【摘要】進入新發展階段，我國經濟、人口、社會形勢的變化對民生建設造成了新的挑戰，國家發展的新目標也對民生建設提出了新的要求。讓人民生活幸福是“國之大者”。未來推動我國民生建設的戰略方向包括：在發展中不斷提高保障和改善民生的水平；堅持走共同富裕道路，促進社會公平與社會和諧；以民生建設促進高質量發展；建立更加合理的福利結構和更高效率的運行機制。在具體行動路徑上，應該繼續提高民生建設的投入；重點加強基礎性、普惠性、兜底性民生建設；更加公平地提供民生保障和社會服務；實行積極的社會政策行動；優化民生保障結構；實現福利機制與市場機制的有效結合。
【關鍵詞】民生建設 戰略方向 行動路徑 社會政策 【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A
民生建設是國家通過制定和實施社會政策以保障和改善民生的行動體系。在當代社會中，國家既要通過大力發展經濟以不斷提高物質財富，也要通過民生建設合理分配物質財富，以保障民眾的基本生活并不斷提高民眾的生活質量。2021年4月，習近平總書記在廣西考察時指出，“讓人民生活幸福是‘國之大者’”。中國共產黨在百年歷史中一直致力于為中國人民謀幸福，其中就包括在各個時期推進民生建設的指導思想和具體行動。總結新中國成立以來，尤其是改革開放以來我國民生建設的發展歷程，可以得出以下重要經驗：一是黨和政府高度重視保障和改善民生，隨著經濟發展，根據人民群眾的需要而不斷提高民生保障水平。二是將保障和改善民生與國家發展密切結合，既要滿足民眾當前的基本需要，也要促進經濟發展和社會和諧。三是建構政府與社會相結合的責任體系，既要各級政府承擔起民生保障的主體責任，也要充分發揮各類社會主體的參與作用。四是兼顧社會公平與運行效率，通過合理適宜的運行機制實現公平與效率的共贏。
民生建設是國家建設行動體系中的重要方面之一。當前，我國民生建設已經取得了重大成就。面向新的經濟社會發展目標，我國民生建設將面臨新的挑戰。為此，需要認真研究未來民生建設的戰略方向，以及實現戰略目標的行動路徑。
我國民生建設面臨的新挑戰和新要求
第一，進入新發展階段，“在高質量發展中促進共同富裕”的總體發展目標給未來的民生建設提出了更高的要求。未來的民生建設不僅要滿足人們眼前的需要，而且要有助于推動經濟與社會的高質量發展；不僅要保障民眾基本生活和滿足民眾在各方面的基本需要，而且要按共同富裕的要求，進一步縮小收入差距和實際生活差距。第二，從經濟發展角度看，當前我國轉變經濟發展方式對民生建設意味著新機遇與新挑戰。隨著我國經濟從過去勞動密集型為基礎的外向型經濟轉向技術密集型為基礎的“雙循環”經濟，勞動力成本因素對經濟發展將產生正面的影響，這將大大弱化勞動力成本對民生建設的制約，給民生建設及相關社會政策的制定和實施帶來更大的空間。并且，技術密集型產業發展需要以更高的人力資本為基礎，進而需要更加積極的社會政策來帶動人力資本的快速提高。同時，“雙循環”經濟需要更多地釋放內需，這也需要更加重視通過民生建設增加居民的消費意愿。第三，各國的經驗表明，在轉變經濟發展方式的過程中，很可能由于產業轉型而導致失業、收入差距擴大等社會問題，這會給未來的民生保障制度帶來一定的挑戰。第四，我國人口老齡化與城市化的快速發展要求我們進一步完善民生建設制度體系，以應對未來勞動人口減少和老年人口不斷增多的挑戰，同時要進一步推動民生建設的城鄉一體化發展，在流動人口的社會保障和其他公共服務方面盡快補齊短板。
新發展階段推動我國民生建設的戰略方向
進入新發展階段，我國的民生建設也需要在過去成就的基礎上進一步發展。為此，首先應該明確民生建設未來發展的戰略方向，并在此基礎上確定民生建設的行動路徑。
一是在發展中不斷提高保障和改善民生的水平。黨和國家始終堅持在發展中不斷提高人民群眾的民生福祉，將國家經濟發展的成果轉化為人民群眾的幸福生活。在新發展階段，應該繼續完善社會保障制度，不斷擴大在就業、教育、健康、住房等方面的公共服務，持續加強針對老年人、兒童、殘疾人等人群的權利保護和社會服務，并且持續開展相對貧困治理。在這一過程中應該注意把握好兩個發展方向：一方面，應該始終堅持通過制定和實施社會政策將經濟發展成果轉化為全社會的民生福祉；另一方面，民生保障水平應該與經濟發展相協調，隨著經濟發展而逐步提高，達成經濟發展與民生福祉的共贏。
二是堅持走共同富裕道路，促進社會公平與社會和諧。共同富裕是社會主義的本質要求，需要通過具體的措施來實現。其中，加強和優化民生建設是實現共同富裕的重要途徑之一。共同富裕的道路既需要建立在高質量發展的基礎上，通過發展去帶動就業和收入的提高，同時也需要通過更加合理的再分配制度去實現全體人民共享發展。為此，一方面要加大民生建設的力度而實現更高水平的再分配；另一方面在民生建設中要在繼續堅持基本公共服務均等化原則的基礎上，實現更加公平的資源分配，更加有效地推動共同富裕。此外，民生建設的再分配過程應該有利于協調各群體之間的利益關系，以促進社會和諧。
三是民生建設要有利于高質量發展。過去一些對民生建設和社會政策的傳統認識傾向于將社會政策與經濟發展對立起來，認為社會政策水平過高必然會影響經濟發展，甚至不加區分地將提高民生建設水平說成是“高福利陷阱”。但是，理論和經驗都證明，在一定條件下，廣泛制定和實施社會政策和提高民生保障水平可以對經濟發展產生積極的促進作用。未來我國要推動高質量發展至少需要兩個方面的基礎條件：全面提升勞動力的人力資本和大幅度擴大國內消費。這兩個方面都需要通過加強民生建設加以實現。一方面，需要通過全面提高教育、健康、社會保障等方面的公共服務水平以全面提升我國勞動力的人力資本，從而為供給側的高質量發展奠定重要的人力資本基礎；另一方面，需要通過更加廣泛的社會保障和各項社會服務，降低民眾在健康、就業、教育、住房、養老、育幼、助殘等方面的家庭成本和家庭生活風險，從而促進居民家庭擴大消費，從需求側拉動經濟高質量發展。
四是建立更加合理的福利結構和更高效率的運行機制。民生建設要以制度化的方式對公共資源進行再分配，從而達到保障和改善民生、維護社會公平和促進經濟社會發展的目的。在此過程中，除了要有足夠的資源可供再分配之外，還需要有一個高效率的再分配過程，使所投入的資源得到高效率的使用，以便在資源有限的情況下使再分配更好地達到預期的社會目標。提高民生建設再分配的效率需要從兩個方面發力：一是通過合理建構民生保障結構，實現更好的保障和服務組合，從而使民生保障行動更加精準、高效；二是通過改革和優化社會政策的運行機制及管理水平以提高運行效率。
我國民生建設的行動路徑及相關社會政策議題
朝向高質量發展和共同富裕方向的民生建設是一個宏大而復雜的行動體系，既要有明確的發展方向，又要有可行的行動路徑和扎實的具體工作。
一是繼續提高民生建設的投入，合理提高全社會總體福利水平。所謂“總體福利水平”，是指政府和社會在民生建設方面的投入占社會總財富的比例。國際通行標準是用政府與民間的社會支出占GDP的百分比來衡量。我國第三次分配所占的份額很小，可暫時不納入計算。從政府的社會支出來看，過去二十年里，我國對民生建設的財政投入水平總體呈上升態勢。從2003年到2020年，全國公共財政在教育、醫療衛生（健康）、社會保障與就業、住房保障、扶貧開發幾大領域的預算支出，以及社會保險基金支出加在一起，占GDP的比例從8.16%上升到了17.60%。這一數據在一定程度上支持了一些研究者提出的中國已經超越了“低福利國家”水平的觀點。但是，目前中國的總體福利水平與發達國家相比仍具有較大差距。本文認為，從以下幾個方面的情況來看，我國未來的發展中仍應進一步提高民生建設的投入水平。第一，目前我國民生建設還存在一些短板，許多民眾在醫療、教育、養老、育幼、助殘等方面還存在不少困難，農村防止返貧和城市社會救助還需要進一步加強，這些都需要政府進一步加強民生建設的投入。而且，隨著經濟的發展和人均收入水平的提高，民眾對各方面民生保障的需要還會不斷提高，因此會對政府加強民生建設投入有持續性的要求。第二，我國推動高質量發展和走共同富裕的道路也需要進一步加大民生建設的投入，以使民生建設能夠有效發揮提升人力資本和擴大消費的效應，以及通過再分配縮小收入差距和實際生活差距。第三，即使目前我國已超越了“低福利國家”的水平，但從國際比較的角度看還遠未達到發達國家的平均福利水平，與“高福利國家”相距更遠。從經濟發展和資源供給條件等方面看，我國在未來較長一段時期中還有持續提升民生建設投入水平的空間。因此，在未來的民生建設中，我國應按照“在發展中提高保障和改善民生水平”和“盡力而為、量力而行”的要求，根據實際需要和條件繼續逐步提高各級政府對民生建設的投入。
二是瞄準民生建設的重點方向，加強基礎性、普惠性、兜底性民生建設。民生建設不僅要有足夠的資源投入，而且要抓住重點，合理設計保障和服務內容。基礎性民生建設的目標是滿足民眾的基本需要，即在特定社會條件下廣大民眾所普遍認可的常規生活需要。基本需要并不總是意味著低水平的需要。隨著經濟與社會發展，民眾基本需要的內容范圍會不斷擴大，水平會不斷提高，政府的基本民生建設行動的范圍和水平也應該隨之擴大和提高。在過去經濟條件不太好的情況下，政府首先要滿足所有民眾衣食住行等基本生存條件，并在此基礎上提供基本的教育、醫療等方面的社會服務。隨著經濟和社會發展，將來應逐步提高基本生活保障水平，以及在就業、教育、醫療、住房、養老、育幼、助殘等方面保障和服務的水平和質量。普惠性民生建設是為全體民眾或某些群體中全部成員所提供的民生保障和社會服務。普惠性民生建設的受益面廣，運行相對簡單，具有較高的社會效益，比較適合于滿足大多數人共同具有的需要，如社會保險、公共教育、健康服務、老年人、殘疾人和兒童服務等。我國已經初步建立起了普惠性民生保障和社會服務體系，但還需要進一步完善保障服務項目，增大服務供給、提高保障服務質量并擴大對象覆蓋面。普惠性民生建設的花費較大，因此一方面需要探索建立合理的費用分擔體制和費用約束機制，另一方面也要根據經濟發展的條件量力而行、逐步發展。兜底性民生建設是指由政府負責，面向困難群眾建立基本的保障和服務體系。兜底性民生建設的主要目標是建立起一套牢固的社會安全網，確保各類困難群眾不會因任何原因跌落到社會所認可的基本生活標準之下。兜底性民生建設是我國民生建設體系的重要方面之一。在當前和將來一段時期里，我國兜底性民生建設的重點應該是健全穩固的社會安全網并逐步建立解決相對貧困問題的長效機制，向困難群眾提供更好的保障，擴大兜底性民生服務，進而為縮小社會不平等、維護社會公平和促進共同富裕發揮更大作用。
三是更加公平地提供民生保障和社會服務，建構平等的國民基本生活保障服務體系。要讓民生建設在促進共同富裕方面發揮更大的作用，除了擴大資源投入和提供更多服務之外，還需要形成更加公平的資源分配體系。長期以來，我國公共服務不均衡的問題較為突出，黨的十七大以后，中央和地方各級政府大力推動民生建設方面的基本公共服務均等化，在完善保障服務體系，補齊保障服務空缺和擴大保障服務對象覆蓋面等方面都取得了明顯的成效。但總體上看，過去的社會政策在實現社會公平方面的作用還是有限的。未來需要重點加強民生建設質量的均衡化。在完善各級政府的基本公共服務清單的基礎上，進一步推動基本公共服務質量的均等化，逐步縮小城鄉之間、地區之間和群體之間在社會保障、教育、健康、就業、住房等方面享受基本公共服務的水平及質量的差距，從而構建起相對平等的公民基本生活保障服務體系，為實現共同富裕打下堅實基礎。
四是實行積極的社會政策行動，通過民生建設為個人和社會注入更多的活力。民生建設并不僅僅是向有需要的人提供一般性的現金待遇和免費服務，而是要更加重視幫助有需要的人提升能力和激發動力，并使整個社會運行更具有活力。積極的社會政策不是將民生建設僅僅看成一種“社會性消費”，而是更多地將其看成一種能夠促進發展的“社會投資”。這是“積極的社會政策”區別于“消極的福利主義”的主要特征。在未來增大民生建設投入和擴大民生建設規模的情況下，實行積極的社會政策行動具有更加重要的意義。實行積極的社會政策，首先要更加重視通過向民眾提供更多更好的教育、健康等方面的社會服務而增加人力資本，并通過降低民眾的生活風險而釋放內需；其次是要通過更多更好的社會服務，包括專業化的社會工作來幫助有需要的人提升就業能力，使他們獲得更多、更好、更平等的就業機會，幫助其提高就業質量，為其注入發展活力。
五是不斷優化民生保障結構，通過多元化的民生組合更好地調動資源和利用好有限的資源，使民生建設發揮更大的社會效益。民生保障結構包括合理的主體結構、對象結構和內容結構。應該優化多元主體結構，完善政府主導、社會協同的民生建設主體行動體系。其中的要點是既要明確各方主體的責任，有效發揮各方的積極性，又要有效地整合各方主體的行動，使其成為協同、有序、完整的行動體系。應該合理確定民生建設的對象結構，既要滿足廣大民眾的基本需要，又要根據實際情況，重點加強對各類弱勢群體的保障和服務。在這一過程中，應該將關懷困難群眾的價值情懷與科學的需求調查相結合，瞄準各類群體的實際需要，提高民生項目的社會效益。應該合理建構民生建設的內容結構，根據民眾各方面的實際需要提供相應的民生保障和社會服務。
六是實現福利機制與市場機制的有效結合，以提高民生保障與社會服務的運行效率。社會政策領域的理論和實踐都證明，在政府的公共性民生建設行動中可以引入一定的市場機制，福利機制與市場機制的有效結合可以提高民生項目的運行效率。在民生項目的受益者方面，引入一定的市場機制可以引導人們的行為，約束不合理的需要，從而避免或減少資源的無效使用。在民生保障和服務的提供者方面，引入一定的市場競爭機制可以提高服務供給的數量和質量，實現高效能的服務傳遞，從而使公共資源得到更高效的利用。另一方面，在民生建設中引入市場機制要注意把握好“度”，不能因過分使用市場機制而影響了民生項目的社會公益目標。同時，要根據不同項目的具體情況設計具體的體制機制和管理模式，使市場機制能夠與福利機制有效配合起來。
（作者為南開大學社會建設與管理研究院教授、博導，中國社會保障學會副會長、中國社會工作學會副會長）
【注：本文系國家社會科學基金重大項目“當前我國普惠性、基礎性、兜底性民生建設研究”（項目編號：20ZDA068）階段性成果】
【參考文獻】
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責編/馬寧遠 美編/陳琳
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