【摘要】“雙減”政策的落地實施標志著減負治理開始走向學校教育、校外教育協同治理的格局，這是教育綜合改革深入推進的重大政策創新。“雙減”政策執行的內涵是：學校教育提質增效，校外教育規范健康。“雙減”政策執行的理念是堅持教育的公益性，主要體現為：教育促進人的全面發展，關乎人的根本利益；促進社會良性發展，關乎社會根本利益；促進價值觀的培育，關乎國家根本利益。“雙減”政策的執行要突出育人為本、協同治理，其治理路徑包括：完善保障制度，發揮學校教育主陣地作用；明確功能定位，發揮校外教育的補充作用；優化管理機制，充分發揮課外教育的作用；形成跨部門治理長效機制。

【關鍵詞】“雙減”政策 學校教育 校外教育 教育公平 教育質量  【中圖分類號】G120 【文獻標識碼】A

學生減負既是新問題也是老問題。1955年發布的《關于減輕中小學生過重負擔的指示》是我國第一個減負政策。1988年發布的《關于減輕小學生課業負擔過重問題的若干規定》著力規范小學課堂教學與課后作業量問題，對考試、競賽提出限制建議。2000年發布的《關于在中小學減輕學生過重負擔的緊急通知》指出，“學生負擔過重現象至今仍沒有從根本上得到有效遏止，有的地方甚至還相當嚴重，已成為全面推進素質教育的嚴重障礙”。2013年發布的《中小學生減負十條規定》對學校的教學進度、作業布置、考試評價、教師補課等行為進行了明確規定。多年來，針對學校教育的減負工作雖然取得了一定進展，但學生并沒有因此感到輕松，學校教育減少的時間、空間、機會被校外教育培訓所擠占。近幾年，校外教育培訓機構數量飛速增長，《中國教育服務產業發展報告2020》顯示，我國基礎教育校外培訓市場規模達到5184億元。從2018年開始，校外教育培訓成為減負工作的重點治理對象，教育部等九部門印發《中小學生減負措施的通知》，在培訓機構依法登記、不得虛假宣傳、嚴禁超標培訓、控制培訓時長、培訓與升學脫鉤等方面作出了規定。但巨大的經濟利益促使部分校外培訓機構依然違規經營。不少家長為了不讓孩子“輸在起跑線上”，寧愿為校外培訓支付高價費用，導致學生的學業壓力、家長的經濟壓力并無實質性減輕。針對學生負擔過重問題，單一治理學校教育與單一治理校外教育均無法達到預期效果。為此，2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策），開啟了減負雙向治理新時代。“雙減”政策的發布和實施代表著我國教育改革邁入新階段，學校教育和校外教育培訓治理迎來了新的政策思路和格局。

“雙減”政策執行的內涵：學校教育提質增效，校外教育規范健康

當前，我國教育綜合改革逐漸進入深水區，學生負擔過重、壓力過大、補習過多、家長過于焦慮等問題日益凸顯。為落實立德樹人根本任務，提升學校教育教學質量，規范校外教育培訓行為，構建高質量的教育體系，我國減負治理開始走向學校教育、校外教育協同治理的格局，這是教育綜合改革深入推進的重大政策創新。

學校教育治理：提質增效。第一，學校教育教學質量的提升是“雙減”政策的主要目標，只有提供高質量的教育服務，讓學生學習更好地回歸校園，在校內“吃飽”“吃好”，才能減少學生參加校外培訓的需求。校內教育要做“加法”，全面加強并優化作業管理、課后服務、考試管理等，塑造學校教育質量服務體系。課堂教學是學校常規教育活動，是提升義務教育教學質量的重要環節，向課堂要效率，是保障教育質量的基本手段。教師要充分把握課堂教學節奏，把握學生注意力變化規律，通過靈活多樣的教學設計、師生互動、情境塑造等方式，實現課堂效率的提升，降低學生課后復習、鞏固的需求，避免“課堂跑神一分鐘，課后補習一小時”。

第二，教師素養對學校教育質量有直接的、決定性的影響，全面提升教師素養是實現教育高質量發展的基礎。教師要在日常教學、與學生交往、布置作業、管理和引導學生的過程中，主動鉆研，提升自身素養，做到有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心，成為學生錘煉品格的引路人、學習知識的引路人、創新思維的引路人、奉獻祖國的引路人。教師樹立全面素養觀，除了需要不斷提升課堂教學能力外，還要著重提升作業布置、學生管理的能力，把握作業布置的科學性與藝術性，充分發揮作業育人的功能。

第三，擴大學校教育服務范圍，延長學校教育時間、拓展教育內容。義務教育階段的教育活動不僅包括日常授課，還包括課后服務。課后服務是學校日常教育教學活動的有機組成部分，要推動課后服務全覆蓋。基礎教育“雙減”工作監測平臺的數據顯示，截至2021年9月22日，在10.8萬所已填報課后服務信息的義務教育學校中，85%的學生參加了課后服務，86%的學校教師與20.6萬校外專業人員參與了課后服務工作。在拓展學校教育服務的過程中，要關心愛護教師，一方面合理控制教師工作強度，采用彈性工作制度，保障教師工作積極性和教育質量；另一方面，結合全國各地平均工資水平和教師工作時長，對參加課后服務的教師給予相應補助，保障教師參與課后服務的積極性。要建立健全課后服務保障機制，保證課后服務的時間、質量和效益，滿足家長、學生對于高質量課后教育服務的需求。

第四，學生全面發展是學校教育教學的核心任務，學校要著力提升學生學習質量。學生在學時間的延長，既包括傳統的課堂學習活動，也包括課后延時服務，甚至包括假期托管服務，這就要求學校依據不同學生的學習情況，有針對性地開展教育。調整傳統的基于學科、知識邏輯的教學準備活動，開展基于學情的教育，對于難以跟進正常教學進度的學生提供補償性教育。除此此外，還應對身體素質薄弱的學生提供個別化的健康教育，對在體育、音樂、美術等方面具有特長的學生提供個性化教育，對學有余力的學生提供拓展思維、推進深度學習的教育。

校外教育治理：規范健康。第一，學科類校外教育培訓是“雙減”政策的治理重點。應嚴格治理校外培訓機構的學科類培訓行為，不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構。在資本的主導下，校外教育培訓機構以利潤為導向，采取一切手段吸引顧客、擴大經營，不僅以鞏固基礎為由開設各類強化班、沖刺班，還以領先起跑線為賣點向學生提供超前培訓，其后果便是補課風氣日益嚴重，學生補習永無止境，家長焦慮與日俱增。為此，“雙減”政策將現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構，從根本上削弱校外教育培訓機構的逐利屬性，讓校外教育培訓為學生成長和發展服務而非為市場和資本服務。據共青團中央和中國青年報對511043名家長的調查，“雙減”政策實施后，72.7%的受訪家長表示教育焦慮有所緩解，中等收入群體緩解比例更高。

第二，非學科類校外教育培訓治理是“雙減”政策的引導重點。要規范非學科類培訓行為，使其成為學科類教育的有力補充和支撐，讓學生在課業之余挖掘、發展興趣愛好，掌握運動技能，培養審美能力，養成勞動習慣。治理非學科類培訓活動中的功利行為，破除非學科類培訓中的唯考試、唯證書、唯等級等行為。針對非學科類培訓項目良莠不齊、亂收費、缺乏教學標準、難以保證教學質量的問題，要加強對教育機構設立與運行的監管，制定相關教學標準，加強日常監測。

第三，校外教育培訓內容是“雙減”政策的治理難點。監管校外教育培訓機構的教材選擇與使用、教學內容設計與實施、教學組織方式和模式等，對部分校外教育培訓機構片面迎合市場需求，設置的不合規、不合理的培訓課程進行分類治理。針對超越教學進度、教學大綱的校外教育培訓，加大處罰力度，必要時予以取締；針對部分“愚昧讀經”“野蠻背誦”“盲目模仿古人”的文化類培訓，進行科學引導；針對損害學生身心健康，擠占學生休息、活動時間，片面追求等級、成績、升學的培訓，堅決制止。

第四，治理校外教育培訓運營方式是“雙減”政策的治理抓手。比如，禁止校外教育培訓機構以逐利為目的開展惡性市場競爭，禁止向消費者過分夸大教育產品的價值與效用，限制天價培訓課程等。嚴格治理校外教育培訓的時間、方式與手段，確保培訓遵循教育規律，促進學生健康成長。強化校外教育培訓機構從業人員的管理，明確從業人員準入、監測、退出機制，加強對外籍人員從事校外教育培訓行業的聘用、審核、考察管理。

“雙減”政策執行的理念：堅持教育的公益性

教育是有目的、有計劃、有組織的培養人的社會活動，無論是學校教育還是校外教育，第一屬性都是公益性。習近平總書記指出，要“堅持教育公益性原則，著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系，建設高質量教育體系，辦好人民滿意的教育，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”。《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》規定，義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業。當然，強調教育的公益性不是要否定教育的產業性，教育的部分領域、類別也具有一定的產業價值和經濟意義。以人民為中心發展教育是堅持教育公益性的基石。習近平總書記指出：“對群眾反映強烈的突出問題，對打著教育旗號侵害群眾利益的行為，要緊盯不放，堅決改到位、改徹底。”

教育促進人的全面發展，關乎人的根本利益。教育的核心是育人。立德樹人是黨對教育工作的根本要求，也是教育改革和發展的根本任務。人是教育的主體和目標，實現人的全面發展是教育的價值所在，是構建高質量教育體系的最重要目標。習近平總書記指出，“要把立德樹人的成效作為檢驗學校一切工作的根本標準”。“雙減”政策的執行必然要求堅持以人為本、公益第一，促進學生德智體美勞全面發展。長期以來，針對學生負擔重問題，主要集中于對學生在學時間和課業負擔的管理，存在局限性。只是控制了學生在學的時間和課業負擔，在總學習時長一定的情況下，學生和家長由于擔心學業落后，必然會到校外教育培訓機構補習，這樣學生學習負擔沒有減輕，反倒增加了家庭的教育支出負擔。新階段，對義務教育階段學生學業負擔重問題的治理，必須堅持教育公益性原則，堅持學校教育、校外教育兩手抓，兩手都要硬的治理思路。過重的校內課業負擔、校外培訓負擔影響學生的身心健康發展，會對學生的成長成才造成長遠的不利影響。為此，減負成為教育綜合改革進入深水區后亟需破解的關鍵問題，通過減負，減去不必要的負擔，增加應該掌握的內容，培養全面而充分發展的人。

教育促進社會良性發展，關乎社會根本利益。社會是由人組成的，人的知識、能力和綜合素養決定了社會發展的質量和效率。人均受教育年限的提高促進了社會的健康發展。教育作為育人的社會活動，必然要以社會公共利益為價值追求。義務教育階段的學校屬于公益一類單位，不能或不宜由市場配置資源。由市場配置義務教育資源，容易導致市場失靈，影響基本公共教育服務的均等化，侵害人民的受教育權。校外教育培訓雖然屬于社會舉辦的教育活動，但鑒于其育人活動的本質，公益性依然是其首要屬性，校外教育應成為社會主義教育體系的有益補充。對校外教育培訓的管理，要以社會公益為首要政策價值，在此基礎上，形成規范治理的政策體系，建立健全科學的監管機制。校外教育培訓機構要把維護社會公益作為自身責任，把立德樹人作為根本任務，拓展教育的深度和廣度，探索新的教育組織方式和模式，培養社會發展和進步需要的人才。可以通過政府引導、機構參與，建立健全校外教育培訓的行業協會和準則，以行業倡議、機構自律、典型引領等方式塑造健康發展的校外教育培訓體系。

教育促進價值觀的培育，關乎國家根本利益。教育要為黨育人、為國育才。積極培育和踐行社會主義核心價值觀，培養擔當民族復興大任的時代新人，事關國家的根本利益。培育和踐行社會主義核心價值觀，在層級跨度上包括各學段教育，在內容樣態上包括各形式教育，在教育途徑上包括多渠道教育，在教育環境上包括校內外環境。社會主義核心價值觀教育決定了培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人的方向和道路，必然要求把公益性放在首位，維護國家根本利益。價值觀教育的重要目標是實現文化認同、文化自信。文化自信是最持久、最根本的自信，教育是實現文化自信的關鍵環節和基本途徑。習近平總書記指出，“要堅定文化自信，推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展，繼承革命文化，發展社會主義先進文化，不斷鑄就中華文化新輝煌，建設社會主義文化強國”。通過教育實現文化的傳承創新，事關中華民族的根本利益，是實現中華民族偉大復興中國夢的基礎，其必然要求教育行為的公益性，塑造中華文化浸潤的教育環境。

“雙減”政策執行路徑：育人為本、協同治理

“雙減”政策發布后，我國在此基礎上基本構建了政策執行的“1+N”體系，“1”指《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》；“N”指政策執行的細化規定，包括關于機構性質、培訓內容、收費監管、課后服務等方面的11個政策規定。國家在兩個月左右的時間內發布并實施12個政策文件，政策出臺的頻率前所未有。“雙減”政策涉及學校、家庭、社會多個領域，關涉教師、家長、培訓機構從業人員等多個主體，政策執行的關鍵是要做好教育管理者、舉辦者、評價者、參與者的多方協同，構筑政策執行的網絡體系。

完善保障制度，發揮學校教育主陣地作用。學校教育要提質增效，充分發揮教育主陣地作用。優質均衡是義務教育階段學校教育發展的政策主線，要加快推進義務教育優質均衡發展的評估認定工作。在義務教育基本均衡認定的基礎上，加快推進辦學質量的優質均衡。在學校管理、教育教學、教師素養和學生發展等方面逐步縮小區縣內不同學校之間的教育質量差距。有關部門應充分利用激勵性政策工具，引導學校、教師在“雙減”政策執行中主動承擔、積極作為。將學校的課后服務、假期托管等工作納入教師績效工資，讓參與服務的教師有獲得感，能夠安心、靜心、舒心地從事有關教育服務工作。有條件的地區制定區域標準，面向社會，公開招募有意愿、有能力、也具備有關資質的人員參與學校提供的課后服務。各級政府在原有教育經費預算之外，可以通過增加公用經費或增加專項經費的方式支持學校開展各項課外教育活動。

明確功能定位，發揮校外教育的補充作用。校外教育培訓要成為學校教育的有力補充，而不是通過片面“育分”與學校教育形成惡性競爭關系。有關決策部門要構筑全面的政策體系，嚴防校外教育培訓的資本化、逐利化。規范校外教育培訓的教學行為，在教材使用、教員聘用、資金運作等方面既制定統一標準又因地制宜實施。建立學校教育與校外教育培訓之間的溝通機制，在特定范圍內，基于政策規定，分享學生學習進度、成長發展、個性特長等信息；共建學校教育和校外教育協同發展的體系，促使校外教育培訓機構借助教育公共設施將多樣化、個性化的教育資源與學校教育對接；科技館、博物館、圖書館、青少年宮等校外教育有關機構可以與學校合作，結合學校教育的盲點、弱點，課堂教學的重點、難點，充分利用自身優勢，鞏固、拓展學校教育的內容，開發教育戲劇、文化浸潤、演講口才、審美意識類培訓項目和內容，激發學生的創造力、表現力，豐富學生課后生活，與學校教育形成互補局面。

優化管理機制，充分發揮課外教育的作用。一是要優化義務教育學校課程作業的管理機制。作業管理既是一門科學，也是一門藝術。作業時間的治理需要有精準的計算，但學生的稟賦和知識基礎不一，因此計算又是有彈性的，從這個角度來講，作業管理也是一門藝術，需要因人制宜。這就要求各學科、各年級的老師相互配合，形成統一、協調、相互促進、整體協同的作業管理機制，使課內教學和課外作業有機銜接，充分發揮作業的育人功能。二是優化課后的延時服務和學校常規教育教學活動的管理機制，不能把課后延時服務辦成常規教育教學活動的延續。課后延時服務要重在引導學生的興趣特長和愛好，讓學生個性得到充分發展。為學生在體育、音樂、美術等方面提供更為廣闊的學習機會與空間，開展文化教育活動，賦予學生充分的創造空間，激發學習興趣。對于學業上存在困難、作業完成存在困難的學生進行個別指導、開展補償性教育；對于學業水平高的學生開展必要的拓展性學習項目；形成常規的教育教學和課后的延時服務相互促進的格局。課外教育實踐中，要在提供學習支持之外提供情感支持，利用延時服務時間與學生開展深度談話與輔導，正確疏導學生心理、情緒，解決學生發展困惑問題。

形成跨部門治理長效機制。教育部門要在教育業務治理上針對學校教育、校外教育的協同形成科學的頂層設計，建立學校、校外教育機構相互溝通的渠道和機制，引導和轉變家長教育觀念，在政策過程中形成全員育人的格局。工商、稅務、證券管理等部門要在教育產業治理上打好“組合拳”，堅決制止教育產業過分逐利的行為，對教育培訓機構登記和注冊、運營情況和機制、上市領域和模式、資金籌集方式和來源等進行依法監管，并實時公開監管信息。針對校外教育培訓機構的培訓場所、內容、人員、培訓方式等進行科學治理，維護機構、人員、學員的基本權益，形成有規必守、執規必嚴、違規必究的治理格局。

（作者為北京師范大學教育學部教授、博導，北京師范大學中國教育政策研究院副院長；北京師范大學中國教育政策研究院講師、博士李健，北京師范大學教育學部博士研究生劉暢對此文亦有貢獻）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“習近平總書記關于教育的重要論述研究”（項目編號：18JZD006）階段性成果】

【參考文獻】

①《關于貫徹落實教育部〈關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知〉開展專項督導檢查的通知》，教育部，2000年1月13日。

②《教育部等九部門關于印發中小學生減負措施的通知》，教育部，2018年12月28日。

③《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見〉》，新華社，2021年7月24日。

④《堅決貫徹中央決策部署 深入推進“雙減”工作》，教育部，2021年07月24日。

⑤《教育部新聞通氣會：“減負”“提質”兩手抓，強化學校教育主陣地作用》，微言教育，2021年9月24日。

⑥《教育部新聞通氣會：打出政策“組合拳”，加強校外培訓機構管理》，微言教育，2021年9月24日。

⑦《習近平看望參加政協會議的醫藥衛生界教育界委員》，新華社，2021年9月4日。

⑧《習近平在北京大學師生座談會上的講話》，《人民日報》，2018年5月3日。

⑨《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，中國政府網，2011年3月23日

⑩薛二勇、劉愛玲：《教育要培養什么人——習近平關于社會主義核心價值觀教育的重要論述研究》，《中小學管理》，2018年第10期。

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲

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