改革開放40多年以來，國有企業(yè)混合所有制改革作為我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，與國有企業(yè)改革和民營企業(yè)發(fā)展歷程相互促進，在混改規(guī)模、領(lǐng)域、方式、速度等方面取得了積極進步與顯著成效，在體制融合與機制建設(shè)中亦取得重大突破，在改革試點中有效實現(xiàn)了促進國有企業(yè)效率提升和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策目標(biāo)并進入實質(zhì)落地期，總體呈現(xiàn)“提效率”“擴范圍”“深融合”發(fā)展態(tài)勢。

“十四五”時期，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，經(jīng)濟發(fā)展也將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國有企業(yè)作為社會主義制度的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，更需充分發(fā)揮促進國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“排頭兵”作用，積極推進混合所有制改革，以便整合多元產(chǎn)權(quán)資本優(yōu)勢、提升國有企業(yè)資源配置效率、加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟協(xié)同共生，最終支撐國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

完善“管資本”為主的國有資本監(jiān)管體制

健全多層次公司治理機制

“十四五”時期，混合所有制改革應(yīng)著力完善“管資本”為主的國有資本監(jiān)管體制，聚焦“管好資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”的總體目標(biāo)，構(gòu)建以“管資本”為主的“國資委-國有資本投資運營公司-國家參與出資的實體企業(yè)”國資監(jiān)管體系，借助國有資本投資運營公司清晰區(qū)分國資委統(tǒng)一監(jiān)管職能和出資人職能，并對不同行業(yè)領(lǐng)域與發(fā)展階段的企業(yè)實現(xiàn)更為靈活的分類監(jiān)管。

第一，由國務(wù)院和地方國資委負(fù)責(zé)規(guī)劃國家與地區(qū)國有資本戰(zhàn)略布局，任命國有資本投資、運營公司董事，確保其服務(wù)于國家戰(zhàn)略。

第二，國有資本投資、運營公司不僅應(yīng)“自上而下”保障各級國資委整體設(shè)計在企業(yè)層面貫徹落實，更應(yīng)“自下而上”反饋企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與改革需求并反向推動體制機制創(chuàng)新。

第三，國家參與出資的國有獨資企業(yè)、國資控股企業(yè)和國資參股企業(yè)應(yīng)在接受相關(guān)機構(gòu)必要監(jiān)管的基礎(chǔ)上以市場化機制自主經(jīng)營。

混合所有制改革雖以“混”促“改”使國有企業(yè)在治理改革中取得了較大進步，但仍需進一步明晰混改國企治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)界限，促使黨委、董事會、監(jiān)事會與經(jīng)理層有效運作，發(fā)揮應(yīng)有治理作用。

第一，混合所有制企業(yè)應(yīng)重視公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)性作用，明晰混改國企治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)界限，將黨組織、股東、董事會與經(jīng)理層的權(quán)責(zé)關(guān)系在章程制度上加以規(guī)范。

第二，混合所有制企業(yè)要堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，推動黨建工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相融合，發(fā)揮黨“把方向、管大局、保落實”的作用，結(jié)合企業(yè)類別科學(xué)擬定重大事項清單提交黨委前置研究，還應(yīng)發(fā)揮黨在精神文化層面的指引作用。

第三，混合所有制改革除特殊領(lǐng)域外要突破“股比限制”，著重引入積極股東參與治理，保障各類資本同股同權(quán)，控制權(quán)分配公平公正，確保各類產(chǎn)權(quán)資本實現(xiàn)有效制衡。

第四，混合所有制企業(yè)要加強董事會建設(shè)，鼓勵戰(zhàn)略投資者依據(jù)持股比例委派董事，積極引入具備專業(yè)技能的獨立董事，充分落實董事會職權(quán)，建立董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，完善董事追責(zé)免責(zé)機制，著力督促董事高效履職。

第五，混合所有制企業(yè)要健全市場化經(jīng)營機制，優(yōu)先落實勞動、人事、分配制度改革。要積極推行經(jīng)理人任期制和契約化管理，強調(diào)市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出；要采取靈活的激勵手段，對企業(yè)家和核心員工展開中長期激勵；要實施有效的薪酬激勵，在薪酬分配時向突出貢獻人才和一線崗位傾斜。

緊密結(jié)合企業(yè)功能定位

推進“分層分類”混改

混合所有制改革不僅有助于國有企業(yè)資源配置效率提升，更有助于實現(xiàn)國有經(jīng)濟整體功能，通過戰(zhàn)略性規(guī)劃加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就要求“十四五”時期混合所有制改革秉持“分層分類”原則，在緊密結(jié)合企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上堅持國有資本“有進有退”。

“分層”推進混合所有制改革。地方國企與中央企業(yè)存在顯著差異，“十四五”時期深化混合所有制改革需加以重視。

第一，地方國企是實現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略的關(guān)鍵抓手，地方國企混合所有制改革應(yīng)契合地方總體規(guī)劃與功能定位，有利于推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，而中央企業(yè)現(xiàn)階段則承擔(dān)了“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”的使命，需借助混合所有制改革提升發(fā)展質(zhì)量進而加快建成世界一流企業(yè)。

第二，地方國企規(guī)模較小的特征使其相比中央企業(yè)更具“船小好調(diào)頭”的靈活性，可以通過積極的容錯糾錯為央企改革探路與累積經(jīng)驗，例如利益關(guān)聯(lián)小、改革難度低的地方國企可先行嘗試集團層面混合所有制改革，湖南、青島、四川等地方出臺的混合所有制改革操作指引中亦對集團層面混合所有制改革決策程序作出了明確規(guī)范。

第三，地方國企資本效益整體上略遜于中央企業(yè)，改革的動力與迫切性更強，推進改革的動機也更復(fù)雜，需進行積極引導(dǎo)以實現(xiàn)混改的政策效果。

第四，地方國企本身省級差異較大，各地政策環(huán)境不同、國有資本存量不同、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不同、各層級政府管控意愿也不同，推進國有企業(yè)混合所有制改革既要結(jié)合各地區(qū)域特色“因地施策”，又要結(jié)合行業(yè)主業(yè)特征“因業(yè)施策”，更要注重企業(yè)個體差異“因企施策”。

“分類”推進混合所有制改革。監(jiān)管部門進行屬性界定時應(yīng)與國有企業(yè)充分溝通，在宏觀分類的基礎(chǔ)上結(jié)合具體業(yè)務(wù)進行微觀分類，分別考量與平衡不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動，積極推動多元業(yè)務(wù)國有企業(yè)“聚焦主業(yè)、主輔分離”，可先從業(yè)務(wù)復(fù)雜度較低的二級以下法人單位著手。

第一，國有資本在以競爭性業(yè)務(wù)為主的國有企業(yè)，應(yīng)依據(jù)“優(yōu)勝劣汰”原則，保留競爭力較強的國有企業(yè)由國資控股，對不良資產(chǎn)和不具競爭力的非主營業(yè)務(wù)堅決退出，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)揮整合與引導(dǎo)作用。以競爭性業(yè)務(wù)為主的國有企業(yè)還應(yīng)自上而下積極推行混合所有制改革，在條件成熟的前提下加大集團層面混改力度。

第二，國有資本在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域應(yīng)加大投入力度，確保其在維護國家安全與應(yīng)對重大挑戰(zhàn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用，同時放寬行業(yè)準(zhǔn)入限制引導(dǎo)社會資本進入，以便借助競爭機制提高行業(yè)整體運行效率。國有集團公司還可改組為國有資本投資運營公司，積極推進下屬企業(yè)混合所有制改革。

第三，國有資本在公益類行業(yè)要保持控股，分類核算分類考核并給予符合國際慣例的補貼，同時可適當(dāng)在業(yè)務(wù)或項目層面與社會資本開展合作。國有資本還應(yīng)在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中高端領(lǐng)域加大與民營企業(yè)和科研院所合作力度，以便發(fā)揮龍頭作用，形成有效互動的新型產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。

注重戰(zhàn)略協(xié)同

強化深度融合發(fā)展

混合所有制改革能否達(dá)到應(yīng)有政策效果的關(guān)鍵在于多元產(chǎn)權(quán)股東優(yōu)勢互補，這就要求混合所有制改革方案設(shè)計要注重各混改參與方價值鏈地位、戰(zhàn)略協(xié)同性和混合所有制改革后的發(fā)展?jié)摿Α衅髽I(yè)推行混合所有制改革前要考量各方資本結(jié)合后的發(fā)展空間，依據(jù)行業(yè)特征、企業(yè)價值鏈地位與業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，盡量引入高資源匹配度、高業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)性、高價值認(rèn)同感的戰(zhàn)略投資者而非單純財務(wù)投資者，著重關(guān)注各混改參與方所擁有的資源稟賦能否匹配互補為企業(yè)創(chuàng)造更大價值、業(yè)務(wù)能否協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)促進企業(yè)價值鏈延伸、參與意愿是否強烈、產(chǎn)權(quán)資本結(jié)合后是否具有共同發(fā)展目標(biāo)、是否具有“共生共贏”的發(fā)展?jié)摿Φ葐栴}。實踐證明只有引入高匹配度、高協(xié)調(diào)性、高認(rèn)同感的社會資本才能保障后續(xù)混改效果實現(xiàn)。

混合所有制改革的本質(zhì)在于引入多元產(chǎn)權(quán)股東完善公司治理機制，以市場化機制聚合發(fā)展資源更新經(jīng)營理念，一方面借助產(chǎn)權(quán)資本稟賦差異形成資源互補，另一方面借助多元產(chǎn)權(quán)相互制衡防范委托代理問題，這就要求“十四五”時期推動混合所有制改革時著力實現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)股東利益共生，以便調(diào)動其參與混合所有制改革的積極性。國有企業(yè)推行混合所有制改革后要主動強化多元產(chǎn)權(quán)資本多層面深度融合，要知道資本與產(chǎn)權(quán)的“混”從來都只是改革的形式與手段，不能自發(fā)產(chǎn)生“1+1＞2”的效果，只有在管理技術(shù)、經(jīng)營運作、文化融合、利益分配等方面優(yōu)勢互補融合發(fā)展，才能實現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)股東利益共生，保障混合所有制改革的政策效果。

第一，在管理技術(shù)方面，要積極保障各產(chǎn)權(quán)資本參與經(jīng)營管理的“話語權(quán)”，吸收社會資本的創(chuàng)新經(jīng)營理念和先進管理經(jīng)驗，積極接受其對重大決策和日常經(jīng)營的專業(yè)性建議。

第二，在經(jīng)營運作方面，既要依托社會資本靈活的市場機制和高效的運營效率提高混合所有制企業(yè)經(jīng)營績效，也要依托國有資本強大的風(fēng)險管控能力和規(guī)范的運作流程強化風(fēng)險意識。

第三，在文化融合方面，要重視多元產(chǎn)權(quán)資本嵌入產(chǎn)生的文化差異，積極化解多元產(chǎn)權(quán)股東文化嵌入引發(fā)的隱性沖突，推動多元文化在混合所有制企業(yè)中實現(xiàn)協(xié)調(diào)、融合和升華，培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)文化、提高整體向心力。

第四，在利益分配方面，要兼顧各混改參與方核心利益訴求，有效保障各方產(chǎn)權(quán)利益實現(xiàn)，例如可讓社會資本在混合所有制改革中通過分紅獲取適當(dāng)財務(wù)收益，最終通過多層面深度融合發(fā)展實現(xiàn)多元產(chǎn)權(quán)股東“共生共贏”。

建立健全利益保護與容錯機制

確保國有企業(yè)混合所有制改革穩(wěn)步推進，還需通過完善保障機制調(diào)動社會資本參與混改的積極性，健全適合多元化產(chǎn)權(quán)的利益保護機制。

同時，混合所有制改革是“十四五”時期國有企業(yè)全面深化改革的重要抓手和關(guān)鍵部分，混合所有制改革能夠順利踐行是談?wù)撈湔咝Ч那爸貌襟E，這就需要積極建立容錯糾錯機制。

一是要大力支持國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場、審計等第三方服務(wù)組織有序發(fā)展，促使服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序與服務(wù)方式進一步規(guī)范化；二是要科學(xué)界定國有資產(chǎn)流失性質(zhì)，正確識別改革探索中出現(xiàn)的正常問題和主觀故意侵吞轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)的人為問題，對因經(jīng)驗不足出現(xiàn)的決策操作失誤應(yīng)足夠?qū)捜?，對暗箱操作謀取私利的行為絕不姑息；三是要針對改革探索中出現(xiàn)的新問題建立敏捷糾錯機制，以“容錯”激勵改革，以“糾錯”消化試錯成本；四是要做好混合所有制改革相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)監(jiān)測工作，設(shè)立統(tǒng)一口徑加大信息披露力度，以便及時發(fā)現(xiàn)改革中存在的問題，為后續(xù)實踐提煉經(jīng)驗。

混合所有制改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要舉措，亦是國有企業(yè)與國有資本改革的關(guān)鍵抓手，對發(fā)揮國有經(jīng)濟戰(zhàn)略支撐作用進而實現(xiàn)國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用，對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國亦有不可忽視的戰(zhàn)略意義。立足“十四五”時期經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新階段，國有企業(yè)在混合所有制改革中更需細(xì)分混改的領(lǐng)域、拓展混改的層次、凸顯混改的效應(yīng)、落實混改的本質(zhì)、夯實混改的保障，促進混合所有制改革深化發(fā)展。

（作者為北京郵電大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師）