【摘要】“拖星”是官僚主義和形式主義的新變種，無論是為了利益主動“拖”、能力不足消極“拖”，還是怕擔責任甩手“拖”、害怕困難躲著“拖”，其行為本質都是權力異化和責任虛化。有效治理“拖星”現象，需按照外在壓力與內生動力的雙重增量邏輯，內外兼修、治本防變，構建以制度建設為基礎、以權力制約和監督為保障、以績效考評為依據、以干部思想和能力培養為支撐的系統完整性治“拖”體系。

【關鍵詞】形式主義 官僚主義 權力異化 責任虛化 【中圖分類號】D2 【文獻標識碼】A

當前，“拖星”現象成為群眾反映強烈的官僚主義和形式主義新表現。“拖星”干部是群眾對于個別干部和辦事人員不作為、假作為、冷作為和少作為特征的準確總結，也是人民群眾對于黨和政府提出的新考驗。自韋伯的層級官僚制理論被廣泛運用以來，科層官僚制組織構成了當前人類社會合法行政組織的基本形態。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，官僚主義和形式主義以更加多樣、隱蔽、復雜的形式出現，以其頑固性和長期性變異出新的表現形式，對國家、黨和政府造成了嚴重危害，疏遠了黨和群眾的關系，侵蝕了黨執政的合法性基礎；損害了服務型政府建設，削弱了政府的公信力。因此，必須在內生動力和外在壓力的雙重增量邏輯下建立完整系統的治理體系，治本防變。

“拖星”是官僚主義和形式主義的新表現

在新形勢下，“拖星”有了新的表現形式。“拖星”干部的行為主要表現為主動利用職權為謀取個人私利或因個人能力不足而拒絕承擔責任，其實質是不敢擔當、不敢作為、懼怕犯錯而不作為、假作為，在不當的利益驅使和利己的動機下采取“拖”字訣，結果將自身承擔的責任和義務拋之身后，違背了干部的初心和為人民服務的宗旨。具體來說，“拖星”表現為：為了利益主動“拖”、能力不足消極“拖”、怕擔責任甩手“拖”、害怕困難躲著“拖”。

為了利益主動“拖”。主動“拖”的實質是尋租，主要指個別干部利用手中職權向服務對象以命令、暗示等方式非法謀取利益、滿足個人私利。這部分尋租利益的來源一般分為體制內和體制外兩部分。首先是體制內部的主動“拖”，主要發生在不同權力主體的內部互動過程中。一項職能的實現需要政府內幾個或多個部分的協調配合，而職能部門本著“做好打配合，做差也擔責”的想法往往以程序繁瑣、需要上報為由進行拖延，迫使其他部門或在利益上讓步，或主動通過利益輸送來配合工作，“拖星”干部往往利用手中的職權以“拖”牟利。這種“拖”的行為嚴重影響了政府的行政效率，破壞了政府工作的整體性和協調性。比如，在官員晉升考核和行政事務的處理上往往就容易發生“拖”的行為。在體制內部的官員晉升考核體系中，上級領導的意見對下級官員的晉升與否掌握著重要的評判，在程序不夠嚴格規范或下級官員的政績難以量化的情況下，部分上級領導便利用自身所掌握的重要評判權遲遲不給應該晉升的官員以上級意見，或以各種事由和旁敲側擊來拖延程序，明示或暗示下級向上級輸送利益，其結果使得依靠政績標準的官員晉升考核體系變成了體制內的晉升買賣。其次是體制外部的主動“拖”，主要表現為權力在服務社會、服務市場過程中的尋租行為。由于政府事務自身的協調需要和社會公共事務的復雜性，體制外的“拖星”主要是針對市場和社會而言，特別是在政府向市場和社會提供公共服務的過程中。政府在合理的范圍和界限內向市場提供公共服務是政府的職責所在，但“拖星”行為實質上是政府介入市場事務時和在向市場提供公共服務的過程中依靠公共權力影響市場資源合理有效配置的過程。通過主動拖延群眾的需求，以拖牟利，利用權力將企業和群眾的利益置于不利地位，讓本應該順利的標準化工作布滿荊棘，借以謀取私人利益。無論是體制內還是體制外，“拖星”都憑借對權力的異化行使以更為委婉的“拖”來行私利之便，結果拖散了政府、拖跑了市場、拖怒了社會，甚至損害了黨的執政根基。

能力不足消極“拖”。隨著國情、世情的快速變化，我們的干部隊伍面臨著執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗和外部環境考驗。這些考驗對那些能力不足的“拖星”干部而言更為嚴峻，直接影響著干部解決問題的效果。能力不足消極“拖”，不僅具體表現為因解決問題能力不足而不擔當，甚至還表現為沒有能力而亂擔當。一方面，個別干部自身能力不足而又不求上進，遇到問題和困難就會推諉扯皮、不擔當，不求有功，但求無過。為坐穩自己的位置，往往以“拖”為上。另一方面，個別干部由于意識到問題難以解決而又推脫不掉，則大講精神、大講原則、大講程序，搞形而上學，試圖避開問題和矛盾鋒芒，“拖之大吉”，表面上主動，實則是“主動”外衣掩蓋下的“被動”。能力不足導致的“拖星”看似是能力不足導致的被動“拖”，實則是缺乏銳意進取、積極作為的責任和勇氣，將自己的職責和使命“拖掉”，將戰勝困難的勇氣“拖沒”的主動“拖”。

怕擔責任甩手“拖”。個別干部缺乏擔當意識、服務意識和奉獻意識，特別是在對接群眾需求、解決群眾急難愁盼問題的時候，給群眾一種“了解了、知道了”的錯覺，實則將群眾的需求放置一邊，不管不顧“拖下去”。具體表現為，有些部門在解決群眾的基本需求和問題時，不明確公示辦事流程，群眾要不斷摸索才能辦事；有的干部在面對群眾的詢問時，缺乏耐心回答，“以程序面對群眾，以原則告知行動”，使得群眾的基本問題變成了“老大難”問題；有的甚至在解決群眾問題時笑臉相迎，熱心接待，搞形式上解決，實質上推脫，擺出一種“門好進，事好講，問題不解決”的敷衍服務狀態。遇事不管是個別干部職責缺位的突出表現，這類干部行為嚴重影響了政府的行政效率和解決問題的能力，違背了為人民服務的宗旨，背離了建設人民滿意的服務型政府的目標。

害怕困難躲著“拖”。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程上，我們面對的各類矛盾和社會問題更為集中、更加凸顯。而且這些矛盾問題不斷呈現出復雜性、多樣性、綜合性的特征。個別干部由于缺乏必要識別能力和工作能力，難以適應不斷涌現的新問題、新情況，于是“另辟蹊徑”，采取躲著問題不解決、拖著問題冷處理的態度。特別是在攻堅克難的關鍵時刻，一些深度和隱形變異的官僚主義仍不時出現，有的干部因怕吃苦、怕困難而不下基層，擔心自己負責的工作難以完成就找理由、請病假、推責任。這些行為的出發點是他們害怕自身工作能力難以處理相關問題，同時又害怕承擔責任，采取“躲起來”的態度的拖延行為，要么直截了當地不管，要么“一刀切”地亂解決，其最終的結果就是群眾實際問題沒人管，矛盾積累程度加深。

“拖星”干部的行動邏輯

官僚主義是“拖星”的內核。官僚主義是在社會發展轉型和歷史傳統的影響下形成的，根源是官本位思想嚴重、權力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際。官僚主義者以官本位自居，在群眾和官員干部之間人為地設置階層劃分，將自身置于“特權地位的一個特殊階層”。官僚主義者異化權力，謀取私利；遇事推諉、怕擔責任；拈輕怕重，不思進取。“拖星”干部滿足于自己的小天地，不求有功，但求無過，遇事不決，處事不入。

形式主義是“拖星”的外顯。“拖星”之所以能拖，其行動邏輯關鍵就在于將問題的實質矛盾轉化為形式矛盾，言必稱程序，動必稱上報。必要的形式是為了工作內容的需要，但只注重形式則會在實際工作層面誘導黨員干部偏執于聚焦形式、追求形式。

“拖星”是官僚主義和形式主義相結合的異變。在一定意義上，官僚主義是產生形式主義的根源，形式主義是官僚主義的最典型后果。官僚主義的本質是謀官不謀事，謀事不擔責，形式主義的本質是重形式而輕實效，重表面而輕實質。形式主義成為官僚主義者最便捷、最擅長的謀職保官的手段，官僚主義者也成為了形式主義者最好的“保護傘”。

“拖星”的本質是權力異化和責任虛化。從根本上看，“拖星”這類官僚主義和形式主義異變行為都與公共權力和公共責任的錯誤認知和不當行使密切相關。在公共權力上，一些干部把人民賦予的為公之權異化成為私之權；在公共責任上，一些干部把應該承擔的職權責任虛化為形式責任，變盡職履責為躲避推責。

構建治本防變、內外兼修的系統治“拖”體系

“拖星”行為和“拖星”干部從根本上來說是權力異化和責任虛化的結果。從其現實表現看，是官僚主義與形式主義在全面從嚴治黨、嚴格依法行政形勢下的新結合、新變種。對個別干部而言，失去了公共權力，就失去了產生所謂的官僚主義與形式主義的動力基礎。對其而言，官僚主義和形式主義往往是他們基于實用主義和功利主義的導向主動做出的，并盡力維護的工作方式。那么，官僚主義和形式主義為什么會出現新變種？對此，習近平總書記一針見血地指出：“這么多年中央經常講、反復提‘兩個務必’，圍繞改進作風發了不少文件、采取了不少措施，但為什么背離‘兩個務必’，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風那一套還有不小的市場？為什么還有些人對不正之風樂此不疲？主觀上說，主要原因是一些同志的世界觀、人生觀、價值觀問題沒有解決好。客觀上說，主要原因是黨要管黨、從嚴治黨方針在有些地方沒有落到實處，在一些方面管黨、治黨失之于寬、失之于松。”對于如何解決屢禁不止、不斷變化的官僚主義和形式主義，習近平總書記指出：“癥結就在于對作風問題的頑固性和反復性估計不足，缺乏常抓的韌勁、嚴抓的耐心，缺乏管長遠、固根本的制度。”這些重要論述從主觀和客觀兩個角度分析了官僚主義和形式主義長期存在、反復異變的原因，總結來說，就是客觀制度的建設與約束和主觀思想教育與倫理兩個方面缺乏大力氣整頓。

一是以制度建設為基礎。我們黨通過大力強化對制度化反對官僚主義與形式主義的探索，將反對官僚主義與形式主義納入了全面從嚴治黨總體布局中。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央引領全黨力戒形式主義官僚主義，對官僚主義和形式主義產生的根源與危害，以及補齊工作短板、對重點領域和薄弱環節開展集中整治等問題進行了科學準確的分析，形成了系統、綜合、科學的反對官僚主義、形式主義的治理體系。“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”，制度對權力的規訓是剛性的，以往治理官僚主義和形式主義效果不突出的主要原因就在于制度建設不健全、現存制度空轉、缺乏系統科學的制度體系，因此要針對上述三方面的突出問題來建設治“拖”體系。首先，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，把構建黨內法規制度體系作為黨內制度建設的目標，形成一套具備根本性、重要性、基礎性的黨內規章制度架構體系。同時運用系統思維，做好實體性制度和程序性制度配套銜接，發揮整體性功能，形成制度合力。其次，推進全面深化改革，在制度上鏟除官僚主義與形式主義滋生的土壤。官僚主義和形式主義之所以演變為“拖星”的新形態，正是因為部分干部利用治理需求和治理制度之間不匹配的缺口、體制機制不完備的漏洞，為各種權力異化和責任虛化的“潛規則”提供了存在的土壤。因此，需要通過完善權力運行和監督的相關制度，堅持權責一致的原則，防止濫用職權，公權變特權。最后，要提高制度執行力，強化硬約束。制度執行是制度效能發揮的關鍵，制度執行不嚴格，就會給官僚主義和形式主義異變提供機會。“要堅持執行制度沒有例外，對違反制度規定踩‘紅線’、闖‘雷區’的，要零容忍，發現一起就堅決查處一起”。

二是以權力的制約和監督為保障。權力的制約和監督機制是確保公權力不被濫用的重要保障機制，制約和監督相互聯系、相互促進，有機統一于確保公權力正確運行的具體實踐。部分干部只想有權，不想有責，“拖星”行為正是權力缺乏制約和監督導致權責分離的結果。治權是國家治理的關鍵，治權是阻止公權力異化的本質要求。為此，首先必須把權力關進制度的籠子，以制度約束權力，以人民制約權力，形成制度內和制度外的雙重權力制約機制；其次，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的權力監督機制，增強對公權力行使監督的嚴肅性、協同性和有效性；最后，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，有權必有責，用權必擔責，使“拖星”難以施展拳腳，無處可“拖”。

三是以績效考評為依據。“拖星”干部能“拖”、敢“拖”的一個重要原因就是在政績的考評中缺乏對“拖”這一行為的真實考察和客觀評價，而“拖星”干部擅長的就是做表面文章，既有痕跡，也有依據，卻無成效。績效考評是對干部政治素養和工作績效水平考察的重要形式，其結果不僅反映了干部的履職情況，還關乎干部的“前途命運”。但是一些黨委政府部門的績效考核往往存在重形式輕結果、重過程輕應用的突出問題。因此，要進一步完善政府績效考評機制。首先必須秉持正確理念，辯證地認識和分析績效考評。內容和形式、結果和過程、表面和實質是相互聯系、互為表里的關系，是統一矛盾的兩面。重內容、重結果、重實質并不意味著完全地排斥形式、拋棄過程、輕視表面。其次，改進政府績效評價方法。將面向社會的開放評價體系納入績效考評的機制，多傾聽群眾的意見和建議，將群眾的需求滿足程度納入干部的考察事項中，用群眾滿意度說話。最后，考核主體必須公平公正地對干部開展績效評價，充分傾聽群眾意見，讓群眾明白評價過程，知曉評價結果，形成獎罰分明的雙向激勵機制，將“官帽”獎勵給真正盡職盡責、為人民辦實事的干部。

四是以干部思想教育和能力培養為支撐。干部思想教育和能力培養是預防“拖星”的前哨戰，是防止“拖星”思想腐蝕干部的內在要求。首先，形成思想教育的長效機制。官僚主義和形式主義以其復雜性、多變性、隱蔽性長期存在，要建立干部思想教育的長效機制，重點培養和常態學習相結合，使廣大干部認清官僚主義和形式主義的危害、類型和實質。不斷增強工作中的權力意識、責任意識，急群眾之所急，辦群眾之所需，以群眾滿意的工作實效履行黨和人民交給自己的職責。其次，不斷提升干部能力。干部能力是硬實力在實踐中的體現，工作能力不足則可能反過來被動地將干部推向“拖星”的陣營。因此，要不斷提高干部與時俱進的工作能力。既要以科學的思維武裝頭腦，正確認識問題，分析問題，又要以扎實肯干的態度深入實踐，實事求是，唯實唯真，還要不斷提高決策科學化民主化水平。

“拖星”的本質是權力的異化和責任的虛化，是官僚主義和形式主義在新時期的異化表現。治理異化的官僚主義和形式主義是一個長期的過程。解決官僚主義和形式主義并防止其異變的根本方法應該是通過不斷的發展來解決。在注重構建以制度建設為基礎、以權力制約和監督為保障、以績效考評為依據、以干部思想和能力培養為支撐的系統完整性治“拖”體系的同時，應對以官僚主義、形式主義為主要表現的“拖星”現象保持高度警惕和清醒認識，在發展中不斷探索和思考，不斷探索治理官僚主義和形式主義異變的新方法。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部主任、教授）

【參考文獻】

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②劉紅凜：《“為官不為”現象的多維分析與綜合治理》，《理論探討》，2017年第3期。

③李斌：《黨面臨的“ 趕考” 遠未結束——習近平總書記再訪西柏坡側記》，《人民日報》，2013年7月14日。

責編/賈娜 美編/王夢雅

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