【摘要】從2015年開始，國務院在強力督查的同時，每年對大督查中發(fā)現(xiàn)的地方典型經(jīng)驗做法予以通報表揚，公共管理稱之為“最佳實踐”，釋放政策信號，激發(fā)創(chuàng)新動力，助推政策擴散，逐步形成了一套促進治理創(chuàng)新的中國方案。文章分析了七次大督查所設立的最佳實踐，闡釋了最佳實踐的基本特征和其背后的創(chuàng)新邏輯。

【關鍵詞】國務院大督查 治理工具 政策擴散 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

創(chuàng)新貫穿于治理的方方面面，包括理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新。政府治理創(chuàng)新既是社會創(chuàng)新的促進者，同時也是社會創(chuàng)新的引領者。

國務院大督查的創(chuàng)新實踐：柔性治理工具

地方各級政府的執(zhí)行力是各項宏觀政策轉(zhuǎn)化為實際效能的關鍵。而治理實踐中的執(zhí)行常常面臨困境，比如一些干部任職時間短，更偏重短期績效；國有企業(yè)管理人員存在委托代理人困境，等等。如何化解這些執(zhí)行困境？巡視、督查、責任審計均為中央決策的執(zhí)行保障機制。國務院大督查同中央巡視、責任審計一道被稱為監(jiān)督的三大利器，在保障中央政策貫徹落實、干部清正廉潔、責任擔當?shù)确矫娉尚ё恐⒉豢商娲?/p>

從傳統(tǒng)的治理邏輯來看，這些監(jiān)督機制通過壓力傳導、紀律糾偏促進和保障政策的落地生效。這屬于剛性治理范疇。從理論視角看，剛性治理工具有五個特征：法律約束、審批與授權、內(nèi)容細化明確、固定不變以及權威推動。相較于剛性治理，柔性治理的特征包括：無限制、無須審批授權、內(nèi)容模糊、彈性以及協(xié)商推動。剛性治理工具是傳統(tǒng)的治理選擇；柔性治理工具則是現(xiàn)代治理的偏好。

從2014年6月開始的國務院大督查，無論從形式還是內(nèi)容上都逐漸增加了柔性治理工具，實質(zhì)上，是政府治理不斷邁向現(xiàn)代化的過程。2015年開始，國務院對大督查中發(fā)現(xiàn)的地方典型經(jīng)驗做法予以通報表揚，公共管理稱之為“最佳實踐”，釋放政策信號，激發(fā)創(chuàng)新動力，助推政策擴散，逐步形成了一套促進治理創(chuàng)新的中國方案。分析歷年大督查公布的最佳實踐，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出圍繞治理核心議題探索創(chuàng)新、層級分布中層凸起、空間分布西多東少等特點。

圍繞治理核心議題的探索創(chuàng)新。督查的本意是督促檢查，其主要任務是推動黨和政府重大決策部署的貫徹落實；抓好法律法規(guī)、規(guī)范性文件貫徹落實情況的督促檢查；抓好政府會議決定事項貫徹落實情況的督促檢查；抓好政府領導同志批示和交辦事項貫徹落實情況的督促檢查。公布最佳實踐是督查工作的治理工具。因此，歷年大督查所推出的最佳實踐均是圍繞當年的核心治理議題所展開的：

2015年國務院大督查首次推出典型經(jīng)驗，地方典型范例有20個，主要圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構和惠民生四個主題。從最佳實踐在不同領域的分布情況看，供給側(cè)結構性改革領域的最佳實踐數(shù)量占比最大，同時，擴大內(nèi)需促開放同深化“放管服”改革領域的數(shù)量也較多。

2016年國務院大督查的中心治理議題為：促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長；推進供給側(cè)結構性改革；抓好“三去一降一補”重點任務；推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新；培育發(fā)展新動能；破解民生難題等。與之相適應，國務院推出的地方典型經(jīng)驗即最佳實踐有32個。其中，擴內(nèi)需促開放領域的占比30%左右；深化“放管服”改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領域占比20%左右。

2017年大督查關注的核心治理議題包括：著力推進“三去一降一補”；深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；深化“放管服”改革，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，更好激發(fā)市場活力；增強企業(yè)競爭力；調(diào)動社會創(chuàng)造力，培育新動能；改造提升傳統(tǒng)動能，防范化解風險和努力改善民生等。與之相匹配，國務院大督查推出的典型經(jīng)驗有22個。其中，深化“放管服”改革領域的最佳實踐數(shù)上升到了第一位；創(chuàng)新驅(qū)動領域的最佳實踐數(shù)量僅次于“放管服”改革領域；供給側(cè)結構性改革、保障和改善民生領域也占了一部分。

2018年大督查的核心治理議題包括六個方面：一是精準扶貧、鄉(xiāng)村振興；二是推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，推動新舊動能轉(zhuǎn)換；三是深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能；四是持續(xù)擴大內(nèi)需；五是推進高水平開放，推進“一帶一路”建設；六是保障和改善民生，促進就業(yè)，強化民生兜底保障等。最佳實踐的選取力度大幅度超越前幾次，數(shù)量達到130個，事實上也是截至目前最多的一個年份。其中，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、深化“放管服”改革、保障和改善民生三個領域占比均為20%左右。

2019年大督查設立的核心治理議題包括：減稅降費；穩(wěn)定和擴大就業(yè)；深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境；推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；合理擴大有效投資；政府信息化平臺建設等。國務院選取了32個最佳實踐，其中深化“放管服”改革領域占據(jù)了絕對優(yōu)勢，達到總數(shù)量的一半左右；其次是擴大內(nèi)需促開放，占據(jù)20%左右；再者是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和保障民生領域。

2020年國務院大督查的重點包括：穩(wěn)就業(yè)保民生，扎實做好“六穩(wěn)”工作、全面落實“六保”任務；保市場主體，穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤，落實落細減稅降費，讓企業(yè)輕裝簡行；持續(xù)深化“放管服”改革，努力釋放更多紅利，增強發(fā)展動力。同重點任務相呼應的典型經(jīng)驗有43個，其中，深化“放管服”改革占比依然最大，保障和改善民生、擴大內(nèi)需促開放領域的案例數(shù)占比也不低。此外，2個疫情防控最佳實踐被列入典型案例。

2021年國務院大督查派出16個督查組，奔赴各地開展實地督查，察實情、出實招，積極推動各項惠企紓困政策落地見效；擴內(nèi)需保就業(yè)保民生，繼續(xù)做好“六穩(wěn)”工作，落實“六保”任務；簡政放權，激發(fā)市場主體發(fā)展活力，不斷優(yōu)化營商環(huán)境；推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、培育壯大新動能。圍繞第八次大督查的重點工作，選取了48個最佳實踐案例，深化“放管服”改革繼續(xù)占據(jù)第一位，案例數(shù)為15個，占比31%，同比略有下降。創(chuàng)新驅(qū)動領域的案例數(shù)上升到了第二位，9個案例，占比19%。再者是保障和改善民生，案例數(shù)7個，占比15%。（見圖1）

層級分布呈現(xiàn)中層凸起特征。國務院第二次大督查到第八次大督查總共選取了382個最佳實踐。我們依據(jù)最佳實踐主體的行政層級進行了區(qū)分，分為三個層級：中央、省級、地市級及以下。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中央層級的最佳實踐共有54個，且僅僅第二次、第三次大督查設有中央層級的最佳實踐，后面六次都沒有設置。這說明，后六次更注重地方的實踐創(chuàng)新挖掘。省級最佳實踐總數(shù)為270個，基層的總數(shù)為58個。省級政府創(chuàng)新實踐案例數(shù)量是中央層級的5倍，是基層的4.65倍，省級政府凸起明顯。（見圖2）

空間分布呈現(xiàn)西多東少特征。空間分布是政策擴散的重要維度。改革開放以來，大多數(shù)變革試驗，特別是經(jīng)濟領域的改革，均是在東部地區(qū)試行，獲得成功經(jīng)驗之后，再推廣擴散到西部地區(qū)。所以，在人們的認知中形成了一種思維定式，即西部省份學習東部省份的治理經(jīng)驗和做法。但是，2015年以來，國務院大督查所推出的典型經(jīng)驗卻與人們的思維定式正好相反，從2015年到2021年，每年西部省份最佳實踐的數(shù)量均超越了東部省份。2015年，西部省份的最佳實踐有15例，東部省份僅僅5例，西部是東部的三倍。2020年，東西部僅僅相差1個，基本持平。但是2021年二者的差距又重新拉開，西部省份有33例，而東部只有15例。這說明，在新時代的治理變革中，西部地區(qū)領跑東部地區(qū)。

此外，從時間維度看，2018年，第五次國務院大督查通報表揚的典型經(jīng)驗數(shù)量為130例，在7個年份中位居榜首。典型經(jīng)驗最少的年份是2015年，有20例最佳實踐。2015年是第一次通報表揚典型經(jīng)驗，屬于嘗試階段。其余年份的典型經(jīng)驗數(shù)量在21—50之間波動。

國務院大督查最佳實踐的治理創(chuàng)新邏輯

國務院大督查的主要功能是抓落實，督促年度核心任務的完成，督促中央政策的落實。而作為最佳實踐的典型經(jīng)驗卻超越了執(zhí)行落實，能夠助推政策的創(chuàng)新與擴散。最佳實踐作為行之有效的中國特色治理工具，其背后的治理邏輯有以下幾點：

第一，釋放政策信號的柔性工具。中央政府政策信號的釋放有兩種方式：一是用法規(guī)、文件明確要求各級政府應該做什么，具體內(nèi)容詳細，標準明確。例如，中華人民共和國國務院令就是強力政策信號。二是通過設立典范、標桿釋放柔性政策信號。國務院大督查所設立的典型經(jīng)驗就屬于柔性政策信號。通過七次大督查典型經(jīng)驗的主題變化，我們可以辨別出哪些領域的關注力度是逐漸弱化的；哪些領域的關注力度是均衡持續(xù)的；哪些領域的關注力度是不斷強化的。

首先，供給側(cè)結構性改革領域的典型經(jīng)驗數(shù)量呈減少趨勢，第六次、第七次大督查的典型經(jīng)驗數(shù)量為零。

其次，擴大內(nèi)需促開放領域的典型經(jīng)驗數(shù)量相對穩(wěn)定。這說明，在外部經(jīng)濟環(huán)境復雜多變的背景下，加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是穩(wěn)定中國經(jīng)濟的重要策略，擴大內(nèi)需是中國經(jīng)濟的基本盤，需要持續(xù)發(fā)力。

再次，兩個領域的典型經(jīng)驗數(shù)量溫和增加，它們是脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興領域和生態(tài)環(huán)境保護領域。脫貧攻堅是階段性任務，2018年是高峰，國務院大督查設立了17個最佳實踐案例。2020年，中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務，但脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。因此該領域典型經(jīng)驗數(shù)量增加，2021年設有4個。實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。中國政府對國際社會莊嚴承諾：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。國務院大督查所設立的生態(tài)環(huán)境保護領域的典型經(jīng)驗數(shù)量溫和增加。這也說明，環(huán)境問題是一個長期戰(zhàn)略，不可能畢其功于一役。

最后，有三個領域的最佳實踐數(shù)量大幅度增加，政策信號清晰明顯。深化“放管服”改革領域的典型經(jīng)驗數(shù)量增加曲線陡峭，由2015年的5個增加到近三年的平均16.7個。（見圖3）這同政府始終致力于通過“放管服”改革來改善營商環(huán)境的努力密切相關。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領域的最佳實踐數(shù)量由2015年的1個，發(fā)展到近三年的平均5個。創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的第一驅(qū)動力。可以預見，未來創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領域的最佳實踐數(shù)量會不斷增加。保障和改善民生領域的最佳實踐數(shù)量也呈現(xiàn)大幅增加的趨勢，由2015年的1個發(fā)展到近三年的平均7個。增加民眾的獲得感是新時代政府治理的目標之一。保障和改善民生是對民眾滿意度的直接投入，也是以人民為中心執(zhí)政理念的具體實踐。可以預期，地方政府對民生領域的投入也會隨著政策信號的增強而不斷加大。

第二，激勵治理創(chuàng)新。創(chuàng)新有兩種路徑，一是原來不存在的、從無到有的發(fā)明創(chuàng)造，稱之為破壞性技術創(chuàng)新，也稱為顛覆性技術創(chuàng)新；二是在原有基礎上的優(yōu)化、改進，稱為延續(xù)性技術創(chuàng)新。政府治理領域中的創(chuàng)新也是如此，原本沒有的，比如社會主義市場經(jīng)濟體制，國際上沒有，屬于中國自己的原創(chuàng)，這就屬于顛覆性創(chuàng)新。而政府機構改革是在原有基礎上的改進、優(yōu)化，這就是延續(xù)性技術創(chuàng)新。無論哪種創(chuàng)新，都會有失敗的風險，都會面臨既得利益者的阻礙。所以，創(chuàng)新既需要內(nèi)部動力，也需要外部動力。中央政府對各級政府創(chuàng)新實踐的認可就是地方治理創(chuàng)新的外部動力。

2015年國務院大督查首次推出治理典型經(jīng)驗時就明確表示，為鼓勵主動作為，國務院決定對落實有關政策措施成效較明顯的地方予以表揚，并在2016年對這些地方采取多項激勵措施。一是國家在資金上對其重點項目建設給予支持。二是2016年督查收回的中央預算內(nèi)投資和專項轉(zhuǎn)移支付沉淀資金，用于獎勵這些地方發(fā)展。三是對其企業(yè)申請發(fā)行企業(yè)債減少審批環(huán)節(jié)。四是統(tǒng)籌實際需求相應給予新增建設用地計劃指標支持。五是實行“免督查”，不納入2016年大督查范圍。針對地方政府治理中的創(chuàng)新，國務院給予了精神和物質(zhì)雙重激勵。精神上設為最佳實踐，成為全國學習的標桿，實行“免督查”。物質(zhì)上給予資金支持，包括重點項目資金、建設用地指標、轉(zhuǎn)移支付等。這些激勵措施就是治理創(chuàng)新的催化劑，直接促使更多地區(qū)致力于地方治理的創(chuàng)新嘗試。

第三，助推政策擴散。政策擴散指的是一種政策從空間上發(fā)生轉(zhuǎn)移。當一個地區(qū)采用一種新的政策后，其他地區(qū)也效仿實施的過程就是政策擴散。有學者認為，地方政府可能通過兩種方式實現(xiàn)創(chuàng)新：一種是內(nèi)部決定模型，即當?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟與社會現(xiàn)狀和特征決定了該地區(qū)的政府創(chuàng)新；另一種是通過區(qū)域擴散模型，即臨近地區(qū)的政策采納情況會影響本地區(qū)對某一政策的采納情況。國務院大督查設立典型經(jīng)驗，實質(zhì)上是對這些政策創(chuàng)新的助推。

一方面，最佳實踐有力地促進了政策學習。政策學習是政策擴散的第一機制。政策學習的背后是學習者理性主義的考量，即衡量學習的成本與收益。國務院大督查設立的系列典型經(jīng)驗，為其他地區(qū)的學習提供了現(xiàn)成樣本，省去了自我探索成本，省去了尋找學習對象的成本。國務院對典型經(jīng)驗的資金和榮譽激勵更是讓其他地方看到了創(chuàng)新的收益。所以，典型經(jīng)驗的設立為其他地區(qū)政策學習增加了收益的砝碼。

另一方面，最佳實踐形成了競爭機制。競爭機制是政策擴散的第二機制。保持競爭優(yōu)勢是地方政府領導者斟酌是否采用一項新政策的重要驅(qū)動。一些地方實行的新政策得到了中央政府的肯定，那么，其他地區(qū)的領導者就會面臨壓力，擔心在地區(qū)之間的競爭中失去優(yōu)勢，處于下風。假如試點經(jīng)驗是相鄰地區(qū)，那么，地方政府的壓力會更大。因為，地區(qū)環(huán)境差異不大，別人做到了，自己沒有理由做不到。更何況，“放管服”改革推進得如何，影響著地區(qū)營商環(huán)境的好與壞，決定著吸引投資能力的強與弱。所以，相鄰地區(qū)間的競爭是政策創(chuàng)新擴散的催化劑。

此外，政策擴散還存在道義型擴散，即道德感推動了政策創(chuàng)新。比如，國務院大督查設立了更多的西部典型經(jīng)驗，東部地區(qū)的政府就會產(chǎn)生道德感壓力：經(jīng)濟實力相對不足的西部都能夠做到，東部地區(qū)的經(jīng)濟實力更強、社會治理基礎更好，怎么能甘落人后？

總之，國務院大督查持續(xù)設立的最佳實踐，通過非強制性路徑實現(xiàn)了政策趨同，是現(xiàn)代治理的柔性工具。

（作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院南陽分院院長、國家治理研究中心主任、公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院文曦對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“國家治理能力現(xiàn)代化測度理論、方法與進展評價研究”（項目編號：21&ZD146）的研究成果】

【參考文獻】

①Christopher Ansell, Jacob Torfing: Handbook on Theories of Governance, Edward Elgar Publishing Limitied, 2017.

②《2015年國務院大督查成績單公布》，《經(jīng)濟日報》，2016年2月5日。

③劉偉：《政策擴散的理論、實踐與發(fā)展》，北京：科學技術文獻出版社，2020年。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅

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