隨著各地各部門的數字化探索走向深入，公共數據治理的“碎片化”問題日益凸顯，克服這一問題，也是推進數字化發展亟須攻克的難關。

“碎片化”問題的種種表現

“碎片化的數字化”現象以全鏈條的方式存在于公共數據采集、歸集、開放共享等過程。由于這些環節之間相互聯系和制約，云孤島、數據孤島等現象在數據治理中屢見不鮮。

數據采集“碎片化”。當前，各層級各部門間還未建立有效的協同模式，各級主體基于不同標準、規范對同一數據多次收集，出現多頭錄入、重復上傳、重復儲存等“碎片化”現象。即便同一系統內，也會由于數據無法共享而重復采集信息。比如，目前教育系統有多個計算機平臺，但這些平臺間不能共享數據，必須重復采集，使得基層力不從心，出現“疏通私人關系獲取數據、數據造假”等亂象。

數據歸集“碎片化”。目前大部分數據資源集中在政府部門，但據有關調查資料表明，在當前政務工作中，“數據歸集量小、實現共享比例低、數據質量不高”的“碎片化”問題比較突出。具體表現為政務數據平臺上歸集的數據占各部門已有數據的比例較低；各部門實現共享的數據占部門數據較低；已歸集的數據中內容完整的比例較低。

數據開放共享“碎片化”。由于不同部門公共數據開放共享不足、流通不暢，數據的上下貫通呈現相對“不對稱”現象，即數據的“自下而上”開放共享相對順利，但“自上而下”賦能基層的開放共享則困難重重。例如，基層收到上級某些部門的預警，如金融、公安等部門關于當地某企業存在詐騙、傳銷等風險的預警，卻不公開具體的分析數據和內容。

探尋數據治理“碎片化”的解決方案

目前，政務部門正在積極推進數字化工作，利用各種改革創新手段，使數據要素生產力的紅利在各個領域得以釋放，減少制度性交易成本，提升政府治理效率。客觀而言，公共數據資源物理上具有的非競爭性，決定了其使用是愈多愈益的。主觀而言，公共數據資源制度上是否具有“非排他性”，是其價值實現程度的決定因素。數字化改革應通過系統性設計，致力于實現公共數據的“非排他性”，才會發揮最大效能。為此，可從以下四方面著力解決面臨的問題。

一是實施頂層統籌、整體聯動的首席數據官制度。首席數據官是世界上數字政府排名的重要指標，在我國多地已有局部的探索。首席數據官由所在區域內的一把手或主要領導擔任，全國各級數據官上下協同，每級數據官應當加強本區域、本部門數據工作與業務工作的協調，推動部門間協作，打破數據的縱向和橫向壁壘。通過“一把手抓”和“抓一把手”，有效聯動各級主體，強化各級主體的權責意識，敦促各級主體不斷增強自身數據治理能力以適應現實需要。

二是構建“數據目錄”大臺賬閉環管理機制。針對數據治理中共享難、協同散、應用弱等問題，可構建全國“目錄區塊鏈”系統。首先給數據建“戶口”，解決數據缺位、越位問題。依據各數據治理主體的職責確定其數據職責目錄，形成“數據目錄”大臺賬，明確數據采集和管理的主體，讓數據獲得“戶口”。其次給數據治理“立規矩”，解決數據流轉隨意、業務協同無序等問題。對數據項的更新周期、共享和開放規則等詳細界定，明確治理主體的具體職責。最后用“區塊鏈”技術賦能，解決應用與數據脫節、技術與管理失控問題。依托“區塊鏈”將部門間的共享關系和流程上鏈鎖定，建立部門業務、數據、履職的“閉環”。

三是建立富有彈性的制度規范體系。為適應技術發展和應用需求，要建立彈性化的數字制度規范體系。由法律法規集中規定數據治理的底線和原則性問題，而將其他具體問題交由靈活性強的規范來規定以方便調整。在各種制度規范的彈性搭配中，分級分類界定各類數據的權利，創新數據的開放共享形式。對于政府部門的公共數據，在滿足程序規范和隱私保護等前提下，須在政府部門間進行風險可控的共享，并逐漸向社會有序開放。對于非政府部門的公共數據，除確保開放數據的安全性外，可通過適當的經濟手段激發社會基于數據的創新活力，加大開放共享程度。對于涉及公共利益的非公共數據，如平臺企業的數據，既要保護其數據權益，又要制定法規保證政府在特定條件下的公共取用。

四是探索頂層設計和基層探索雙向貫通的應用場景揭榜掛帥模式。首先，實施頂層對基層試點的過程輔助機制。由于基層試點在系統性、整體性、協同性等方面的不足，一些需要綜合配套、前后呼應、上下聯動的改革事項須加強系統集成，需頂層在基層試點過程的關鍵環節進行輔助。其次，建立頂層和基層的雙向互動機制。要統籌整合各地正在探索的首席數據官制度、主要領導聯系制度、專班制度等，構建基于問題導向的跨層級的雙向溝通綠色通道，做到高效的“下情上傳”和“上情下達”。最后，探討揭榜掛帥單位參與廣域推廣的跟蹤機制。對于試點效果過于關注本地化，試點時效偏向短期化，對可持續的廣域可復制性關注不足，建議將試點驗收周期延長至大范圍的推廣后，從而能倒逼其將試點做實做優。