作者：岳文澤（浙江大學公共管理學院土地管理系教授）；張銜春（浙江大學公共管理學院土地管理系博導）；李林林（浙江大學土地與國家發展研究院助理研究員）；魯亞楠（浙江大學公共管理學院土地管理系博士生）

國家發展改革委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》要求，增強中心城市對周邊地區輻射帶動能力，培育發展現代化都市圈，增強城市群人口經濟承載能力，形成都市圈引領城市群、城市群帶動區域高質量發展的空間動力系統。在高質量發展與共同富裕的目標要求下，培育協同一體化的都市圈引領高質量發展是實現區域共同富裕的空間抓手。然而，當前我國都市圈發展仍存在同城化水平低、資源配置不公、區域協調機制推進不足、跨行政區協作機制不暢等問題，亟需解決。

都市圈協同發展面臨的現實挑戰

都市圈內同城化發展任重道遠，城市間既不夠“通”也不夠“同”。在交通基礎設施方面，當前我國部分都市圈內的交通同網遠未形成，城際間的“瓶頸路”等還需進一步打通。如武漢都市圈中，48個“瓶頸路”項目被納入《湖北省區域發展布局交通“硬聯通”三年行動方案（2022-2024）》中。在公共資源共享方面，現有都市圈內的民生保障服務共享未見顯著成效，醫療衛生資源尚未形成區域輻射，優質教育資源不能自由流動，社會保障系統整合多處于起步階段，核心城市與周邊地區的經濟社會系統整合明顯不足。

都市圈內部產業同質化現象嚴重，資源浪費與生態環境惡化程度加劇。由于我國大都市圈發育時間短、圈內城市行政界線明顯且早期產業發展戰略與布局嚴重趨同，導致都市圈內部產業高度同質化。產業同質化發展一方面加速產能過剩，阻礙城市間比較優勢的發揮，另一方面導致區域資源分散，難以形成集聚效應和規模效應。同時，企業集中生產產業鏈低端產品，表現為以價格競爭為核心的低水平競爭。如在成都都市圈中，成都是新一代信息技術、裝備制造、汽車、航空航天、新材料、生物醫藥、現代服務業等產業聚集區，而德陽、資陽、眉山、雅安等城市則也高度集聚了上述一類或幾類產業。在南京都市圈中，南京、鎮江、揚州三市在傳統支柱產業如紡織、石油化工、機械和儀表裝備制造等方面高度同構化，產業同質化競爭阻礙了區域產業結構的轉型升級。

都市圈內市場機制不健全，要素配置不合理，極化效應不斷增強。當前，市場力量尚未在城市間要素配置中完全發揮基礎性作用，以致資源、要素過度集中于行政等級高的城市，都市圈內部“核心—邊緣”結構被不斷強化，極化效應不斷增強。如在首都都市圈中，全域1200多家三甲醫院中有94%集中在城市核心圈。在粵港澳大灣區中，2020年其經濟總量（GDP）超11萬億元，其中香港、澳門、廣州、深圳四大核心城市的GDP占大灣區經濟總量大部分。

以都市圈協同發展助力共同富裕的政策建議

針對我國當前都市圈協同發展中仍存在同城化基礎設施不完善、公共服務跨區分布不均衡、產業同質化發展現象嚴重、都市圈核心城市“虹吸效應”明顯等問題與體制機制桎梏，應從發展戰略、基礎設施及區域治理三個層面予以改進完善。

發展戰略上謀定都市圈功能定位，規劃賦能產業協同發展。一是建立統一的戰略協調框架，科學合理規劃區域合作架構體系，從全局引領圈內城市產業發展；各都市圈要充分發揮國土空間規劃在產業發展中的主導作用，明確區域核心城市的功能定位和發展責任，提升圈內城市的綜合競爭力。二是健全協同發展的體制機制，創新都市圈內城市間的產業合作模式。都市圈城市間經濟合作應遵循中心城市向高端產業方向邁進、中小城市發展先進制造業的原則，形成都市圈內部分工合理、層次分明、布局緊密的產業發展格局。三是要加快產業合作與梯度轉移的相關平臺建設。支持建立和完善產權交易市場，以引導、鼓勵、支持企業進行產業鏈間的合作、重組和并購，引導建立行業之間、產業鏈上下游之間的利益紐帶。核心城市在發展好自身產業的同時要兼顧周邊中小城市的發展利益，互相配合、縮小差距，最終實現都市圈產業的協同發展。

基礎設施建設上構建先“通”后“同”的同城化發展秩序，有效促進都市圈內外聯動發展。一是行政賦權，從都市圈層面整體統籌和提升其服務和承載能力。加快體制融合與資源整合，積極下放省級經濟社會管理權限，賦予都市圈完整的經濟社會管理權限。二是創新都市圈交通發展模式，著力打造圈內交通網絡一體化；由區域管理機構統一規劃打造“通道+樞紐+環線”的立體化交通體系，著力解決區際間的“瓶頸路”問題。三是借助互聯網等新興技術，全力推動都市圈內公共服務一體化；區域管理機構探索推進區域人口、資源等統一管理體制，借助互聯網完善都市圈內部醫療報銷經辦管理、養老保險轉移接續、積分落戶等體制機制，逐步實現都市圈內部公共服務均等化。

區域治理上以政府引導與市場主導并重，高效配置都市圈資源要素。一是發揮好政府的統籌引導作用，打破都市圈資源要素的流動壁壘。各級政府要根據本區域的市場化進程，協商制定高效的區域市場交易規則，完善區域市場競爭秩序與配套制度。二是強化市場體制機制，通過培育發展跨地區的司法協作機制和要素市場一體化發展機制，推進都市圈內資源要素的便捷流動和高效配置，促進核心城市與中小城市并行發展。三是對跨區建設和運營的基礎設施與公共服務、跨行政邊界轉移的重要產業和營利項目等，通過對未來贏利能力的預測制定投入成本和收益分配機制，促進圈內城市間的收益分配趨向公平合理，縮小區域差異與城鄉差異，助推共同富裕目標的實現。