環境治理擺在更加重要位置，按照黨中央、國務院的決策部署，因地制宜、實事求是、精準甄別制約縣域生態環境改善的關鍵問題，科學確定縣域生態環境保護目標和重點任務，采取有效措施與手段，務必使生態環境治理取得實效，切實改善生態環境質量。

縣域生態環境治理是扎實推進共同富裕的重要內容。《綱要》提出，到2035年人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。共同富裕不僅體現在物質層面，而且也體現在精神層面，更體現在生態層面。實事求是來講，當前生態環境依然是實現共同富裕的短板與弱項。以縣域為基本單元推進城鄉融合發展的時代背景之下，縣域生態環境治理不僅是實現城鄉融合發展的內在要求，也是扎實推進共同富裕的重要內容。因此，縣域生態環境治理應著力補齊城鄉之間生態環境基礎設施短板，將城鄉生態環境治理放在平等的框架內統籌考慮。

當前縣域生態環境治理所面臨的困境

責任意識不強，導致縣域生態環境治理內生動力不足。長期以來，以GDP為導向的發展模式下，縣域生態環境沒有得到應有的重視，推動縣域生態環境治理的內生動力明顯不足。特別是，對縣域生態環境的戰略地位認識不全，對“綠水青山就是金山銀山”理念落實不到位，往往導致縣域生態環境治理工作被邊緣化。中央生態環境保護督察制度實施以來，有效地提升了縣域決策層的生態環境保護意識，但一些地方仍然沒有從根本上轉變觀念。

當前，由于生態環境部門機構的垂直管理體制還沒有徹底完成，生態環境部門的工作處于比較尷尬的境地，難以有效開展生態環境治理工作；縣級相關職能部門之間的協調工作機制沒有建立起來，難以實施協同治理行為，影響了生態環境治理工作的開展。

縣域生態環境治理既是一項政治性很強的專業任務，也是一項專業性很強的政治任務。但縣域決策層及相關職能部門領導層面，存在著明顯的專業知識不足問題，由此導致其專業決策能力、專業領導能力、專業服務能力不強等問題，不可避免地會出現盲目決策、盲目指揮現象，生態環境治理難以取得實效。

治理理念滯后，導致縣域生態環境治理指引方向不明。生態優先綠色發展已成為時代主旋律。黨的十九屆五中全會提出，堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。習近平總書記提出的新時代生態文明建設的六項原則，這些都是推動縣域生態環境治理的根本遵循。但在實踐層面，無論是縣域決策層還是相關職能部門，都存在著理念滯后現象，對人與自然和諧共生、山水林田湖草沙是生命共同體等理念把握不精、理解不深，由此可能導致縣域生態環境治理的方向不明，在模式、技術等措施選擇之時，難以做到統籌兼顧、整體施策、多措并舉，從而影響縣域生態環境治理的成效，難以有效提升生態環境質量，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

系統思維缺乏，導致縣域生態環境治理關鍵定位不準。縣域生態環境治理是一項復雜的系統工程，需要系統思維，如此才能準確把握其中的關鍵問題，主要包括治理的主體、治理的內容、治理的模式、治理的技術、治理的資金、治理的機制等內容。在當前實踐過程中，縣域生態環境治理主體存在明顯的一元化特征，政府及相關職能部門成了生態環境治理的主體，特別是在農村人居環境整治過程中，他們替代農民成為治理的主體，而應該成為主體的農民則游離在主體之外；在內容上，更多地關注生態環境治理基礎設施的建設，對與之相匹配的機制等沒有同步建立起來；在模式上，當前較多地采取PPP模式，即政府和環保企業合作，參與生態環境治理公共基礎設施的建設及運營管護，但由于基層政府拖欠環保企業賬款非常嚴重，影響了環保企業進一步加大投入，提升生態環境治理水平的意愿；如此等等。正是由于縣域沒有系統準確把握生態環境治理中的關鍵問題并加以解決，在開展該項工作之時難免會導致定位不準問題。

長效機制缺失，導致縣域生態環境治理成效保障不力。縣域生態環境治理作為提升生態環境質量的有效路徑和手段，不僅需要建設一批生態環境治理的基礎設施，更需要建立與發揮基礎設施作用相匹配的長效機制。基層調研發現，在縣域生態環境治理行動中，并沒有與基礎設施相匹配的有效機制，主要包括不同主體的參與機制、基礎設施的管護機制、治理成效的監督評估機制等，由此導致生態環境治理設施在短暫運營之后的“停擺”現象，無法保證基礎設施功能的正常發揮，生態環境治理成效的穩定性及可持續性難以得到保障，導致資金投入的低效或者無效。這一現象在農村廁所革命中表現得尤為突出。基層政府職能部門在實施農戶改廁中，只關注完成改廁的農戶數量，而不關注改廁模式是否適宜、改廁之后是否可以使用等，將惠及大眾的民生工程做成了“民怨工程”，農村衛生廁所使用率更能準確地表征改廁的成效，并非普及率。正是由于缺失長效機制，無法從整個鏈條對縣域生態環境治理行動的監督，才導致上述問題的出現。

加強縣域生態環境治理的對策建議

加強頂層設計，系統謀劃縣域生態環境治理宏偉藍圖。一般而言，縣域政府主要領導的決策行為，直接影響著縣域生態環境治理工作及成效。為此，一是要強化縣域政府決策層的生態環境保護責任意識。“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”縣域政府決策層應始終與黨中央保持高度一致，堅持以人民為中心，以滿足人民對優美生態環境的需要為出發點，著力推動縣域生態環境治理，有效解決生態環境公共產品普惠需求與有效供給不足之間的矛盾。二是要注重生態環境治理領域的專業知識學習。為此，在縣域決策層理論學習中心組集體學習時，有必要將生態環境治理領域的專業知識的普及作為重要的學習內容，以提高縣域決策層的專業決策能力、專業領導能力、專業服務能力，避免戰略決策中的偏差，減少措施選擇中的不當，以及制度保障中的不力。三是制定科學合理的縣域生態環境治理規劃。新發展階段，縣域社會經濟發展的外部環境發生了變化，生態環境治理應遵循的環境規制更加嚴格，人民群眾對生態環境質量要求更高，迫切需要制定縣域生態環境治理“十四五”規劃及2035遠景目標，并為此制定詳細科學的實施方案，明確縣域生態環境治理的重點領域，以及實施的路線圖、優先序。

樹立全域治理理念，明確縣域生態環境治理重點領域。毋容置疑，人與自然和諧共生、山水林田湖草沙是生命共同體等理念，都是新發展階段縣域生態環境治理應該遵循的原則。除此之外，實施縣域生態環境治理還應該樹立全域治理理念，確保生態環境治理取得實效。事實上，全域治理理念從字面上理解，是一個空間的概念，但實質上是一個綜合概念，包含著豐富的內涵。首先，縣域生態環境治理是城鄉相協調的生態環境治理。不僅關注城鎮生態環境治理，也關注鄉村生態環境治理，將城鄉生態環境治理納入到平等的框架內統籌考慮，從而解決了城鄉二元結構下的投資偏向問題，以完善城鄉生態環境治理基礎設施，提升縣域生態環境質量。其次，縣域生態環境治理是基礎設施與長效機制相匹配的生態環境治理。不僅注重城鄉生態環境基礎設施建設，而且關注與基礎設施功能發揮相匹配的長效機制建設，更好地實現生態環境治理成效并保持其可持續性。第三，鄉村生態環境治理是縣域生態環境治理的重要內容，其治理成效直接關系到鄉村生態振興能否實現。鄉村生態環境治理應統籌考慮農村生態環境保護、農業生產環境改善以及農村人居環境整治，三者缺一不可，否則都不是完整的鄉村生態環境治理。

系統解決關鍵問題，有效開展縣域生態環境治理行動。在前面的分析中已經提到，縣域生態環境治理工作中，需要系統考慮幾個關鍵問題，這樣才能確保縣域生態環境治理取得實效。一是要明確生態環境治理的主體。為此，應明確不同參與主體的作用邊界，發揮好政府的引導作用，協調好其他參與主體的行動，共同推進縣域生態環境治理。二是明確生態環境治理的內容。毫無疑問，不同區域縣域生態環境治理的內容，既表現出一定的共性，也表現出明顯的差異性。因此，縣域生態環境治理應依據相應的規劃，依據治理內容在區域社會經濟發展中的作用及其迫切性，制定出詳細的治理路線圖、時間表。三是明確生態環境治理的模式。不同區域縣域生態環境治理模式必須依據社會經濟發展條件、地理地貌特征、氣候條件等，特別是鄉村生態環境治理，更應該系統考慮到鄉村集體經濟發展水平、村落文化以及民風民俗等要素來確定；同時，更需要依據治理內容的特征來確定。誠然，PPP模式在縣域生態環境治理中發揮了較好的作用，但如果用于支付環保企業的賬款存在拖欠，在一定程度上會影響治理效果的提升，也影響政府的信用及公信力。此外，縣域生態環境治理還應考慮到技術的區域適宜性、不同治理內容所需技術的差異性。更重要的是，如何為縣域生態環境治理提供有效的資金保障，是直接影響治理成效的關鍵。

建立健全長效機制，確保縣域生態環境治理取得實效。正如前面所講，縣域生態環境治理是一個系統工程，治理主體具有明顯的多元化特征，包括政府、環保企業、社區、城鄉居民。為此，應建立健全有效的主體參與機制。特別是，在實施農村人居環境整治提升五年行動中，一是建立有效的參與機制，把農民的參與情況作為星級家庭評比的重要內容，以調動農民參與的主動性、積極性，讓農民真正參與到農村人居環境整治提升行動的全過程。二是基于不同縣域農村的實際情況，尤其是農村集體經濟發展水平，建立與完善鄉村生態環境治理基礎設施的運營管護機制。三是建立農村人居環境整治提升行動的監督機制，充分發揮基層黨組織的作用，在基層黨組織領導下，建立有效的監督隊伍、規范的監督制度，將農村人居環境整治提升行動全方位監督落到實處，確保把民生工程做好、做實，真正惠及農民。四是建立農村人居環境整治提升行動的評估考核機制，通過第三方評估，科學甄別建設、運營、管護中存在的關鍵問題，提出更加精準的對策建議。同時，將評估結果作為考核基層政府政績的重要依據。

協調跨域治理行動，提升區域一體化發展能力與水平。當前，生態環境質量和人居環境安全已經成為中國區域高質量一體化發展的重要制約和短板。要以推動區域生態環境協同共治、源頭防治為重點，強化生態網絡共建和環境聯防聯治，在一體化發展中實現生態環境質量同步提升。針對縣域生態環境治理，實施協調跨域治理行為，有利于提升區域一體化發展能力與水平。縣域生態環境治理中的跨域，主要體現在同一流域水環境治理方面。跨域有三種類型：一是同地市的縣域之間，二是同省區不同地市的縣域之間，三是不同省區的縣域之間。無論何種類型，都需要解決好如下幾個問題：

一是跨域生態環境治理的標準問題。第一種類型的跨域，水環境治理標準都是統一的，是沒有問題的；第二種類型的跨域，在執行省區標準上是一致的，但不同地市執行的標準可能存在差異；第三種類型的跨域，執行的標準在國家標準上是一致的。為此，對于后兩種跨域，需要建立多方協同工作機制，如聯席會議和聯絡員制度，共同討論生態環境標準規范，及制定統一的執行標準，更好地推動流域生態環境治理。二是跨域生態環境治理的監測問題。不同縣域生態環境治理中，應采取統一的生態環境治理監測評估體系，并對生態環境監測數據共享公用。三是跨域生態環境治理的執法問題。不同縣域在跨域生態環境執法協作互認基礎上，實行區域聯合執法協作，建立健全執法互認機制，建立統一環境執法規程以及推動執法信息互通共享。

【本文作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員、中國社會科學院生態環境經濟研究中心主任】

責編：李 懿／美編：王嘉騏

The Predicament of County-level Ecological and Environmental 

Governance and Suggestions for Countermeasures

Yu Fawen

Abstract: County-level ecological and environmental governance is not only a fundamental requirement of ecological progress, but also an objective request of social problems solving in the new era and a necessary demand of the Vision 2035. Furthermore, to improve the overall ecological and environmental quality through county-level ecological and environmental governance is also an important component of common prosperity for all. At present, ecological and environmental governance in county areas is faced with difficulties ranging from inadequate endogenous power, unclear direction, inaccurate positioning of the core to insufficient maintenance of achievements. In this regard, countermeasures are needed to promote effective and sustainable ecological and environmental governance in county areas. They include improving the top-level design, promoting the concept of whole-area governance, tackling key issues in a systematic manner, establishing a sound, long-term mechanism, and coordinating activities of cross-area governance.

Keywords: county-level ecological and environmental governance, value of the times, ecological progress, ecological and environmental quality

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