【摘要】基層政權是國家治理體系的基礎，其治理能力直接影響到群眾的獲得感、幸福感與安全感，直接形塑了基層治理的基本樣態及發展走向。基層政權治理能力，在很大程度上體現為基層干部的工作能力與服務水平。當前需要從提升政治能力、改進工作作風、增強能力本領、強化風險意識等方面加強基層干部隊伍建設，進而促進基層政權建設。

【關鍵詞】基層政權 治理能力 基層干部

【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

習近平總書記強調，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。作為國家治理的基礎，基層政權是黨和國家連接社會的重要橋梁與聯系群眾的關鍵節點。基層政權建設是一篇大文章，也是新時代擺在我們面前的重大課題。2021年7月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》公布，要求“加強基層政權治理能力建設”。在新發展階段，加強基層政權治理能力建設，增強鄉鎮（街道）行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力和平安建設能力，對基層干部提出了一系列的新要求。基層干部必須準確把握基層政權治理能力建設提出的新要求，通過對標對表找出差距，并且采取切實行動達到這些要求，才能推動基層治理體系和治理能力現代化，進一步夯實黨的執政根基。

基層政權建設向縱深拓展對基層干部提出新要求

基層政權是國家治理體系的基礎，其治理能力直接影響到群眾的獲得感、幸福感與安全感，直接形塑了基層治理的基本樣態及發展走向。基層政權治理能力，在很大程度上體現為基層干部的工作能力與服務水平。當前，我國基層政權建設不斷向縱深拓展，要求基層干部必須提高政治站位、做好群眾工作、提升服務水平以及重視應急管理。

第一，基層政權治理能力建設要求基層干部持續提高政治站位。在全面建設社會主義現代化國家新征程中，基層干部作為“一線指揮官”，其政治站位必然深刻影響基層政權的治理效能。基層干部要堅定政治立場，旗幟鮮明“講政治”，做政治上的“明白人”，把黨性融入到血脈里，把黨魂熔鑄在精神中，在錯綜復雜的內外部環境和矛盾關系中找準政治定位，成為愛黨、言黨、憂黨、為黨的堅強力量。基層干部要清楚自身的使命責任，心中充滿“使命感”，有政治上的“大局觀”，牢固樹立為人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命，始終堅定共產主義信念和中國特色社會主義共同理想，站在黨執政興國的高度上想問題、做決策、辦事情。基層干部要提升自己的境界情懷，牢記習近平總書記“一分部署，九分落實”的囑托，做政治上的“行動派”，以“功成不必在我”的思想境界，踐行“為人民服務”的宗旨和“以人民為中心”的發展思想，聚焦群眾急難愁盼的突出問題，推動基層各項事業發展，為基層政權建設厚植基礎。

第二，基層政權治理能力建設要求基層干部善于開展群眾工作。基層政權與基層群眾之間的良好互動，是發展基層政治的必然要求，是促進基層民主的重要內容,是對群眾路線的有效貫徹。基層干部距離群眾最近，與群眾接觸最密切，接觸頻次最多。群眾工作干得好不好，對于基層政權治理能力建設具有重要意義，直接影響到黨和國家在人民群眾心中的形象。基層干部應堅持問政于民。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”基層群眾的難題就是基層治理的課題，基層群眾的痛點就是基層治理的支點。在基層治理中，要聽民聲、察民情、解民憂，緊緊圍繞群眾最關心、最直接、最現實的利益問題開展工作。基層干部應堅持問計于民。人民是我們黨執政的最大底氣，群眾是我們力量的源泉。基層治理要堅持人民當家作主，始終保障群眾在決策過程中的知情權、參與權與表達權；善于發揮協商民主的獨特優勢，要通過建立民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局，從群眾中征集化解矛盾的金點子，找到解決難題的好辦法，制定解決問題的好政策。基層干部應堅持問效于民。檢驗基層政權治理效能怎么樣，關鍵一點就是看群眾滿意不滿意。因此在基層工作評價中，要充分尊重群眾意愿，要把評判標尺交給群眾，把評價話語權交給群眾。

第三，基層政權治理能力建設要求基層干部不斷提升服務水平。基層政權治理的有效性根植于便捷的公共管理和精準的公共服務。作為國家政權的末梢，基層政權只有在公共管理與公共服務中，維護群眾權利，保障改善民生，才能贏得群眾的擁護。要以增進群眾福祉為出發點，提升服務意識。基層干部應強化“勤政為民”的意識，把真心系在群眾身上、能力用在服務上面；堅持“以人為本”的理念，把滿足人民群眾對美好生活的需要作為工作的出發點和落腳點；秉持“人民公仆”的情懷，“進百家門、吃百家飯、知百家情”，把群眾的事情當成自己的事情。要以干部隊伍建設為關鍵點，提升服務能力。一方面要提高干部公共決策能力，使制定出的舉措既“接天線”，又“接地氣”；另一方面，要提高行政執行能力，讓政策執行既“不跑偏”，又“不走樣”。要以創新工作方法為突破點，提升服務水平。基層干部要善于創新工作方法，通過民主懇談、鄉賢治理、紅色物業等新方式，提高基層治理水平；要扎實運用互聯網、大數據、云計算、區塊鏈等新技術，促進基層治理與信息化深度融合。

第四，基層政權治理能力建設要求基層干部更加重視風險治理。基層政權的穩固直接關系到國家政治安全。鞏固基層政權，必須不斷提升基層干部的風險防范意識、風險治理能力。當前，我國穩增長、調結構、促改革的任務艱巨繁重，改善民生面臨著新形勢、新要求、新挑戰，干部必須時刻保持敏銳性，及時發現各種風險苗頭。基層干部必須提高風險預警能力。基層政權直接面對社會生產生活具體實踐，基層干部往往需要應對自然災害、公共衛生、生產安全等各種突發事件，必須提高識別“黑天鵝”“灰犀牛”等事件的能力，提高應急處突能力，及時化解危機事件的“多米諾效應”與“蝴蝶效應”，避免各類政治風險和公共性風險的產生。

一些干部不適應基層政權治理能力建設的主要表現

當前，中華民族偉大復興的戰略全局正在推進，世界正面臨百年未有之大變局，我國基層治理的內部條件和外部環境都發生了深刻復雜的變化。在此背景下，一些基層干部存在著政治能力不足、工作作風不實、本領恐慌嚴重、風險意識偏弱等問題，不適應基層政權治理能力建設的新要求。

第一，基層干部政治能力不足，制約了基層政權治理能力提升。政治能力是干部的“第一能力”，也是衡量干部能否挑重擔的“第一標準”。少數基層干部政治能力不足，表現在三個方面。其一，政治判斷力不足，對馬克思主義和中國特色社會主義缺乏堅定信仰，在復雜形勢下未能在思想上、政治上、行動上全方位向黨中央看齊。其二，政治領悟力不足，不能科學運用馬克思主義立場觀點方法準確辨別政治是非，沒有用黨中央精神來分析形勢、推動工作，在基層治理中搞“碼頭文化”“山頭文化”“圈子文化”。其三，政治執行力不足，在基層政權的行政執行、為民服務、議事協商、應急管理、平安建設等方面，政治領導力不夠、社會組織力欠缺，不能走好服務人民群眾的“最后一公里”。

第二，基層干部工作作風不實，束縛了基層政權治理能力提升。工作作風是干部作風最直接的體現，基層干部的工作作風直接關系到基層政權的形象，關系到民心向背，關系到黨的生死存亡。一些基層干部工作作風不實，表現在兩個方面。其一，官僚習氣重，公仆意識薄弱。部分基層干部“小官”濫發“大威”，熱衷于做“官老爺”，工作方法簡單粗暴，不是以理服人，而是強迫命令。不懂得怎么有效聯系群眾，不知道怎么服務群眾，不擅長凝聚群眾，對群眾輕則發號施令，重則隨意訓斥。其二，重形式主義，缺求真務實。少數基層干部總擺出一副“政治正確”的樣子，堂而皇之地搞“政治排場”，只追求轟轟烈烈的“政治效果”，“無實事求是之意，有嘩眾取寵之心”，輪子空轉，啥也不干。

第三，基層干部本領恐慌嚴重，限制了基層政權治理能力提升。“天下之治，始于里胥。”如果說基層政權是執政的根基，那么基層干部就是治國理政的基石。基層干部的能力本領如何，直接影響到基層政權運轉的效率與效果。基層干部 “本領恐慌”嚴重，表現在三個方面。其一，理論水平不高。一些基層干部不認真學原著、讀原文、悟原理，對馬克思主義的理論體系、精神實質和思維方式方法一知半解；一些基層干部對黨的理論和大政方針的把握只停留在表層上，缺少全面性和科學性；一些基層干部不能結合本單位、本部門的實際需要去運用，理論與實際不能有效結合，在工作中“以其昏昏，使人昭昭”。其二，知識儲備不夠。隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，世情、國情、黨情已經發生深刻變化，這些對城鄉基層治理體系與治理能力提出了挑戰，也對基層干部的“知識含量”提出了新要求。一些基層干部的知識體系長期不更新，知識結構長期不優化，所分管領域的業務水平長期不提升，遇到新問題、新挑戰只能硬著頭皮應付了事。其三，干事能力缺乏。習近平總書記強調：“干部干部，干是當頭的。”基層治理工作范圍廣、業務雜、任務重、責任大，基層干部身處一線，必須“勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題”。一些基層干部在基層治理中，面臨著“老辦法不管用，新辦法不會用”的窘境，依法治理、智慧治理、精細治理能力跟不上，缺少“成事的真本領”，只能陷入“本領恐慌”。

第四，基層干部風險意識偏弱，影響了基層政權治理能力提升。人類社會已步入風險社會，我國經濟社會發展的不確定性因素也越來越多。城鄉基層治理必須“要做到見之于未萌，治之于未亂，筑牢基本防線”。對于基層干部來說，沒有意識到風險就是最大的風險。基層干部風險意識偏弱，主要表現在三個方面。其一，對風險治理不重視。一些地方“承平”日久，干部思想麻痹，認識不到風險的存在，不具備風險社會知識，不掌握風險識別手段，憑慣常化思維做事，做不到防患于未然。不懂得下先手棋，也就打不好主動仗。其二，對新型風險不了解。一些基層干部對社會治安、洪災火災等傳統公共安全事件關注較多，對公共衛生、生物安全、網絡輿情等非傳統風險缺乏警惕，對其跨界性、綜合性與疊加性不甚清楚。其三，對危機處置不擅長。一些基層干部在風險轉化為危機事件時，對于如何進行危機決策，如何進行現場指揮，如何進行危機溝通，如何發動群眾共克時艱，缺乏有效的思路與方法。

基層政權治理能力建設背景下干部隊伍建設思路

習近平總書記深刻指出，“只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩固”。這充分說明了基層政權建設在國家治理體系中的基礎性價值。打造一支能擔當、善作為的基層干部隊伍，既是基層政權治理能力提升的主要抓手，也是中國共產黨走在時代前列的必然要求。當前需要從提升政治能力、改進工作作風、提升能力本領、強化風險意識等方面加強基層干部隊伍建設，進而提高基層政權治理能力。

第一，以“政治三力”為核心內容，提升基層干部的政治能力。基層干部要不斷提高政治判斷力、政治領悟力與政治執行力，使之與基層政權建設的新要求相匹配。要不斷提升政治判斷力，準確把握基層政權建設的政治方向，始終堅持以國家政治安全為大、以人民為重、以堅持和發展中國特色社會主義為本，善于從政治上分析問題、看待問題，才能做到“不畏浮云遮望眼”。要不斷提升政治領悟力，準確理解基層政權建設的政策內涵。黨的十八大以來，黨中央、國務院就基層治理體系和治理能力現代化建設做出了一系列重大安排部署，為新時代加強基層政權建設指明了方向，提供了遵循。基層干部要深刻領會這些重大決策部署的核心要義、精神實質和任務要求，才能始終做到“亂云飛渡仍從容”。要不斷提升政治執行力，準確貫徹基層政權建設的決策部署。城鄉基層治理是各種政策落地見效的“最后一公里”，必須對表對標黨中央精神和部署要求開展基層政權建設工作，不折不扣抓好黨中央決策部署在基層的貫徹落實，堅決防止各種象征性執行、選擇性執行、低水平執行，真正把基層工作做到位做到家，在解決老百姓的“急、難、愁、盼”中提升群眾獲得感、幸福感、安全感。

第二，以“群眾路線”為根本路線，改進基層干部的工作作風。基層干部要密切聯系群眾。所謂“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”。基層干部必須增強“政權意識”，踐行黨的群眾路線，不斷改進工作作風，為基層政權強基固本。習近平總書記要求干部要“多交幾個能說心里話的基層朋友”，就是要基層干部密切聯系群眾，多聽聽群眾的聲音，了解群眾的實際困難，關心群眾的呼聲。基層干部只有保持“百姓心態”，深入一線了解民情，處在一線解決問題，才不會脫離實際，才不會染上“官僚主義”的病癥。基層干部要時刻尊重群眾。習近平總書記指出，“在人民面前，我們永遠是小學生，必須自覺拜人民為師，向能者求教，向智者問策；必須充分尊重人民所表達的意愿、所創造的經驗、所擁有的權利、所發揮的作用”。基層干部只有從心底里尊重群眾、感情上貼近群眾，才能得到群眾的認同和支持。只有在城鄉基層治理工作中始終牢記和時刻遵循“滿足群眾需要和自愿原則”，真正把事關群眾民生福祉的事情辦實、辦好，才不會染上“形式主義”的病癥。基層干部要真正依靠群眾。基層干部制定政策必須“從群眾中來”，通過聽證會、座談會、協商會等方式聽取群眾經驗、意見；執行政策必須“到群眾中去”，通過宣傳、解釋、示范，把黨的政策和方案轉化為群眾的自覺行動。

第三，以“履職盡責”為主要目的，增強基層干部的能力本領。切實提高基層干部的能力本領，是提升基層政權治理效能的重要保證。習近平總書記要求各級干部要增強“八項本領”、提高“七種能力”，對于基層治理現代化背景下的干部隊伍建設具有極強的指導性。在實際工作中，基層干部應以“履職盡責”為目標，重點提高行政執行能力與公共服務本領。隨著基層政權建設的縱深推進，基層干部身上的擔子越來越重，責任越來越大。要貫徹好黨和國家方針政策，落實好上級部署，實現本級工作目標，基層干部需要不斷加強業務能力建設，增強行政執行能力。同時，基層干部也要通過“思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練”，提高服務群眾的自覺性，增強服務群眾的有效性，練就服務群眾的真本領。

第四，以“系統思維”為指導理念，強化基層干部的風險意識。“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”基層干部必須以系統思維為指引，強化危機意識，提升防范化解風險能力。基層干部要善于統籌發展與安全。在基層治理中，要正確處理好經濟和社會、當前和長遠、局部和全局之間的關系，找到發展和安全的最佳均衡點，實現高質量發展和高水平安全的良性互動。基層干部要善于統籌傳統安全與非傳統安全。要深化對傳統安全與非傳統安全的認識，把握二者相互交織、相互融合、相互影響的特性，實現傳統安全與非傳統安全的一體防治。基層干部要善于統籌風險防范與應急管理。必須深刻認識基層工作面臨的新形勢、新變化，以憂患意識與底線思維，切實做好監測預警、預防控制、應急演練等風險防范的充分準備；同時，利用系統思維制定應急方案，提升指揮調度、應急救治、物資保障等應急管理能力。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）和四川大學哲學社會科學青年杰出人才培育項目“國家治理現代化場域中的社會治理重大問題研究”（SKSYL2019-04）階段性成果】

【參考文獻】

①習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，新華社，2020年11月3日。

責編/常妍 美編/王夢雅

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