【摘要】社會組織既是黨密切聯系和服務群眾的堅實紐帶，也是我國社會高質量發展的重要支撐，對我國經濟發展和社會治理發揮著巨大作用。因此，社會組織應加強黨組織建設、提高政治站位，凸顯自身的社會公益屬性；通過“法規群”與“標準群”建設，提升組織運轉的規范性、系統性；完善內部治理，防范杜絕內部舞弊行為，增強服務社會的自律意識；健全懲罰與說服兩種手段相結合的監管體制，避免回應性監管缺乏連貫性和系統性的問題。
【關鍵詞】社會組織 規范化 政治站位 標準 監管 【中圖分類號】D632.9 【文獻標識碼】A
以社會團體、基金會、民辦非企業（社會服務機構）為主體組成的社會組織，對我國經濟發展和社會治理發揮著巨大作用，是黨密切聯系和服務群眾的堅實紐帶，也是我國社會高質量發展的重要支撐。據不完全統計，2021年全國社會組織總數超過90萬個，社會組織如雨后春筍，對促進社會經濟發展和社會事業繁榮、創新社會治理機制、擴大對外交流發揮了積極作用。但同時社會組織行業亂象問題突出，社會組織發展良莠不齊，失范問題時有發生；一些不法分子以公益慈善的名義弄虛作假、坑蒙拐騙，肆意踐踏廣大人民群眾的信任，玷污社會組織的良好形象。近年來，隨著社會組織從業人員不斷增加，社會組織的體量不斷膨脹，社會組織規范化建設迫在眉睫。只有進一步加強社會組織規范化建設，才能大大減少組織內部摩擦和組織之間的惡性競爭，進而減少組織運行阻力和治理成本，教育和影響社區居民建設人人負責、人人盡責、人人享有的社會規范自治共同體。
加強黨組織建設，提高政治站位，凸顯自身的社會公益屬性
社會組織處于國家與個人之間，具有非個人的社會屬性。同時，作為連接國家和公民關系的中介組織具有道德整合功能，能教育引導社會成員道德觀念符合社會公德要求，融入國家意識形態，如果社會組織政治意識淡薄、缺乏政治站位，就容易偏離服務群眾的宗旨和價值取向。一些社會組織的黨組織工作職能弱化，對黨的大政方針政策認識模糊。部分社會組織不能明確認識社會組織是國家治理體系的組成部分，不是某個集團的，更不是專屬某個人的，經常在組織中搞“一言堂”“小幫派”，往往用商業理念去經營管理社會組織，獲取經濟利益，忽視社會公共產品或服務的提供。由此，很容易引發社會組織的“志愿失靈”或“慈善失靈”。社會組織的“志愿失靈”或“慈善失靈”使其偏離了奉行社會公益或共益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態帶來了負效應，這些負效應主要體現在慈善供給不足、慈善的業余主義、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風等方面。社會組織“志愿失靈”或“慈善失靈”的現象會導致組織面臨嚴重的信任危機，各類貪污腐敗、謀取私利等負面消息將會損害非營利組織公益形象，惡化組織生存環境，降低組織整體公信力。一些社會組織往往采取各種途徑去拓寬資源渠道，還有一些組織產生資源依賴傾向，甚至產生“唯資源主義”。
因此，社會組織必須加強黨組織建設，提高政治站位，充分領悟并貫徹落實黨和政府服務民生的精神，急群眾所急，想群眾所想，應群眾所需，真正承擔起兜底性民生民心工程任務，真正起到黨與人民群眾的橋梁紐帶作用。社會組織要對自身屬性定位準確，要高度認同社會組織的社會屬性，摒棄把社會組織作為個人攫取公共資源、非法盈利的工具的思想。要推進社會組織黨組織全覆蓋，把黨建工作和堅持社會主義核心價值觀納入社會組織章程，建立社會組織黨建工作和業務工作融合發展機制，引導社會組織成員明確組織宗旨和使命，保證社會組織正確發展方向。在社會組織中培養業務骨干并發展黨員，推舉一批黨建工作優秀的社會組織示范引領，使社會組織真正成為承載公共精神、實現公共價值、提供高質量服務的規范化組織。
通過“法規群”與“標準群”建設，提升組織運轉的規范性、系統性
2019年，根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發〈行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案〉的通知》（中辦發〔2015〕39號，以下簡稱《總體方案》）要求，國家發改委發布《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，要求全面實現行業協會商會與行政機關脫鉤，堅持“應脫盡脫”的改革原則，理順社會系統結構及功能。這在一定程度上激發了社會組織的自主性與靈活性，擴大社會組織自主權，但同時也增大了社會組織行為的任意性，社會組織出現了“弱政府、親市場”傾向，甚至脫離政府部門的管理，不擇手段地追求經濟利益，因而亟需配套法律規范進行規約。我國現行的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會管理條例》（2004年）、《社會團體登記管理條例》（2016年修訂）都是以條例的形式存在，內容不夠細化，對社會組織規范化和系統化建設缺乏頂層設計和相關立法。這些條例制定時間較早，2018年雖然民政部起草了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，但該條例迄今尚未實施；2016年雖然頒布了《中華人民共和國慈善法》，但有限的法律法規與龐雜的社會組織發展的需要相比有明顯的滯后性和不足，特別是缺乏一個法律適用主體既是企業又是民辦非企業的法律規定，個別社會組織心懷僥幸，鉆法律的漏洞，謀取個人私利。此外，目前社會組織標準化建設工作相對滯后，社會組織行為缺乏指導和規范，因而要加強各地社會組織管理規范標準化建設工作，應將組織章程、組織架構、財務管理、內部治理、信息公開等納入地方標準。
社會組織的高質量發展和社會生態的凈化離不開法律法規和標準化建設，社會組織主體的復雜性和多元性決定了法律法規和標準化建設需要更加精細化、精準化，應形成社會組織系列“法規群”和“標準群”，對條例中不適用的條文內容盡快進行修改，按照社會組織類型制定較為細化的法律條文，加強配套法律建設。全國性的社會組織法律建設工作難度大、耗費時間長，因此應鼓勵各地在現有法律條例許可的情況下，依據各地社會組織發展過程中所遇到的主要矛盾、突出問題，因地制宜制定出臺相應的地方性法規、條例，加強各地區社會組織規范化建設，健全配套社會組織“法規群”和“標準群”。
完善內部治理，防范杜絕內部舞弊行為，增強服務社會的自律意識
目前，一些社會組織雖然架構完備，設有理事會等部門，但理事會和實際執行團隊職責不清、形同虛設，理事、監事往往都是兼職和“掛名”，很難有充沛的精力與足夠的時間履行職責，除按時繳納會費外，基本上不理事、不監事，更有甚者連秘書長都是兼職的；監事會難以發揮作用，不能更好地遏制成員的任意行為，受挾于會長或與會長“勾結”，無法開展監管問責工作；會員虛設現象嚴重，會員不按時繳納會費也不參與活動，更談不上民主選舉權力；財務管理存在漏洞，審批權限和責任不明確，經費并未全部在會計賬簿上登記、核算，更有甚者通過設立分支機構開設銀行賬戶，將非法營利納入分支機構賬戶，逃避外部監管和內部約束；未做到信息透明與公開，不能自覺接受外部監督，未能建立有效信息反饋渠道，對公眾提出的質疑置若罔聞；分支（代表）機構擅自或違法開展活動，或與非法社會組織勾結，為非法社會組織活動提供方便。
只有通過完善的內部治理，社會組織才能有效防范和控制舞弊行為。結社自由必須以嚴格的規范內治為前提，應該用精細專業的內部治理制度規范社會組織行為，完善組織內部結構，明確監事會、理事會、管理機構的職責和任務，形成相互制約又高效配合的組織結構，建立分權制衡、權責明確、高效協調的法人治理結構；嚴格遵守民主決策制度，尊重會員單位的知情權與參與權；不斷完善組織章程示范文本，增強組織成員自律意識，規范開展各項組織活動；進一步完善財務管理和資金管理制度，嚴格編制年度經費執行情況報告和經費預算，加強對組織資金、項目財務的監督管理；繼續完善信息公開制度，加快數字化建設步伐，通過互聯網技術平臺，建立多渠道信息公開方式，保障社會公眾的知情權，及時回復社會公眾提出的質疑。
健全懲罰與說服兩種手段相結合的監管體制，避免回應性監管缺乏連貫性和系統性的問題
艾爾斯和布雷斯維特的回應性監管理論認為，懲罰作為第一選擇的策略是不可取的，一方面是因為被監管單位習慣于鉆法律的漏洞，國家制定細則來補洞，這就導致補洞規則缺乏整體連貫性、系統性；另一方面是因為懲罰代價昂貴，懲罰性監管在法庭上的耗時要比在場監管的時間長。隨著技術迭代加速和行業發展環境的快速變遷，法律法規的制定可能存在相對滯后性，必須大量依賴說服的手段而不是懲罰的手段，以避開監管“貓和老鼠”的誘惑，培養監管對象自愿服從。因此作為第一選擇策略，說服比懲罰更可取。對那些表現好的社會組織采取鼓勵的方法，以增加組織遵守規范的自覺性；對那些不負責任的監管對象，首先采取說服手段，而一旦其觸犯了法律法規，懲罰手段也是不可或缺的。
在我國社會組織規范化建設中，應注意懲罰與說服的結合，在“法律群”和“標準群”中高度重視各項規范的切合性，任用訓練有素的司法人員和法律實務工作者來應對行業的快速發展帶來的新變化新問題，避免在回應性監管過程中政策法律法規制定缺乏連貫性和系統性的問題。為此，應堅持放管并重，獎罰并用，事前規范，事后檢查，繼續堅持社會組織評估工作，以評促建，以此獎勵和淘汰社會組織；建立多元化的監管體系，其中政府要做最強有力的監督抓手，相關職能部門各司其職、協調配合、依法依規對不同行業、不同類型、不同領域、不同地域的社會組織實施分類指導、分級監管；加強對社會組織的活動追蹤、財務審查、稅務監督、行政監督，加大對社會組織的抽查力度，重點整治亂收會費、違規開展評比達標表彰、涉企違規收費等社會組織行為，將違法社會組織納入“異常活動名錄”和嚴重違法失信“黑名單”，對造成惡劣影響的非法社會組織依法取締、懲處；加強對組織的社會監督，建立全國數據聯通的社會組織信息系統，開通網上投訴和舉報系統，暢通社會監督渠道；積極吸納相關專家學者、社會組織實務工作者組建第三方評估隊伍，嚴格依照評估標準和程序，認真做好社會組織評估工作，警惕第三方評估機構與社會組織“勾結”產生評估不公；密切監管社會組織失范行為，打擊非法社會組織行動應常抓不懈，避免搞“運動式”“一陣風”，應在非法社會組織活躍的地區，設立街道或社區監管點，委派社會組織監督管理專員巡回監管，重點排查輿論導向偏頗、社會影響惡劣的社會組織活動。
（作者單位：東北師范大學馬克思主義學部）
【參考文獻】
①周俊、張冉、宋錦洲編著：《社會組織與慈善組織管理》，北京：北京大學出版社，2017年。
②[美]T·帕森斯著、梁向陽譯：《現代社會的結構與過程》，北京：光明日報出版社，1988年。
③王勇：《我國社會組織登記總數已突破90萬家》，《公益時報》，2021年1月20日。
責編/韓拓 美編/楊玲玲
