【摘要】數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生重要影響，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行需要通過包容完備的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系進(jìn)行保障。目前全球范圍內(nèi)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系是較為零散且相對孤立的，甚至存在著沖突與割裂。數(shù)據(jù)的“流動(dòng)性”、數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場空間的“共通性”和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的“共享性”決定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系的包容性構(gòu)建。包容性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則需要在世界范圍內(nèi)充分發(fā)揮其示范性的作用，既要充分尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)主體的差異性，也要實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的普遍適用，最大限度保障各方主體平等參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的治理、共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，推動(dòng)世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序和治理體系的包容性發(fā)展和完善。
【關(guān)鍵詞】數(shù)字經(jīng)濟(jì) 規(guī)則 治理體系 國別性 區(qū)域性 包容性 【中圖分類號】F49 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則與治理體系面臨新挑戰(zhàn)
數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量，與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系的構(gòu)建將對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。在目前缺乏數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理多邊規(guī)則和地緣政治競爭加劇的情況下，少量零散的雙邊、區(qū)域協(xié)議拼湊成的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理格局難以克服數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的挑戰(zhàn)，還會(huì)加深發(fā)達(dá)國家與欠發(fā)達(dá)國家的數(shù)字鴻溝，形成數(shù)字治理赤字。以信息技術(shù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)變革的第四次工業(yè)革命使世界各國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活日益數(shù)字化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的突出特點(diǎn)就是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下數(shù)據(jù)的爆發(fā)式增長。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心，已經(jīng)成為一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)資源。毫無疑問，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大一部分由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而形成了前所未有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新格局。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系應(yīng)建立在對數(shù)字經(jīng)濟(jì)充分理解的基礎(chǔ)上，但目前國際層面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)尚未達(dá)成共識。不僅如此，出于立場和利益不同，世界各國對數(shù)據(jù)的開發(fā)、利用以及流動(dòng)問題也存在不少爭議。全球范圍內(nèi)，不僅沒有行之有效的統(tǒng)一數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架，相關(guān)規(guī)則也是孤立且零散的。目前有關(guān)數(shù)據(jù)流動(dòng)和治理的規(guī)則大多來自數(shù)字基礎(chǔ)完備的發(fā)達(dá)國家，且其制定的規(guī)則和政策具有優(yōu)先保障本國數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益的價(jià)值導(dǎo)向。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)中重要的生產(chǎn)要素應(yīng)該是“流動(dòng)”的，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的市場空間應(yīng)該是“共通”的，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)會(huì)亦應(yīng)是“共享”的。但現(xiàn)實(shí)中，平臺經(jīng)濟(jì)、人工智能、量子計(jì)算和國家監(jiān)管都需要大規(guī)模收集數(shù)據(jù)，尤其是全球性數(shù)字公司在已經(jīng)擁有大量數(shù)據(jù)資源的情況下，仍試圖對數(shù)據(jù)進(jìn)行排他性控制、打造其專享的數(shù)據(jù)生態(tài)，從而逐漸形成了筒倉式的數(shù)字發(fā)展結(jié)構(gòu)。此外，各國開始主張對在本國境內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)擁有主權(quán)，由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)問題也被認(rèn)為是一國的內(nèi)部事務(wù)。當(dāng)下數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的發(fā)展似乎并沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)字空間內(nèi)的融合和貫通，反而呈現(xiàn)出碎片化、割裂式的發(fā)展態(tài)勢。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下，孤立式發(fā)展和封閉性競爭與互聯(lián)網(wǎng)的開放性不匹配，也與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的宗旨和發(fā)展目標(biāo)相悖，因此亟需構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)融通開放的特征相適應(yīng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系。
為警惕全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的殖民地式地拓展勢力范圍，避免各國間數(shù)字經(jīng)濟(jì)的鴻溝加劇，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)要素資源和發(fā)展機(jī)會(huì)共享。各主體既要重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域既有的合作成果，也要不斷探尋數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系的新發(fā)展和新方向。數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，原有的經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理框架仍具有一定的借鑒意義，但也有一部分規(guī)則和治理方式缺乏統(tǒng)一的適用性，需要加以調(diào)整。此外，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)中新概念和新動(dòng)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，有必要重新審視現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)則、重新思考未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定問題。需注意的是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域現(xiàn)有的合作成果是推動(dòng)構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系的前提和基礎(chǔ)。全球性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)建將依賴于現(xiàn)有的合作共識，并依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)的共通得到不斷深化。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則與治理模式的國別性和區(qū)域性
由于數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的重要性，當(dāng)下世界各國制定的相關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則中均對數(shù)據(jù)予以重點(diǎn)關(guān)注。為避免19世紀(jì)發(fā)達(dá)國家的壟斷性擴(kuò)張模式卷土重來，需要對數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的數(shù)據(jù)資源加以重視。數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的重要性體現(xiàn)在，一方面數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)中重要且易獲取的“原料”，另一方面數(shù)據(jù)通過喂養(yǎng)人工智能又能為數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供高質(zhì)量的“勞動(dòng)力”。數(shù)據(jù)資源儼然成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)中新一輪的競爭重點(diǎn)。由此，目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則重點(diǎn)聚焦于數(shù)據(jù)利用，尤其是數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)問題。
目前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則中有關(guān)數(shù)據(jù)是否允許自由流動(dòng)的問題一直存在爭議。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理框架，導(dǎo)致各國之間的數(shù)字鴻溝和治理赤字加劇。一方面數(shù)字鴻溝的加劇體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家利用已有數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則保障本國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益，攫取數(shù)據(jù)資源。另一方面，發(fā)達(dá)國家又利用自身優(yōu)勢地位主導(dǎo)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系的構(gòu)建。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間原有的數(shù)字鴻溝，先前由互聯(lián)網(wǎng)連接、接入和使用成本的差距造成。而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，新的數(shù)字鴻溝轉(zhuǎn)為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對重要經(jīng)濟(jì)資源——數(shù)據(jù)的利用和治理上的差距。與原先的鴻溝不同，互聯(lián)網(wǎng)開放的性質(zhì)決定了該種差距會(huì)在各國數(shù)字設(shè)施的不斷完善中慢慢縮減。相比之下，有關(guān)數(shù)據(jù)是否應(yīng)具備同等的開放性卻一直存在爭議，一旦發(fā)達(dá)國家憑借良好的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施完成了數(shù)字經(jīng)濟(jì)中原始數(shù)據(jù)資本積累，將會(huì)令發(fā)展中國家長期處于被動(dòng)和從屬的地位，發(fā)展中國家不得不將數(shù)據(jù)的控制權(quán)及獲取數(shù)據(jù)附加價(jià)值的權(quán)利拱手讓給少數(shù)的全球性數(shù)字公司或者其他控制數(shù)據(jù)的科技巨頭。這樣一來，發(fā)展中國家將僅僅成為全球數(shù)字平臺中原始數(shù)據(jù)的提供者，并在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中被迫為自身產(chǎn)出的數(shù)據(jù)付費(fèi)。
現(xiàn)階段世界范圍內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則中的爭奪重點(diǎn)聚焦于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)治理的問題，不同主體制定的具體規(guī)則之間也存在著沖突與競合。美國對數(shù)字經(jīng)濟(jì)采取了鼓勵(lì)市場自由發(fā)展的做法，針對數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)也遵循了自由主義為主的事后監(jiān)管模式。美國通過鼓勵(lì)國內(nèi)數(shù)字平臺利用網(wǎng)絡(luò)獲取數(shù)據(jù)取得先手優(yōu)勢，以期在后期發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位。正如美國國會(huì)研究服務(wù)部發(fā)布的報(bào)告中顯示，“總體而言，美國采用了一種市場驅(qū)動(dòng)的方法，鼓勵(lì)通過開放、共同參與、安全可靠的互聯(lián)網(wǎng)從而促進(jìn)在線信息的自由流動(dòng)”。另外，2018年，美國出臺了《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》（CLOUD），明確了美國的執(zhí)法部門從網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商處合法獲取和使用域外數(shù)據(jù)的權(quán)利。法案中，美國通過確立“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)現(xiàn)了更大規(guī)模的數(shù)據(jù)收集，同時(shí)大幅簡化了執(zhí)法程序，降低了執(zhí)法成本。此標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，無論通信、記錄或其他信息是否儲存在美國境內(nèi)，只要以上內(nèi)容由服務(wù)提供者擁有、監(jiān)管或控制，服務(wù)提供者均有義務(wù)保存、備份、披露通信內(nèi)容、記錄或其他信息。鑒于美國企業(yè)在通信和遠(yuǎn)程計(jì)算服務(wù)方面在世界上的強(qiáng)勢地位，即便這些企業(yè)遠(yuǎn)在海外，但也有義務(wù)提供其存儲在國外的用戶數(shù)據(jù)。該法案有利于美國政府將更多數(shù)據(jù)納入其掌控范圍，確保世界各地的用戶與總部設(shè)在美國的公司進(jìn)行接觸時(shí)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)向美國回流。美國公司收集數(shù)據(jù)的能力越強(qiáng)，其開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品就越受歡迎，相應(yīng)地也會(huì)增強(qiáng)美國數(shù)字公司在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場中的競爭力和主導(dǎo)能力。
歐盟對數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)則采取了強(qiáng)有力的介入監(jiān)管方式。該種規(guī)則背后體現(xiàn)了歐盟對于基本權(quán)利和價(jià)值的重點(diǎn)保護(hù)。歐盟認(rèn)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是一種以人為本、繁榮且平衡的經(jīng)濟(jì)。2018年，歐盟頒布了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），被認(rèn)為是目前世界上最全面的數(shù)據(jù)保護(hù)框架之一，其中對有關(guān)公民個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題作出了詳細(xì)具體的規(guī)定。根據(jù)該條例，只要是與自然人有關(guān)的任何信息，無論是已識別的或可識別的，都被視為一種“個(gè)人數(shù)據(jù)”，而且該種數(shù)據(jù)只有在完全遵守歐盟公民隱私權(quán)的情況下，才允許跨境流動(dòng)。數(shù)據(jù)的流向地需要得到歐盟的認(rèn)可，即要求具備同歐盟同等程度的數(shù)據(jù)保護(hù)。同美國的CLOUD法案相似，歐盟的GDPR法案也對域外公司從事的數(shù)據(jù)活動(dòng)進(jìn)行了限制。即便一家公司不在歐盟境內(nèi)，但只要其通過商業(yè)活動(dòng)在歐盟境內(nèi)提供了數(shù)字產(chǎn)品或者數(shù)字服務(wù)，就也必須遵遁GDPR法案中的相關(guān)規(guī)定。除公民的隱私保護(hù)外，歐盟一直致力于在其境內(nèi)打造統(tǒng)一的數(shù)字市場，使數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)據(jù)的使用可遵循統(tǒng)一的規(guī)則，避免個(gè)人、企業(yè)和政府的數(shù)據(jù)被濫用。除注重對個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)之外，歐盟的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則還關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)中濫用市場地位、不正當(dāng)競爭以及有關(guān)數(shù)字稅收方面的問題。相比美國和中國，歐盟的數(shù)字平臺因規(guī)模相對較小，處于一種相對邊緣的狀態(tài)，歐盟的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則總體上呈現(xiàn)一種開放和積極的姿態(tài)，試圖通過對數(shù)據(jù)的有效利用驅(qū)動(dòng)歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，歐盟也陸續(xù)頒布了《數(shù)字市場法案》和《數(shù)字服務(wù)法案》，積極推動(dòng)歐洲的數(shù)字一體化發(fā)展。
中國作為最大的發(fā)展中國家，相較于其他發(fā)展中國家，我國電信基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，數(shù)字技術(shù)相對成熟，同時(shí)擁有非常廣闊的國內(nèi)數(shù)字市場。在我國政府對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大力支持下，我國的數(shù)字平臺發(fā)展迅速，騰訊、阿里巴巴和字節(jié)跳動(dòng)等公司在世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭中也具備一定優(yōu)勢。作為新興的數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國，我國一直積極推動(dòng)國內(nèi)的數(shù)字化發(fā)展、相關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定、保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。在數(shù)據(jù)治理方面，《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）于2021年11月1日正式實(shí)施，立法目的在于保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益以及促進(jìn)個(gè)人信息的合理利用。該法對有關(guān)我國公民個(gè)人信息的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)作出了具體規(guī)范，標(biāo)志著中國公民的個(gè)人信息將擁有更加完善、全面、系統(tǒng)的法律保護(hù)體系。
在一定程度上，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》與歐盟的GDPR存在共通之處，如均要求境外接收方在處理個(gè)人信息保護(hù)活動(dòng)時(shí)達(dá)到規(guī)定的個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。我國一方面在立法上加強(qiáng)對公民個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，另一方面也通過出臺具體辦法對數(shù)字平臺的運(yùn)行提出了嚴(yán)格要求。在《個(gè)人信息保護(hù)法》正式實(shí)施當(dāng)日，工業(yè)和信息化部也發(fā)布通知，要求相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)建立個(gè)人信息保護(hù)“雙清單”——“已收集個(gè)人信息清單”和“與第三方共享個(gè)人信息清單”，并在應(yīng)用軟件中展示供用戶查詢。此外，我國對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管很大一部分是出于對維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)安全及國家安全的考慮。在立法方面，中國先后在《中華人民共和國國家安全法》和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）中設(shè)立了“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)”的概念，將網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)、安全和發(fā)展納入法律保護(hù)的范圍中。《網(wǎng)絡(luò)安全法》要求關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者在中華人民共和國境內(nèi)運(yùn)營中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲。其中，“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”包括公共通信服務(wù)和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)等重要行業(yè)和領(lǐng)域，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴(yán)重危害公共利益的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。此外，我國還針對收集個(gè)人信息和商業(yè)數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)公司、銀行、保險(xiǎn)公司等平臺的數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管做出了嚴(yán)格規(guī)制。在維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，我國也在積極探尋數(shù)字經(jīng)濟(jì)的世界接軌，如努力解決數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化問題以及在中國的自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港內(nèi)適當(dāng)放開數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系當(dāng)中，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)問題與數(shù)字貿(mào)易密不可分。近年來，數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)已成為“數(shù)字貿(mào)易”相關(guān)討論中的關(guān)鍵組成部分，并已成為多邊、區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定談判中的關(guān)鍵問題。目前世界范圍內(nèi)的協(xié)定中，有關(guān)數(shù)據(jù)治理通常體現(xiàn)在貿(mào)易協(xié)定中。《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）中對數(shù)據(jù)自由流動(dòng)以及禁止數(shù)據(jù)本地化作出了規(guī)定。美國退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）后簽署了《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》（USMCA），同樣對締約方“禁止或限制通過電子方式跨境轉(zhuǎn)移信息”作出規(guī)定，另外取消了關(guān)于計(jì)算機(jī)設(shè)備的例外條款。2020年11月，東盟十國與澳大利亞、中國、日本、新西蘭和韓國共同簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）也對數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)作出相應(yīng)規(guī)定。與CPTPP不同的是，RCEP保留了國家對影響公共利益時(shí)對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)作出限制的權(quán)利。不足的是，RCEP并沒有對數(shù)據(jù)治理的爭端解決機(jī)制作出規(guī)定。此外，在國際層面，新西蘭、智利和新加坡之間簽署的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理問題上引起了廣泛關(guān)注，該協(xié)定除了對數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)及數(shù)據(jù)本地化問題作出較為明確的規(guī)定外，還重點(diǎn)關(guān)注了個(gè)人信息的保護(hù)，并積極號召成員國采用相對統(tǒng)一的個(gè)人信息保護(hù)法律框架，這將有利于推動(dòng)形成統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則全球范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和普遍適用。我國已正式提出申請加入CPTPP和DEPA，這也意味著我國積極參與區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系的建構(gòu)與完善。
目前世界范圍內(nèi)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)影響最大的數(shù)據(jù)治理規(guī)則之間存在著較大的差異，其影響力和影響對象也不盡相同。國際間和區(qū)域協(xié)定之間的數(shù)字治理規(guī)則是較為零散且相對孤立的，規(guī)則和治理模式背后其實(shí)反映了不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化情況，一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。美國倡導(dǎo)數(shù)據(jù)信息的自由流動(dòng)，歐盟則以保護(hù)公民個(gè)人信息為主導(dǎo)構(gòu)建自己的數(shù)字主權(quán)模式，中國當(dāng)下的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則重點(diǎn)關(guān)注國家網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)字主權(quán)，其他發(fā)展中國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系或保守或缺失。值得注意的是，在互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，這些差異將導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)碎片化的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的碎片化背后是網(wǎng)絡(luò)的碎片化、政治的碎片化。國際地緣政治局勢的緊張一定程度上加劇了在互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)治理上國家之間的沖突，分歧的數(shù)字規(guī)則和治理體系很可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)的分裂。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理中，各國的數(shù)字或數(shù)據(jù)治理規(guī)則上需要趨同和緩和，尋求更加求同存異的治理規(guī)則和治理體系。在尊重各方差異的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的普遍適用和適當(dāng)保留，進(jìn)而構(gòu)建更為包容的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系。
推動(dòng)包容性數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則與治理體系的構(gòu)建
隨著數(shù)字化的深入發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)深入到生活的各個(gè)方面，影響了人們的互動(dòng)、工作、購物以及獲取服務(wù)的方式，甚至改變了創(chuàng)造價(jià)值和交換價(jià)值的方式。新冠肺炎疫情的暴發(fā)造成了地理空間中的阻礙，但在一定程度上加速了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字化進(jìn)程，越來越多的人依靠互聯(lián)網(wǎng)從事各項(xiàng)活動(dòng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，數(shù)據(jù)已成為一種關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素，蘊(yùn)藏著巨大價(jià)值，也因此導(dǎo)致國家間由于數(shù)據(jù)資源不平等產(chǎn)生新的數(shù)字鴻溝。疫情使得國家內(nèi)部及國家之間由數(shù)字鴻溝導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問題愈發(fā)突出。因此，亟需推動(dòng)構(gòu)建科學(xué)合理的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則治理模式，緩解分裂、彌合鴻溝。
縱觀全球范圍內(nèi)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則，國家層面上的法律法規(guī)各不相同，區(qū)域和國際層面上的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的統(tǒng)一化也進(jìn)展有限。規(guī)則的缺失或規(guī)則間的沖突將導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理變成一座座分裂的孤島，這也與互聯(lián)網(wǎng)最初想打造一個(gè)自由的、去中心化和開放空間的精神相違背。雖然目前各國有各種監(jiān)管數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)流動(dòng)的法規(guī)政策，但現(xiàn)有的規(guī)則和治理模式要么側(cè)重關(guān)注貿(mào)易或者隱私方面，要么在地理空間上僅適用于某一區(qū)域。除此之外，由于不同國家的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治制度和文化條件不同，這些規(guī)則嚴(yán)重缺乏普適性。隨著數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在全球經(jīng)濟(jì)中越來越重要，數(shù)字經(jīng)濟(jì)迫切需要建構(gòu)全球性規(guī)則和治理框架。需要明晰的是，雖然許多貿(mào)易協(xié)定中設(shè)計(jì)了不少數(shù)據(jù)或數(shù)字規(guī)則，但本質(zhì)上，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)問題不能局限在貿(mào)易的規(guī)則框架下討論，也不應(yīng)僅作為電子商務(wù)去監(jiān)管。
跨越國界、連接萬物的數(shù)字技術(shù)，使全球技術(shù)和產(chǎn)業(yè)分工迅速擴(kuò)展與深化。數(shù)字技術(shù)帶來了世界的共通，形成了世界性的虛擬網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)而促進(jìn)了全鏈跨界體系的世界性發(fā)展，但現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系建立在以發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，未能充分反映發(fā)展中國家的利益和訴求。發(fā)展中國家目前在數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)治理問題上拿不定主意、找不準(zhǔn)方向，針對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則和治理問題難以達(dá)致有效的應(yīng)對策略。此外，考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)中可能會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是有關(guān)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)有的全球數(shù)字治理格局下，一旦數(shù)字經(jīng)濟(jì)危機(jī)、數(shù)字金融危機(jī)、數(shù)據(jù)危機(jī)等全球性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生沖擊，國家作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主體無法獨(dú)善其身，而發(fā)展中國家抵御系統(tǒng)性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定和治理合作上需要達(dá)成更多國家合作和政策對話，充分保障發(fā)展中國家的參與。在充分平衡不同國家的利益基礎(chǔ)上，尊重不同國家之間數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，制定不同國家都能以有益的方式參與的普適規(guī)則。總而言之，應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建開放包容的普遍適用規(guī)則，有序推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包容性法治秩序。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，各主體都有權(quán)表達(dá)其利益訴求，普遍性數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定也不應(yīng)專屬于某一個(gè)或某幾個(gè)國家，以避免產(chǎn)生數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“數(shù)字霸權(quán)”。世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮不是僅依靠單一經(jīng)濟(jì)主體就可實(shí)現(xiàn)的，相互依存能夠創(chuàng)造相互聯(lián)系的條件，更有利于促進(jìn)各方利益的協(xié)調(diào)。此外，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)具有全球性以及瞬時(shí)性的特點(diǎn)，單一主體難以對類似風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效化解，因而數(shù)字經(jīng)濟(jì)也需要全球的、國際層面的普遍規(guī)則和治理體系，以維護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)下多元差異但互相包容的局面。此種治理體系將是包容性的，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平衡，且能充分考慮到不同國家的利益和訴求。在包容性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系框架下，數(shù)據(jù)作為重要經(jīng)濟(jì)資源，全球應(yīng)逐步完善具有公共服務(wù)價(jià)值的數(shù)據(jù)共享化，由數(shù)據(jù)流動(dòng)所帶來的利益應(yīng)當(dāng)在國家內(nèi)部和國家之間實(shí)現(xiàn)合理分配，由數(shù)字產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)能夠在這一治理體系下得到有效的防范和化解。
全球范圍內(nèi)或國際層面上的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定和治理合作體系也不可能一蹴而就，而須有序推進(jìn)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中區(qū)域性合作趨勢逐漸明晰，有關(guān)問題也可以區(qū)域?qū)用孀鳛榛詤^(qū)域性協(xié)定或機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理體系的構(gòu)建。針對目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)中解決有關(guān)數(shù)字治理的困境問題，可借鑒國際金融體系中的布雷頓森林體系，打造“數(shù)字布雷頓森林體系”。相較于國家和經(jīng)濟(jì)組織，更適合牽頭構(gòu)建世界性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的主體應(yīng)該是權(quán)威性的國際平臺。除此之外，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)與和社會(huì)生活連接的緊密性、各行業(yè)滲透的深入性，專業(yè)性的世界經(jīng)濟(jì)組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織等）由于其領(lǐng)域過于狹窄和傳統(tǒng)而不太合適。“數(shù)字布雷頓森林體系”下，有希望設(shè)立一個(gè)解決數(shù)據(jù)治理甚至其他數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則和治理問題的全球總體框架。在該體系下，多邊參與既能保障國家、市場主體和個(gè)人參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的權(quán)益，同時(shí)又能通過設(shè)立核心的技術(shù)援助解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)中心和周邊地區(qū)的差異。“數(shù)字布雷頓森林”體系的初期構(gòu)建問題首先取決于國際性的共識，后期運(yùn)作則取決于國家間的合作程度。考慮到當(dāng)今世界的格局，二十國集團(tuán)（G20）作為發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家共同參與和致力于國際經(jīng)濟(jì)合作的重要組織，可能是推動(dòng)“數(shù)字布雷頓森林體系”構(gòu)建的合適主體。
我國作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)新興強(qiáng)國，具有良好的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。作為負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)大國，肩負(fù)著推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要使命，一直以來積極推動(dòng)區(qū)域性協(xié)定落地。RCEP協(xié)定的簽署以及CPTPP、DEPA的積極申請加入，更是彰顯了中國積極推動(dòng)區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展以及發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的決心，世界范圍內(nèi)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“區(qū)域性”的合作趨勢逐漸明晰。因此，我國更應(yīng)積極推動(dòng)構(gòu)建包容性的世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則，回應(yīng)區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治需求，推動(dòng)形成區(qū)域內(nèi)或地區(qū)間統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)示范性規(guī)則和治理合作框架，為大空間格局下的世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)新秩序提供法治方案。
（作者為北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)法與金融法研究中心主任；北京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生王一純對本文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系袁達(dá)松主持司法部2021年度法治建設(shè)與理論研究部級科研項(xiàng)目“RCEP中的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則及其糾紛解決機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：21SFB2022）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①周漢華主編，張露予譯：《美國〈澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法〉譯文》，《網(wǎng)絡(luò)信息法學(xué)研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2018年。
②袁達(dá)松、趙雨生：《包容開放的世界經(jīng)濟(jì)法體系構(gòu)建》，《首都法學(xué)論壇》第16輯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2020年。
③袁達(dá)松、張志國：《世界主義視角下的經(jīng)濟(jì)法治與經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，《經(jīng)濟(jì)法研究》，2018年第1期。
④Douglas W. Arner, Giuliano G. Castellano and Eriks Selga:“The Transnational Data Governance Problem”, Berkeley Technology Law Journal, 2021.
責(zé)編/鄧楚韻 美編/李祥峰
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