【摘要】我國新修訂的《未保法》以問題為導向，積極回應未成年人保護工作在實踐中遭遇的困境，通過科學立法，完善未成年人保護的制度體系，增加了諸多創新性的新內容。尤其在總則中首次明確了最有利于未成年人原則和國家保障原則，前者對處理涉及未成年人事項，指明了方向和具體要求。后者則強化了國家在保護未成年人中的職責和職能，提升了未成年人保護的力度和高度；強制報告制度也是總則中的亮點，通過這一制度將隱藏的侵害揭露出來，更好地保護未成年人利益。

【關鍵詞】未成年人保護 未成年人保護法 最有利于未成年人原則 強制報告制度

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

從某種意義上說，國與國之間的競爭，最重要的就是人才競爭，而人才競爭的核心就是對兒童的競爭，兒童是一個國家的最重要的戰略儲備資源。因此，如何對待兒童、如何保護兒童就成為涉及國家千秋偉業的大事。放眼世界，幾乎所有國家都從憲法和法律層面對兒童做出特別的關愛和保護，我國也不例外，從1991年制定《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）至今，該法已經經過兩次修訂、一次修正，未成年人保護的法律制度日益完善。基于此，本文擬對2021年6月1日實施的新《未保法》進行梳理，就總則中新修訂的重要內容及其背后法理進行闡釋，為該法的貫徹實施提供解釋論基礎，更好地實現該法的目的和宗旨。

新《未保法》首次明確了堅持最有利于未成年人原則，該原則是立法準則、行為準則、司法準則

新《未保法》第一次在總則中規定了兒童保護的基本原則，這些原則貫穿于兒童保護的始終，為兒童保護的諸多責任主體指明了方向。如新《未保法》第4條規定，保護未成年人，應當堅持最有利于未成年人的原則。該條確立了兒童保護最核心的原則——最有利于未成年人原則。從淵源上看，該原則來源于聯合國《兒童權利公約》第3條第一款的規定，即“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”。最有利于未成年人原則實際上是“兒童利益最大化原則”的中國表達，盡管從域外的情況看，兒童利益最大化原則在具體運用中還不可避免地遇到一些問題和沖突，理論和實務界對這些問題和沖突的理解、認識和處理還不盡一致，但能如此認真地關注兒童和兒童利益，仍然是歷史的進步和人權的勝利。

根據新《未保法》的規定，最有利于未成年人原則意味著任何人處理涉及未成年人事項，都應當符合下列要求：一是給予未成年人特殊、優先保護；二是尊重未成年人人格尊嚴；三是保護未成年人隱私權和個人信息；四是適應未成年人身心健康發展的規律和特點；五是聽取未成年人的意見；六是保護與教育相結合。

其一，最有利于未成年人原則是處理一切關于兒童問題的首要考慮準則，它貫穿于立法、執法、司法等各個層面，涵蓋了國家、社會、學校、家庭等一切主體。具體而言，該原則是兒童保護的立法準則。它要求立法者在制定和修訂未成年人保護法時，必須以這一原則為依據，相關的具體制度和內容必須與該原則保持一致。要求政策的制定者在制定與未成年人相關的政策措施時，必須把是否最有利于未成年人利益作為首要考慮。

其二，該原則是指導所有主體實施未成人保護的行為準則。未成年人的成長離不開家庭、學校、社會、國家等多個層面的保護，上述主體在涉及兒童保護的所有場合，都必須以“最有利于未成年人”作為行為準則和行動指南，且該原則是一項強制性規范，任何主體都必須嚴格遵循。在新《未保法》中，體現這一原則的內容比比皆是，如在家庭保護層面，新《未保法》第22條第二款規定，未成年人的父母或者其他監護人在確定被委托人時，應當綜合考慮其道德品質、家庭狀況、身心健康狀況、與未成年人生活情感上的聯系等情況，并聽取有表達意愿能力未成年人的意見。第24條第一款規定，未成年人的父母離婚時，應當妥善處理未成年子女的撫養、教育、探望、財產等事宜，聽取有表達意愿能力未成年人的意見；在社會保護和網絡保護層面，新《未保法》第56條第三款規定，公共場所發生突發事件時，應當優先救護未成年人；第68條第二款規定，任何組織或者個人不得以侵害未成年人身心健康的方式對未成年人沉迷網絡進行干預。

其三，該原則也是司法人員處理涉及未成年人法律事務的司法準則。實踐中公安、檢察、法院以及司法行政機構都可能處理涉及兒童的事件，如涉及兒童的違法行為、犯罪行為，涉及兒童作為受害人、證人的情形，涉及兒童在離婚等家事案件中的保護問題等等，凡此種種，司法機關都必須以“最有利于未成年人”原則作為司法的最終考量因素。如新《未保法》第102條規定，公檢法司辦理涉未成年人案件，應當“使用未成年人能夠理解的語言和表達方式，聽取未成年人的意見”；第110條第二款規定，人民法院開庭審理涉及未成年人案件，未成年被害人、證人一般不出庭作證；必須出庭的，應當采取保護其隱私的技術手段和心理干預等保護措施；第106條規定，未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。

國家保障原則在新《未保法》中得到明確體現，并新增“政府保護”專章

未成年人保護中的國家保障原則，也稱國家責任原則，是指在兒童保護問題上，國家具有最廣泛的、最終的、托底的保障責任和保護義務。該原則在新《未保法》中得到了明確體現，如總則的第3條第一款規定，國家保障未成年人的生存權、發展權、受保護權、參與權等權利。第7條第二款規定，國家采取措施指導、支持、幫助和監督未成年人的父母或者其他監護人履行監護職責。第8條規定，縣級以上人民政府應當將未成年人保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，相關經費納入本級政府預算。第9條規定，縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協調機制，統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好未成年人保護工作。此外，新《未保法》還新增了“政府保護”專章，將國家對未成年人的保障原則進行進一步的細化和展開。

國家保障原則背后的法理依據在于，其一，兒童是國家的希望、民族的未來，保護兒童就是保障國家利益。在實現中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局加速演進的當下，一些別有用心的國家，利用 “‘三股勢力’有組織、有計劃地從未成年人群體中培養‘后備軍’，與我爭奪接班人、爭奪下一代、爭奪未來的斗爭日趨激烈和復雜。”因此，國家必須上升到戰略高度來認真地對待兒童和兒童保護。

其二，兒童健康成長需要國家托底扶持或者輔助。兒童地位的特殊性以及兒童主體的特殊性，決定了兒童必須享有一些特殊的權利，其才能夠身心健康的成長。然而，兒童權利的實現并非自然完成，因為在兒童成長過程中，一方面，兒童基于自身的幼弱性決定了其對成人社會的依賴性，另一方面，成人社會對待兒童并不總是友善，相反，兒童往往受到來自家庭、學校、社會、網絡等諸方面的侵害，如在家庭，父母作為孩子最親密的人，對孩子責罵、忽視、暴力毆打、遺棄、拐賣等侵害行為屢見不鮮；在學校，發生于學生間的欺凌事件、發生于師生間的性侵性騷擾事件時有發生；在社會生活中，兒童被欺侮、被引誘或強迫從事不法活動的行為也并不少見；在網絡空間，針對兒童的各種誘惑和損害更是花樣別出，防不勝防。凡此種種，依賴兒童自身或者其家庭是遠遠不能解決的，必須由更高層次的國家力量來進行兜底保護，才能統籌各種力量，在制度層面保障兒童的合法權益，為其健康成長掃清障礙。

其三，數量不少的困境兒童或者特殊困難兒童，更需要國家履行其親權職責，承擔起國家親權人的角色。國家親權，一般是指國家對包括未成年人、無行為能力人在內弱勢之人的保護職責。在未成年人監護方面，“國家親權”法則表現為當父母或其他監護人未能及時履行監護職責或監護失職時，及時介入對未成年人的合法權益進行保護。隨著我國經濟發展和社會轉型，無論城市還是農村都還存在數以萬計的困境兒童和特殊困難兒童。2016年6月13日，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，規定困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。特殊困難兒童則是一個較為寬泛的概念，既包括父母監護不充分的留守兒童，也包括因監護不力或教子無方而導致行為失范乃至違法犯罪的未成年人。對于留守兒童、困境兒童或者特殊困難的兒童，在家庭監護缺失或者嚴重不足的情況下，國家必須予以介入，通過統籌各方力量，補足兒童保護的漏洞和短板。實踐中，國家介入的方式是多種多樣的，既可以表現為給家庭提供經濟幫助或者給家長提供家庭教育輔導等為家庭賦能，提升家庭監護能力，進而消除困境；也可以表現為撤銷不合格父母的監護人資格，由國家民政部門等擔任監護人，阻斷對未成年人的侵害；還可以表現為國家提供資源對行為失范或違法犯罪的未成年人進行心理輔導和行為矯治，創造條件讓浪子回頭。

新《未保法》確立的國家保障原則，彰顯了國家對未成年人這一特定群體的特別關愛和責任擔當，不僅有利于實現《未保法》賦予未成年人的生存權、發展權、受保護權、參與權等基本權利，更有助于實現未成年人的平等權，讓那些因種種原因導致身處困境或特殊困難的兒童，享受制度的陽光，助力其健康成長，真正實現“一個都不能少”的未成年人保護愿景。

新《未保法》確立強制報告制度并形成了制度體系

新《未保法》第11條第二款規定，國家機關、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等有關部門報告。這一條款確立了兒童權益保護中的“強制報告制度”。強制報告制度的主體并非所有單位或者個人，而是國家機關以及與兒童保護具有一定關聯或者密切接觸的單位和個人；強制報告的事項則較為廣泛，既包括兒童的身心已經遭受現實的侵害，也包括疑似遭受侵害和面臨其他危險。

新《未保法》之所以確立強制報告制度，其背后的原因或依據在于：其一，兒童往往缺乏自救能力或者自救能力較弱。現實生活中，兒童因其身體、智力發育的階段性，其對世界的認知能力并不總是符合實際，基于此，兒童對于來自成年人的侵害，要么因為不懂、不知而不會去報告投訴；要么因為受到恐嚇、威脅、利誘等不敢報警、投訴或者告知監護人。如果沒有相關單位和個人的強制報告義務，上述傷害可能一直在“黑暗的角落”持續進行，最終摧毀受害未成年人的身心健康，甚至導致不可逆轉的傷害后果。

其二，針對兒童的傷害很多是來自熟人，這類侵害不僅隱蔽性強、持續時間長，而且傷害嚴重，如果沒有外力的強制干預和及時報告，兒童很難擺脫傷害。以兒童被性侵為例，根據“女童保護”2020年性侵兒童案例統計及兒童防性侵教育調查報告顯示，2020年中國媒體公開報道的性侵兒童（18歲以下）案例332起，其中，表明人際關系的有312起，在312起案例中，熟人作案231起，占比74.04%。而所謂的熟人主要表現為：老師、親人（父親、繼父、兄長、叔伯等）、網友、鄰居朋友等。 熟人作案，不僅難以被外人發覺，而且作案次數多具有反復性，加之未成年人與侵害人具有特殊關系，更進一步強化了此類侵害發現難、報告難以及治理難等問題。

其三，有關機關、機構和組織及其工作人員在工作中，基于其專業性或者職業敏感性，很容易發現兒童遭受或者疑似遭受侵害，如果立法沒有賦予其強制報告義務，則他們可能不作為或者消極作為，致使證據湮滅，傷害持續。實施強制報告制度可以使侵害者的罪惡行為盡早被發現、制止，并及時受到懲處。如南京浦口虐童案中的未成年受害人，在學校時被發現渾身傷痕，老師遂報警，警方介入后迅速控制了實施家庭暴力的養母。

為了使強制報告制度落地生根，強化其可操作性和實效性，我國新《未保法》不僅在總則中確立強制報告制度，還在具體條文中細化了強制報告的內容和表現形式，形成了強制報告的制度體系。具體而言：第一，父母或者其他監護人的強制報告義務。如新《未保法》第20條規定，未成年人的父母或者其他監護人發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法權益受到侵犯的，應當及時了解情況并采取保護措施；情況嚴重的，應當立即向公安、民政、教育等部門報告。

第二，學校的強制報告義務。如新《未保法》第37條第二款規定，未成年人在校內、園內或者本校、本園組織的校外、園外活動中發生人身傷害事故的，學校、幼兒園應當立即救護，妥善處理，及時通知未成年人的父母或者其他監護人，并向有關部門報告。第39條第三款規定，對嚴重的欺凌行為，學校不得隱瞞，應當及時向公安機關、教育行政部門報告，并配合相關部門依法處理。第40條第一款規定，對性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為，學校、幼兒園不得隱瞞，應當及時向公安機關、教育行政部門報告，并配合相關部門依法處理。

第三，社會主體的強制報告義務。如新《未保法》第57條規定，旅館、賓館、酒店等住宿經營者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住時，應當詢問父母或者其他監護人的聯系方式、入住人員的身份關系等有關情況；發現有違法犯罪嫌疑的，應當立即向公安機關報告，并及時聯系未成年人的父母或者其他監護人。第118條規定，未成年人的父母或者其他監護人不依法履行監護職責或者侵犯未成年人合法權益的，由其居住地的居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止；情節嚴重的，居民委員會、村民委員會應當及時向公安機關報告。

第四，網絡相關主體的強制報告義務。如新《未保法》第80條第二、三款規定，網絡服務提供者發現用戶發布、傳播含有危害未成年人身心健康內容的信息的，應當立即停止傳輸相關信息，采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等處置措施，保存有關記錄，并向網信、公安等部門報告。網絡服務提供者發現用戶利用其網絡服務對未成年人實施違法犯罪行為的，應當立即停止向該用戶提供網絡服務，保存有關記錄，并向公安機關報告。

新《未保法》還在法律責任一章中明確相關群體未履行強制報告義務的法律責任及其后果，形成了通過強制報告制度保護未成年人合法權益的閉環系統。

未成年人是國家的未來、民族的希望，保護未成年人合法權益，助力其健康成長是全社會的共同責任，新《未保法》針對未成年人保護在實踐中遇到的種種問題和困境，通過全面修訂來予以回應。該法新增的基本原則和重要制度對未成年人保護具有重要的價值和意義，不僅進一步對接了《世界兒童權利公約》中的兒童保護原則和精神，提升兒童保護的制度化水平，更體現了我國在經濟發展進入新常態背景下未雨綢繆、勇于擔當，并通過將兒童保護上升到國家戰略高度，為中華民族邁向第二個百年奮斗目標輸送源源不斷的、合格的建設人才。

（作者為南京師范大學法學院教授、博導，中國法治現代化研究院研究員，南京同心未成年人保護與服務中心理事長）

【注：本文受到江蘇省高校區域法治發展協同創新中心和江蘇省校外研究機構“司法現代化研究中心”的資助】

【參考文獻】

①宋英輝、劉玲悅：《〈未成年人保護法〉修訂的基本思路和重點內容》，《中國青年社會科學》，2020年第6期。

②苑寧寧：《引領中國特色未成年人法律體系的不斷完善——〈未成年人保護法〉修訂全面解讀》，《少年兒童研究》，2021年第1期。

③張鴻巍：《少年司法語境下的“國家親權”法則淺析》，《青少年犯罪問題》，2014年第2期。

④姚建龍、公長偉：《未成年人保護中的國家親權理念研究———以新未成年人保護法為重點》，《預防青少年犯罪研究》，2021年第1期。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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