【摘要】基層干部，是黨和國家工作的“基石”，在面對基層治理任務繁多、人力有限、責任艱巨的困境時，推進基層減負關鍵在于破解基層干部“疲態”現象。為此，應優化體制機制激發干事創業動力、運用科學技術提高工作效率、提升干部隊伍治理勝任力，不斷增加基層干部的幸福感、獲得感，讓他們可以全身心地投入基層建設。

【關鍵詞】基層干部 “疲態”成因 新發展格局

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

“上面千條線，下面一根針。”基層是一個大舞臺，基層工作更是千頭萬緒。基層工作壓力大、難度高、強度大、時間緊、任務重幾乎已成為常態。部分基層干部在高強度的任務、高頻次的督查、高壓力的問責等交織影響之下缺少應有的時間、精力和激情投入到真正的公共服務和創新發展中。緊繃運轉、僵化管理、“過關”心態等“疲態”現象，在基層不同程度的存在，這將直接影響基層干部的身心健康、工作態度、行為表現和公眾的公共服務體驗度，并最終影響人民滿意的服務型政府建設進程和人民的獲得感提升。化解部分基層干部的“疲態”已成為一項重要的政策議題。

當下基層干部“疲態”畫像

基層干部精力疲憊，“加班加點干不完”。隨著全面深化改革進入深水區，尤其是在建設人民滿意的服務型政府的驅動下，基層工作呈現出任務重、要求高、強度大、時間緊等特點。基層政府作為整個國家治理體系的終端，要處理來自方方面面的信息和各種復雜的社會治理問題，面臨著繁重的行政壓力和多元的社會需求，一方面，一人身兼數職，“白加黑”“5+2”……超負荷運轉逐漸成為基層工作的常態；另一方面，基層政府直接面對人民群眾，面對不同地區社會經濟狀況、文化教育、風俗習慣等呈現多樣性的人民群眾，一些基層干部由于閱歷不足，群眾工作經驗欠缺，面對復雜、瑣碎的工作往往手足無措、無所適從。

基層干部心力疲憊，“做多錯多不想干”。一方面，當前我國改革進入深水區，深層次問題不斷凸顯，人民群眾對于政府提供公共服務尤其是基層公共服務的標準日益提高，對于基層干部的工作效率、工作態度與作風要求更是愈發嚴格。隨著“八項規定”和反腐倡廉的深入推進，老百姓深惡痛絕的官僚主義和形式主義以及“蒼蠅”“老虎”等反面典型的曝光，使得基層領導干部的負面形象容易被無形放大，社會公眾對基層干部的認知出現偏差增多，基層工作和基層干部的認同度持續下降，導致部分基層干部產生“費力不討好”的倦怠心態。另一方面，伴隨著人民滿意的服務型政府建設不斷推進，中央政府也進一步加大了對地方政府的考核監督。然而，頻繁的考核監督導致基層干部疲于奔命，“倒逼”基層陷入形式主義泥潭。甚至，有的地方只注重結果導向，動輒簽訂“責任狀”。一旦任務出現問題，基層就順勢成為了上級追責問責的“重災區”，完不成任務的基層干部輕則“刮胡子”，重則“摘帽子”。面對決定其升降去留的考核 “困境”，基層干部不敢有絲毫懈怠，長期處于心理緊繃狀態，部分基層干部為了“少出錯”而消極怠工求安穩。

基層干部能力疲弱，“忙上忙下干不好”。面對層層下沉的各項任務和指標，部分基層干部能力不足，在傳統的工作模式被打破后表現出明顯的不適應，面對上級的新要求和群眾的新需求常常難以招架、力不從心、手忙腳亂，在抱怨“為官不易”的同時產生工作焦慮。與此同時，基層干部既是一線繁重工作的主力軍，又在個人生活中扮演著不同的角色，面對工作和家庭之間的實際矛盾，部分基層干部情緒調整能力不足，難以協調自身的工作、生活平衡，在多重負擔的處境下無法及時疏導自身的工作壓力，容易產生職業倦怠進而陷入疲態治理的惡性循環中。

當下基層干部“疲態”成因分析

新發展格局下的現實要求：當今世界正經歷百年未有之大變局，國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增強，新冠肺炎疫情全球大流行使這一大變局加速演變，國際經濟、政治、科技、文化等格局出現深刻調整。與此同時，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民群眾美好生活的需要日益增長，相應地也對政府公共服務供給的內容、類型及途徑提出了更高要求。面對復雜變化的國內外環境，黨的十九屆五中全會作出“當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期”的科學判斷，明確提出“十四五”時期經濟社會發展要“以推動高質量發展為主題”，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出，“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層”。基層作為治理體系的“底盤”，是黨和政府聯系服務群眾的“最后一公里”。在新發展格局下，隨著提升政府治理能力、建設人民滿意的服務型政府持續推進，基層工作呈現出任務重、要求高、強度大的特點。層層下沉的任務指標和人民群眾多維度的利益訴求對基層干部的工作提出了更高更全面的要求，廣大基層干部所面臨的壓力從過去主要圍繞經濟發展的壓力，轉變為在推動經濟高質量發展的同時，加強黨的建設、優化環境、促進公平正義等綜合壓力。面對新形勢下繁重的工作任務，部分基層干部不可避免地出現“精力疲憊”。

體制機制原因：一些現行的行政體制和管理實踐造成基層干部負荷不斷加重。面對發展任務，有的地方政府習慣了為完成上級機關下達的目標任務，采取任務數量化分解的管理方式和物質化獎懲評價體系來推進。政府的行政層級與資源的占有量成正比，基層政府作為國家行政序列的“末梢”，面對層層下沉的責任和任務，即使基層干部想擔當作為，也往往缺乏與之相匹配的資源與權力。基層政府囿于編制數和財力有限，普遍人手不夠，面對繁重的工作任務，基層干部往往身兼數職，加班加點。基層權力有限，缺乏有效抓手，一些工作的推進會遇到較大阻力，對于基層干部尤其是年輕干部往往造成較大的工作壓力和思想困惑。

頻繁的考核監督和過度留痕管理同樣加重了基層干部的負擔。考核監督有利于各項任務指標的落實到位，推動人民滿意的服務型政府建設。但是，從基層實踐來看，一些基層政府為了降低公共管理過程中的風險和責任，過分強調“留痕”，依賴“留痕”，以備監督檢查，不僅浪費基層干部大量的時間和精力，加重基層政府的負擔，更助長了形式主義和官僚主義。層層加碼的公共事務、不對稱的權責利層級、不斷加大的檢查監督，這些因素互相影響，讓基層干部陷入超負荷運轉的死循環，“疲態”囧現。

基層干部自身因素：隨著全面深化改革的不斷推進，尤其是在建設人民滿意的服務型政府驅動下，廣大干部在工作中堅持以人民為中心的發展思想，突出人民獲得感，在各個領域都交出了令人欣喜的答卷。在實際工作中，特別是在國家重大戰略任務和重大突發事件的淬煉下，廣大干部隊伍的治理能力得到不斷提升，對于有效推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。但是，透視社會治理尤其是基層治理的全過程，不難發現部分基層干部治理能力仍存在諸多不足。首先，崗位基本勝任素養有待提升，伴隨著信息技術快速深嵌于世界經濟社會發展的各個板塊，當下社會治理的基本范式和格局也發生了翻天覆地的變化，這就要求廣大干部提高自身信息化的意識和水平，綜合運用大數據、智能算法、融媒體等推動業務工作創新發展。部分基層干部一直固守傳統的工作經驗和方式，一定程度上懈怠了學習主動性，放松了提升素養的要求。其次，風險化解能力有待加強，隨著我國社會逐漸邁入“烏卡”（VUCA）時代和風險社會，各領域不確定性因素不斷增多，基層由于直接面對社會生產生活現實，往往要應對各種潛在風險，部分基層干部風險和危機的意識比較淡薄，風險化解的能力也較為欠缺。同時，干事創業的能力亟須提升，當前國內各項重大發展任務正值攻堅克難的關鍵時刻，面對繁重的任務指標，部分基層干部將完成考核指標所要求的最低限度作為工作的核心目標，對職責不清晰的工作消極應對，敷衍了事。部分基層干部追求短期效應，不斷給自身施壓，加之能力不足與本領恐慌，造成基層干部干事創業、擔當作為動力不足，工作積極性受挫，“疲態”成為常態。

當下基層干部的“疲態”化解策略

優化體制機制，優化科學管理。隨著我國全面建成小康社會目標的實現，人民群眾對美好生活的需求日益增長，這些需求很難再像過去那樣以“一刀切”的數字化指標方式簡單考量。這就要求對我國現行體制和運行流程進行改革創新，完善與基層工作實際相匹配的權責體系。第一，探索建立權力清單，賦予基層一定自主權，比如，縣級及以上政府要依法制定鄉鎮政府權力清單，明確賦予鄉鎮（街道）與其服務范圍相匹配的職權；第二，規范責任清單，劃定責任邊界，明確各級政府及其職能部門的責任，讓問責有法可依，推動基層政府從“無限責任”轉為“有限責任”；第三，完善協調配合機制，加強上下級部門間的要素對接，使基層有能力承接下放的職能。與此同時，要規范對基層工作的指導，為提供優質基層公共服務營造良好環境。

優化激勵機制，激發工作積極性。化解基層干部“疲態”，從根本上說，仍須健全完善制度，不斷增強制度剛性。一方面，要完善激勵保障制度，積極營造回報與貢獻相適應的公平性環境。堅持“重品行、重實績、重公認、重基層”的選人用人導向；遴選優秀基層干部進入中央、省級、市級機關，通過上掛、下派、平級交流形式，讓基層干部到不同崗位上發揮作用，激發基層干部干事創業的積極性；厘清福利發放標準，落實加班補貼、加班調休制度，保障基層干部合法權益。另一方面，要完善績效考核，建立容錯糾錯機制。把考核結果作為干部“上、下、進、出”的標準；完善容錯糾錯辦法及其實施細則，既要鼓勵干部探索創新，允許試錯，寬容失敗，又要及時糾正基層干部在工作中出現的失誤和過失，讓“從嚴問責”有章可循，保護干部的干事激情。

運用科學技術，提高工作效率。創新工作方式方法，基層干部要充分發揮現代科技的“智治”支撐作用，善于運用智能化手段解決日常工作中遇到的新問題；推進工作流程智能化再造，基層政府要善于運用大數據、云計算等平臺實現數據歸集和信息共享，讓數據多“跑腿”；優化電子政務頂層設計，通過整合多方面的數據資源實現信息互聯互通，在減輕基層工作負擔的同時提高基層公共服務的精細化、智能化水平，切實提高人民群眾的獲得感與滿意度。

夯實干部隊伍，提升治理勝任力。高質量發展離不開高素質的干部隊伍。一方面，要探索解決基層政府人手不足的問題，壯大基層干部隊伍。加強對于基層部門的編制政策傾斜；對基層干部編制數量進行動態管理、科學配置；通過設立公益性崗位和依托政府購買服務解決人手不足的困境。另一方面，要加強基層干部的專業技能培訓，提高解決實際問題能力，增強想干事能干事干成事的本領。

基層干部是服務人民群眾的最前沿，也是貫徹各項政策的“最后一公里”。新時代打通服務人民群眾的“最后一公里”，必須緊緊抓住基層干部這個關鍵，進一步完善激勵機制，夯實人員配備，推進基層治理體制機制創新，讓廣大基層干部“累并快樂著”。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院副院長、教授，上海交通大學心理與行為科學研究院研究員，上海市創新政策評估研究中心主任，上海市行政管理學會副會長；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生李林威對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔當作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻】

①習近平：《努力造就一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍》，《求是》，2019年第2期。

②劉幫成：《新時代干部治理能力短板識別及溯源》，《人民論壇》，2020年第29期。

責編/賈娜 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。