【摘要】產業政策是影響專精特新中小企業成長的最重要的國家經濟政策。過去在實施趕超戰略的情況下，我國速度趕超型的產業政策偏愛發展大規模企業，在一定程度上忽視了中小企業。進入新發展階段，要求產業政策必須在新發展理念主導下向質量效率型轉型。這除了要重新塑造產業發展文化和建立新的產業審美觀外，還需要產業政策在扶持專精特新中小企業方面，進行一些具體的、精準的調整和改革。

【關鍵詞】產業政策 專精特新 中小企業 新發展理念

【中圖分類號】F276.3

【文獻標識碼】A

加快培育專精特新中小企業是黨中央在復雜的國內外政治經濟背景下，為實現產業鏈供應鏈現代化而作出的戰略性決策和所采取的積極措施，也是新發展階段我國供給側結構性改革的一項重要的新內容。加快推進這項工作需要社會方方面面的配合，更需要國家政策尤其是產業政策的轉型來支持。

從世界發達國家尤其是德國、日本培育專精特新企業的經驗看，這些專精特新企業大多是“隱形冠軍”或者“小巨人”企業，其發育和成長需要有長期穩定的社會經濟條件和文化生態環境。如宏觀上需要社會形成特別寬容、包容的氛圍，鼓勵創新創業的文化，以及開放競爭有序的市場條件等；微觀上則需要有一大批彰顯個性的企業家隊伍，能夠秉持開拓創新、持之以恒、質量至上、精益求精等精神。同時，也需要有來自家庭成員對產品嚴苛的挑剔行為等。

進入新發展階段，培育專精特新中小企業，最重要的是政府和企業克服浮躁的心態，沉下心來有針對性地認真做事。從與培育專精特新中小企業直接相關的國家經濟政策來看，可能對企業有重大影響的是產業政策，這一政策的性質以及實施方式所形成的企業外部環境，將直接影響甚至決定企業選擇行為和成長績效。

速度趕超型產業政策偏愛發展大規模企業

中國的產業政策體現的是國家戰略目標和意圖。也就是說，這個政策工具要有利于國家在較短時期實現對西方發達國家的趕超，完成從貧困走向全面小康并在此基礎上實現國家現代化的目標和使命。新中國成立以來，我國面臨的最迫切的問題是快速發展生產力，解決有無問題從而最大限度地滿足人民物質文化生活的需要，迅速縮小與發達國家之間的發展差距。速度趕超型的產業政策，具有以下四個特點：

一是追求數量的增長。產業政策追求數量和實物的增長，宏觀上往往看重工農業生產總值增長，追求GDP增長率；微觀上追求實物產量如糧食和鋼材等供給增加、生產能力增長、投資規模增加、大項目的落地落實。這種數量導向的產業政策長期運行的邏輯結果，必然導致社會普遍重數量輕質量，講究多少而忽視好壞，過于偏愛大中型企業而忽視中小企業。如在開放型經濟中，地方政府會偏愛進行國際代工的企業，而不愿意花時間、精力和資源進行自主創新，因為前者規模大、增長速度快，而后者從頭開始，規模小、資源投入大。如此，發展資源自然會傾向于給外資代工的企業，而不愿意給本土的民營中小企業。

二是實施差別化管理。在發展的初始階段，因生產力低下、發展資源有限，為了快速推進發展，必然會優先支持那些帶動效應高的行業、地區和企業，從而試圖通過前后向關聯效應迅速提高經濟增長率。這種非均衡的事先挑選輸家和贏家的發展策略，在產業選擇上偏向于生產率高、需求彈性大的主導產業，在工業化過程中往往是那些重化工、電子信息和機電類產業中的特大和大中型企業；在區域選擇上，往往是把效益好的項目配置在產業集聚程度和配套條件較好的地區；在企業選擇上，則偏好于規模巨大的國有企業，中小企業難以真正享受到國有企業所享有的政策優惠和各種照顧。

三是有利于更多地發揮政府作用。由于把轉軌與趕超壓縮在同一個時空中進行，所以中國經濟體制轉軌的格局，在某種程度上要服從于追趕戰略，在市場體系功能不夠完善的條件下，需要更多地發揮政府“有形的手”的能動作用。趕超型發展戰略，由于擔心市場自發驅動的內生增長的速度太慢，認為“有形的手”直接出擊，其效果要比“無形的手”自我調節更好，因此政府往往傾向于在某種程度上替代微觀市場主體的決策，也會把較多的資源投放在有利于增長的國有大中型企業，而把較少的資源投放在維護市場公平競爭的環境上，從而極易形成對中小企業的政策性歧視。

四是政府必須掌控足夠的發展調節資源。除了各種稅負外，政府要采取一些特別的措施，掌握必要的、便于政策實施的資源。如過去以工農產品價格剪刀差的形式向農戶積累資金，以支持國家工業化。同時通過銀行的高利差等手段向儲戶積累資金；通過資本市場向股民募集資金，為國有企業服務；通過一次性收取的土地使用費以及各種房地產稅費，向居民住戶積累工業化發展資金；等等。這樣，速度趕超型的產業政策就自然產生了兩個效應：一是對國有大中型企業的支持力度越大，意味著對民營中小企業越忽視；二是政府和國有企業在國民收入中比重的提升，意味著居民可支配收入的降低。這反過來制約居民消費水平的提升和消費結構的升級，從而導致經濟增長對政府投資規模的依賴，以及對國有大中型企業和項目的進一步依賴。

質量追趕型產業政策有利于形成專精特新中小企業成長的環境

進入新時期，我國速度趕超型產業政策運用的條件發生了重大改變。一是以追趕西方發達國家為目標的現代化進程，全面進入了提高發展質量的新發展階段，質量變革、效率變革和動力變革是貫徹新發展理念的具體行動。隨著我國生產力的迅速發展，增長速度問題不再處于選擇第一位，努力縮小與發達國家在發展質量上的差距、更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，才是當前和未來產業政策最需要考慮的問題。二是當前中國發展的國際政治經濟背景發生了重大的變化，需要我國的產業政策作出調整以適應這種復雜變化的形勢。比如，一些產品或技術基本上都是發達國家中小企業特別是擁有關鍵技術、工藝和設備的專精特新中小企業所生產的。因此，如果沒有專精特新中小企業的高度發展，中國產業鏈供應鏈的安全自主可控問題就無法解決。三是“十四五”規劃提出，要鞏固壯大實體經濟根基，保持制造業比重基本穩定。因此，必須以效率取向的產業政策徹底改革、改造和替代速度趕超型產業政策，實現實體經濟的全面高質量發展。

質量效率導向型的產業政策，是在新發展理念指導下實施的完全不同于過去的增長速度趕超型產業政策，它將有利于形成我國專精特新中小企業成長的優良生態環境。主要體現在：

一是有利于實現各類企業的創新發展。與人為地追求和推進增長速度的產業政策不同，推進質量變革、效率變革和動力變革，只能依靠創新發展。這種產業政策下增長受市場規律支配和約束，可能暫時速度慢一些，但由于是受預算約束的企業的自我選擇，因而是有效率的。專精特新中小企業在這種產業政策下，并不受規模歧視和所有制歧視，反而因為具有“毀滅性創造”的創新精神，對經濟發展的邊際創新貢獻更大，所以更可能受社會和市場的追捧。

二是有利于實現各類企業的協調發展。產業政策要體現質量和效率，就必須對政府與市場的邊界進行清晰的分工：市場在資源配置中起決定性作用，意味著讓市場“無形的手”調節競爭性資源分配，這更能體現效率的要求；而更好發揮政府作用，意味著“有形的手”主導公共資源配置和管理市場秩序，使經濟運行更加體現公平競爭的要求。這就要求，產業政策要與競爭政策進行協調，必須把市場經濟的根本大法——以創造公平正義為宗旨的競爭政策，作為所有經濟政策的基礎，任何其他經濟政策都不能違反公平正義的原則和要求，都要接受競爭政策的審查和檢驗。總之，以競爭政策為基礎協調包括產業政策在內的所有經濟政策，將給中國所有企業創造協調、協同、協作發展的優良成長環境。

三是有利于實現各類企業的共享發展。共享發展的要義是要讓每個企業享有發展機會上的平等，從而為社會成員共享發展成果奠定基礎。這就要求產業政策取消按照所有制、地區、行業、企業規模等標準來分類制定和管理企業的不公正、不公平辦法。所有在中國注冊和合法經營的企業，一律都是中國企業，全部都應該享有同樣的經濟政策，那種因政策差異而造成的“洼地效應”自然就會消失，企業留下的只能是效率的競爭。具有共享發展特征的產業政策，還要體現在扶持弱者、幫助中小企業上，即政府要成立專門部門和機構，專業地服務于中小企業，尤其是專精特新中小企業，幫助其提高技術研發設計水平和管理水平以及增加人力資本積累。

四是有利于實現各類企業的開放發展。追求增長速度的產業政策，在實踐中容易出現市場封鎖、經濟割據等“行政區經濟”現象。這是中國建設統一開放競爭有序大市場的重要障礙。質量效率型的產業政策由于要在市場起決定性作用的基礎上更好發揮政府作用，因此產業政策的轉型要有利于而不是阻礙一體化大市場的建設。在競爭政策的統一協調下，全國統一大市場將成為促進形成“雙循環”新發展格局的載體、機制和樞紐，是實現新一輪以內需為導向的經濟全球化的重要工具、手段和資源，既可以給中國企業“走出去”提供依靠和載體，也可以對全球先進生產要素產生重要的“虹吸效應”。作為鏈接國內經濟和國際經濟的主體機制，一體化的統一大市場還可以成為基于大中小企業之間有機聯系、建設現代產業鏈供應鏈的主要驅動力量。

基于高質量發展目標推進產業政策轉型與精準實施

產業政策及其實施方式的轉型，是政府管理的一場深刻的革命。如要從過去鼓勵企業做大，轉向鼓勵企業做細、做精、做深，在細分行業中做出自己的特色和全球競爭力。顯然這需要改變“唯大才美”的傳統思想和激勵制度，樹立“小的是美好的”的觀念和審美意識，建立各種有利于專精特新中小企業成長的組織和制度支持體系。對于中小企業的企業家們來說，要想辦法做“小池塘里面的大青蛙”，這些行業的規模不會很大，它們的市場容量往往是有限的，但是企業要在這個行業中占有比較高的份額，要有強大的競爭力。

除了產業發展的文化和審美觀念外，轉向質量效率型產業政策，還需要產業政策在扶持專精特新中小企業方面，做一些具體的調整和改革：

第一，在當前復雜的國內外政治經濟背景下，地方政府主導型的產業政策，要揚棄挑選輸家贏家的游戲方法，積極推進地方政府做產業鏈的“鏈長制”。“鏈長制”不是要地方政府去管理產業鏈上的企業決策和行為，而是要其聚焦產業鏈，通過做好產業鏈發展規劃、產業鏈支持政策、產業鏈龍頭企業培育、產業鏈共性技術支撐平臺、產業鏈招商隊伍、產業鏈分工責任機制等工作，實現固鏈強鏈創鏈緊鏈。比如，產業鏈出現了被國外“卡脖子”的嚴重問題，產業鏈的鏈主雖然可以主導產業治理，包括制定規則、運行規則、執行規則、進行懲罰等，但是這種非政府治理對有些事情是無能為力的，尤其在中國，由地方政府主要領導當鏈長，協調鏈主組織產業鏈“卡脖子”環節的技術攻關，解決其在特殊時期的穩定性、安全性的問題，就顯得尤為重要，所以現階段還是要發揮鏈長和鏈主的雙重作用。

第二，要在尊重市場基礎上發揮新型舉國體制優勢，依據建設自主安全高效產業鏈的原則，從需求側支持中小企業技術創新。企業發展有三方面的支撐要素，一是技術要素支撐，二是市場的支撐，三是制度或管理的支撐。現在許多地方對專精特新中小企業技術創新的支持，偏重于供給側的技術攻關，弱于市場側的支持。很多企業在創新成果出來之后，因為缺少來自需求側的制度支持而沒有市場需求，這必然沉重打擊創新企業的積極性。在實踐中，下游企業往往怕承擔風險而不敢使用上游創新企業的創新產品。有些企業在長期與國外的合作中，形成了對國外產品的依賴而不愿意用國內產品。歧視國內產品的現象還表現在企業招標中，一些招標企業設置如“使用量、使用單位的數量”的不合理要求，排斥國內具有“首臺套”特征的創新產品。產業政策對國產替代品，要有容錯機制的設計，允許國內產品有暫時的微小的缺陷。總之，產業政策不僅要支持產品創新周期中前半段的技術創新，還要支持后半段的市場創新。

第三，要高度重視針對專精特新中小企業的產業鏈支持體系的建設。當前對專精特新中小企業的支持方式，主要是財政補貼、土地廠房使用或租賃補貼、人才補貼等，但這些補貼對于大部分專精特新中小企業的健康成長來說是不夠的。政府的產業政策要改變支持方式，從簡單的財政補貼改為產業鏈支持，為專精特新中小企業創造產業鏈生態環境。這個問題之所以重要，是因為一次性獎勵或補貼只能支持一時，而產業鏈生態環境可以為其提供成長的肥沃土壤。建立產業鏈支持體系主要有三個方面：一是中小企業與大中型國有企業建立產業聯系；二是政府出面，依據產業鏈建立中小企業“貸款資金池”機制，以解決中小企業因抵押資產不足而導致的金融抑制的困難；三是在條件比較優異的地方，政府可以出面建設適合中小企業生存和發展的產業集群。江蘇和浙江的實踐經驗表明，建立有利于中小企業發展的產業集群，相當于政府“筑巢引鳳”，可以自動地吸引許多大中型企業前來合作或配套。在未來全球產業鏈集群的分工趨勢下，這種措施更適應企業發展的要求和競爭的特點。

第四，要界定好國有大中型企業和專精特新中小企業在現代產業鏈、供應鏈建設中的角色、地位和功能，發揮其互補性作用。國有企業比較適合在產業鏈中當鏈主，它們大多處于國民經濟中的重要產業部門，有足夠的規模和研發資金，在國家的要求下，也有足夠的外來壓力和晉升驅動的動力。根據國有企業的這些特性，它比較適合于做那種具有連續性的、累積性特點的產業創新活動，也就是需要長期投入、有一定積累基礎的連續創新，如航空發動機、大型汽輪機、大型精密機床等領域的創新活動。而對于那些面廣量大、涉及方方面面的具有顛覆性的創新活動，或叫做毀滅性的創造性活動，創新的角色適合于讓中小企業來承擔，它們是產業鏈上云集的無數的中小供應商，也是“隱形冠軍”。這樣的功能配合，符合公有制經濟與非公有制經濟必須互補的要求，也符合政府支持專精特新中小企業的內在要求。

第五，要改變專精特新中小企業的服務模式。中小企業面廣量大，分布戰線長，政府要把被動等待企業上門，變為主動事先服務。根據蘇州工業園區中小企業服務中心的經驗，要發揮政府的政策計算器功能，在熟悉政府政策工具、事先了解企業對政策的需求的基礎上，把政策供給與企業對政策的需求進行智能化匹配，主動告訴企業可以申報什么政策，可以享有哪些優惠，而不是等企業來申報。改變政府對專精特新中小企業的服務模式，在實踐中至少有三個問題要注意：一是在專精特新中小企業的認定上，應該尋求第三方的評估體系，廣泛邀請來自業界、行業協會、科研機構、主管機構的專家參與，建設一個有信譽的強大的評審機構，而不是在市場占有率、技術水平、發展前景等指標上自說自話。二是政府要對中小企業建設品牌的活動提供足夠的支持。品牌是中小企業的生命線，這對于企業的成長更加重要。三是要為專精特新中小企業建設工業互聯網，進行數字化、智能化改造。這需要由中央政府部門出面統一進行建設，為中小企業接入工業互聯網提供平臺。

（作者為南京大學商學院教授、博導，國家高端智庫建設培育單位長江產業經濟研究院理事長、院長）

【注：本文系國家社科基金重大項目“內需主導型全球價值鏈視角下構建‘雙循環’新發展格局研究”（項目編號：21ZDA007）的成果】

【參考文獻】

①[德]赫爾曼·西蒙著、楊一安等譯：《隱形冠軍：未來全球化的先鋒》，《上海商業》，2020年第4期。

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③劉志彪：《追趕戰略下中國工業化的資本來源：影響與改革取向》，《學習與探索》，2013年第1期。

④劉志彪：《建設國內統一大市場的重要意義與實現路徑》，《人民論壇》，2021年第2期。

⑤劉志彪：《以發展“專精特新”實現補鏈強鏈》，《經濟參考報》，2021年9月7日。

責編/銀冰瑤 美編/李智

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