【摘要】為應對水旱等極端天氣災害，歷代皇朝從預防、救災、善后各環節，都逐步建立相應的制度規定。從民間到國家，古人有普遍的防災救濟意識，比如：提前預備救災物資；儲備糧食和平準制度；興修水利，預防水旱災害；開放山林池澤給民眾使用；藏冰、頒（賜）冰，以應對高溫；等等。其中有些制度措施，至今仍有借鑒價值。

【關鍵詞】氣候變化 防災救災 常平倉制度

【中圖分類號】P467 【文獻標識碼】A

近幾十年來，全球氣候變化已經成為不爭的事實，這不僅是科學問題，也是經濟問題、政治問題。寒來暑往，積漸所至。氣候變化，非一日之事，如何應對氣候變化，亦非一日之功，中國有文字記載歷史三千多年，古人應對極端天氣災害的制度與實踐，在今日仍具有啟發意義。

古代防災救災措施的完備

氣候變化有自然因素，地方政府要報告分析旬月的雨澤（雪）分寸和米糧時價，預知水旱災荒。漢朝，各郡國春夏秋三季都要報告雨澤分數，雨少，則掃除社稷神；旱，公卿官長依次行雩禮。祭祀求雨祈雪，緩解民眾焦慮，動員社會抗旱備荒，災害預警。自漢至清，地方政府要奏報雨澤（雪）“所以令天下奏雨澤者，欲前知水旱，以施恤民之政”。地方還要申報米糧時價。清康熙帝根據四方雨澤奏報，預知豐稔，要求地方官勸農多積米糧，防備兇荒。雍正帝要求直省旬月奏報雨雪，乾隆帝要求全國各督撫按月奏報糧價，以便周知民隱，隨時酌辦。古人還推測長時段的水旱災荒周期規律和農業豐歉周期，提出10年、12年、30年、60年等天變周期。春秋時期著名謀士計然（又稱計倪）根據太歲所在不同位置，提出“天下六歲一穰，六歲一康，凡十二歲一饑，是以民相離也。故圣人為之豫備”。唐代宗大歷末年（778年）有人提出天道（指水旱和農業豐歉）三十年一小變，六十年一大變。宋朝有人提出天道十年一周，人事十年一變。康熙五十五年（1716年）關中學者王心敬指出，天道六十年必有一大水旱，三十年必有數小水旱，即十年中，旱歉亦必一二值。既然氣候變化有周期，農業有豐歉，就要提前預備救災物資。

儲備糧食和平準制度。豐年儲糧，荒年糶糧，救饑、平抑糧價，是歷代政府實施的重要政治措施。春秋時期各諸侯國不僅救濟國內災荒，也救濟鄰國災荒，甚至達成國際盟約，共同應對災荒。公元前651年，齊桓公主持葵丘會盟，第五條盟誓為無曲防無遏糴，各國不要障斷水利、不要遏制救濟糧流通。《禮記》提出耕九余三，才算富足，才能行仁政。《管子》提出十年儲備三年糧食，建立平準，平抑糧價。戰國魏文侯（前445年—前396年在位）時，李悝建立平糴法，國家豐年收購糧食，荒年賣出糧食，保障農民和市民雙方利益。行之魏國，國以富強。漢宣帝時，歲數豐穰，谷至石五錢，谷賤傷農。大司農中丞耿壽昌奏請建立常平倉制度。隋開皇五年建立義倉制度，每秋家出粟麥一石以下，貧富差等，儲之閭巷，以備兇年。此后，諸州儲峙委積。關中連年大旱、關東大水，分道開倉賑濟。隋開皇十六年詔令陜甘寧等州設立社倉。明朝創建預備倉，每縣四倉，于稅糧內存留，或官錢買補，或富人捐納。宣德年間蘇松常三府十二縣水次設立濟農倉。清乾隆十三年確定各省常平倉定額，除賑濟、平抑糧價、出借于民外，還供應軍需。常平倉制度是“國家控制社會的策略……是消極備荒中的積極行為”。平糴法、常平倉制度，是古人對世界救荒的貢獻。

水旱災害奏報為次，救濟為要。唐宋元明清，報災、檢災、賑濟等，都有細化規定。唐武德二年確定災害等級、減免賦稅分數，十分損四以上免租，損六以上免租調，損七分以上課役俱免等，受損程度和減免租稅數量，都有量化規定。歷朝歷代嚴格規定報災、驗災時間和程序，如全部調查完畢，需要多月。救災之弊在遲緩，緩不救急，乾隆帝說：“水旱之災，同宜賑救，但旱災之成以漸，水則有驟至陡發之時，尤當速為救，……一面辦理，一面奏聞。”救濟為要，奏報為次，救災賑濟與重大軍事行動同等重要。乾隆帝說：“拯災恤困乃國家第一要務”，“平糶乃利濟貧民第一要務”，要用公款運輸賑濟糧到邊遠鄉村。北京五城糶米，不許商人串通胥役，販賣或運往通州售賣。明代賑濟災民已分極貧、次貧、稍貧。乾隆朝確定，受災九分以上者，極貧賑三個月口糧，次貧兩個月口糧，大口每月給谷三斗，小口谷一斗五升。統于六月為始。

興修水利，預防水旱災害。《管子》說：“故善為國者，必先除五害。”五害，包括水、旱、風霧雹霜、癘、蟲。五害中，水害最大。除五害，以治水為始，于春季枯水期未播種前，夜短晝長，修治城郭、堤川、溝池等。大者為之堤，小者為之防，夾水四道，禾稼不傷，民得其饒。溝瀆通暢，洪水有蓄洪區，富國之道。秦國利用水工鄭國修渠，畝收一鐘，關中為沃野，無兇年，秦以富強。歷代都有治水機構和行政法規。漢有都水官；唐設水部、都水監（后期有都水司）；宋有都水監外，又創立河渠司；明清工部有都水司，以應對水旱災害。同時，河流上下游或左右岸、漕運和灌溉、皇家和私人、朝廷與地方政府、軍隊與財政部門、官員和百姓、州縣間、村與村、農戶之間，都有各自的經濟利益、立場和認識，只有統一治水，才能棄小利，興大利。歷代都由中央政府組織興修水利，重視水利管理制度，頒布用水約束和水部式，實行共同用水、平均用水。

以工代賑興修水利。除減緩賦稅、賑濟錢糧外，以工代賑成為主要救災措施，各地修建堤埝、塘壩，疏浚河渠，“既賑濟災民，又推動水利工程建設”，還消彌流民聚集。宋明清等使用最多。特別是清自康熙十九年后，使用工賑，應對水旱災害。乾隆年間發生水災514次，旱災251次。乾隆帝要求督撫提前調查各地需要興修工程，“造冊報部，將來如有水旱不齊之時，欲以工代賑者，即可按籍而稽，速為辦理”。

開放山林池澤給民眾使用。漢代，山林川澤是皇帝個人私財，由少府管理，大旱年份，除劉邦外，漢帝都開放山林池澤。漢武帝元鼎二三年，關東大災，餓死者數千人，武帝詔書“今京師雖未為豐年，山林池澤之饒與民共之”。漢元帝、東漢和帝、安帝等，遇到大災，江海陂湖園池屬少府者，借給貧民，恣得采捕。晉、唐、宋、金、元，都有類似措施，哪里發生水旱饑荒，就開放哪里的國有山林河湖，供民采集漁獵，不收稅。明清時，人口多，開放山林，如安徽南部山區、秦巴山地等，導致土著與客民矛盾和水土流失，存在社會穩定方面的問題。

藏冰、頒（賜）冰，以應對高溫。冬十二月藏冰、來年三伏日頒（賜）冰，即藏冰備暑，出冰御暑。從西周到明清，朝廷都有藏冰制度。明清工部都水司，其職掌之一是藏冰以備祭祀，給各官署解炎之需。帝王賜冰頒冰，用于祭祀、食品保鮮、解暑等。清朝北海陟山門內、地安、德勝、阜城、宣武、崇文、朝陽、正陽等九門外，皆有冰窖，計十八座冰窖，從北海、運河、涼水河、永定河、龍王堂、蓮花池等河湖取冰，每冰窖存冰一萬到三五萬塊，每塊見方一尺五寸，供各壇廟祭祀及內廷之用，并頒給八旗王公大臣九卿科道等官。雍正十年（1732）京城正陽等九門設立冰水、暑湯，日給冰二塊，供行人取用解渴。雍正十一年在正陽門增設冰桶，于東西四商業街區、東西單附近街坊，各設冰水、暑湯，又增給田村八旗官學、九門等處冰塊，增加供應冰水、暑湯，有效地應對高溫。清后期，各部院、官學皆有冰，憑借冰票領冰。三伏日賜冰，有助于應對高溫。

古人應對極端天氣災害的制度與實踐的現代價值

其一，救災無奇策，要在預防。儲備糧要用于救荒或人民消費。《管子》指出，守國即守谷。平糴法和常平倉制度，都是以積累收購和銷售糧食備荒為目標，但是糧食要用于救荒或人民消費。漢文帝漢景帝免租免稅，后人稱贊 “漢家救荒大抵厚下”。漢武帝時期，國庫積累大量糧食，太倉之粟陳陳相因，充積露溢于外，至腐敗不可食，而貧民無衣無食。開皇十四年大旱，人多饑乏，“是時倉庫盈溢，竟不許賑給，乃令百姓逐糧。隋文不憐百姓而惜倉庫，比至末年，計天下儲積，得供五六十年。煬帝恃此富饒，所以奢華無道，遂致滅亡”。隋朝富強而亡，糧倉雖多，百姓不得食，既不能救災，又不能救國，徒然資敵。后人指出，“自古盜賊之起，未嘗不始于饑饉”，國家不惜財用，賑濟得法，則庶幾其少安，“不然，鮮有不殃及社稷者”。

其二，古人有神農嘗百草的精神，探索多種植物來替代五谷，以應對饑荒。不少農書都記載多種植物，如棗、栗、芋、蔓菁、芝麻等，荒年可替代谷物。唐時諺語云：“木奴千，無兇年”，果樹千棵當千奴，可當口糧，可換錢交稅。多種蔬菜，平時助食，荒年救饑。植物學家朱橚《救荒本草》記414種可食植物，葉、根、實、葉根、葉實、筍葉、根花、根實皆可食等，每種都繪圖，如櫸樹葉、槿樹葉、槐樹芽等，荒年可食。嘉靖、萬歷時多次刊刻，并傳入日本。徐光啟全部收入《農政全書》。因為有農民探索和農學家總結，今日食用的多種蔬菜，在古代都是作為救濟作物的。

其三，大災后，鼓勵富人消費，國家和地方興修水利或路橋城池工程，以工代賑，既能給災民生路，又能進行基礎設施建設，還能消彌潛在的社會風險。《管子》提出侈靡論，“富者靡之，貧者為之”，水旱災荒時，政府和富戶雇傭饑民，修筑宮室臺榭。北宋仁宗皇佑二年浙西旱饑，杭州知府范仲淹，創工賑法，“發司農之粟，募民興利，近歲遂著為令。既已恤饑，因之以成就民利”。明朝隆慶四年夏，蘇松等四府水荒，應天巡撫海瑞奏請朝廷留賦米二十余萬石，疏浚吳淞江、白茒、楊家濱等河，各州縣遍修圩岸塘浦支河，興工賑濟，使吳淞江、白茆河等通流入海，“救江南千百萬人之命”，同時消弭潛在的動亂。清朝更是極大地發揮以工代賑的作用。

其四，鼓勵民間社會參與救荒。救荒以國家為主，政府勸分勸輸，鼓勵民間富人參加救災，事后表彰。漢景帝時期入粟拜爵，鼓勵商人運輸糧食到邊關。歷代都有急公好義之人，出私財救荒。明朝天啟、崇禎年間，陜北連年旱荒，糧價年年上升，麥米增至每斗二兩四五錢，餓死者十之七八，人相食。國家救災不力，朝廷財政不足，崇禎愛惜金錢，派吳甡以十萬金去賑濟，藩王捐助五萬金、二萬石粟，所救不及十分之一，不過杯水車薪，最后民變遍布北方。而崇禎十三四年，浙江紹興、嘉善等發生水災，米價增至二三兩，當地紳士劉宗周、祁彪佳等與地方官府合作，舉行平糴、出糶、勸富、粥廠和給米，推動通糴，成功渡過兩年饑荒。同期，嘉善陳龍正等設立義莊、勸善賑濟、舉辦同善會募集救災資金等，穩定了嘉善社會秩序，避免東南社會的崩潰。這與陜北情況形成鮮明的對比。

現存荒政書400多種，大部分都是明清兩代的。以南宋董煨《救荒活民書》較早，影響較大。明祁彪佳《救荒全書》、陳龍正《救荒策會》、陸曾禹《康濟錄》、方觀承《賑紀》等提出一些觀點，如都主張官府不抑米價以招商，米價隨時高昂，否則富民藏米不糶，客米不來；勸分，要使富民自留三年粟，“富民真國家之命脈”；《清會典》荒政之一，是反流亡使民生聚，即救濟饑民，資助返鄉，如康熙三十年陜西省饑民流亡湖北，總督丁氏為流民籌路費使之返鄉。

（作者為北京師范大學歷史學院教授）

【注：本文得到國家重點研發計劃“全球變化及應對”專項項目（項目編號：2018YFA0605602）的資助】

【參考文獻】

①王培華：《中國古代災害志的演變及其價值》，《中州學刊》，1999年第5期。

②張巖：《試論清代的常平倉制度》，《清史研究》，1993年第4期。

③王金香：《乾隆年間災荒述略》，《清史研究》，1996年第4期。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。