摘 要:黨的十九屆六中全會用“十個堅持”總結了中國共產黨百年奮斗歷史經驗，其中“堅持開拓創新”經驗有著豐富的實踐內涵和深刻的歷史依據。具體到政府治理系統中，堅持開拓創新的重點與邏輯是，始終堅持人民至上的價值理念，不斷推進政府治理的理論創新、制度創新、方式機制創新。這也是實現與第二個百年奮斗目標相適應的政府治理體系與治理能力現代化所需要堅持的重要經驗。

關鍵詞:人民至上 政府治理 理論創新 制度創新 機制創新

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》全面總結了中國共產黨百年奮斗的歷史經驗。在這個相互聯系、邏輯統一的經驗體系中，前兩條“堅持黨的領導”“堅持人民至上”是最根本的經驗，第三條“堅持理論創新”、第七條“堅持開拓創新”揭示了我們黨永葆青春活力的密碼。具體到政府治理系統，政府治理創新的重點與邏輯是在黨的領導下堅持人民至上的核心價值理念，不斷實現政府治理的理論創新、制度創新、治理方式機制創新，全面推動政府治理實踐創新和治理效能提升。

政府治理創新堅持人民至上的核心價值理念

政府治理體系作為國家治理體系的重要部分，堅持人民至上、以人民為中心，才能保證政府按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾，對經濟社會發展發揮出應有作用。

首先，人民政府始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨。中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務。1945年，毛澤東同志在《論聯合政府》報告中強調了共產黨人區別于其他政黨的顯著標志：“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發點。”黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發點和落腳點”，這也是政府治理創新堅持的價值與目標追求。政府堅持以人為本，尊重人民主體地位，把人民利益作為一切工作出發點和落腳點，不斷滿足人民多方面需求和促進人的全面發展。

其次，衡量政府工作得失的標準是人民是否滿意。鄧小平同志早就提出，把“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”作為衡量一切工作的根本標準，這也是評判政府治理改革與創新成效的標準。習近平總書記指出：“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”我國各級政府一直注重抓住人民群眾最現實、最關心、最直接的問題，使各項決策和工作真正體現群眾愿望、符合群眾利益。

再次，堅持以人民為中心推進政府治理改革。人民群眾還是推動政府治理改革的動力。習近平總書記強調：“必須堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革。沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功。”“要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規定，哪里有不符合社會公平正義的問題，哪里就需要改革。”政府治理改革重大措施都堅持問題導向和目標導向，政府治理創新一切為了人民、依靠人民，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。

政府治理理論創新和突破

創新是一個國家、一個民族發展進步的不竭動力。我們黨始終堅持一切從實際出發，實事求是，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，勇于結合新的實踐不斷推進理論創新、善于用新理論指導新的實踐，不斷推進黨和國家事業向前進。政府治理與行政改革不斷推進，并取得重大成就，與黨領導下的政府治理理論創新密不可分。

第一，政府與市場關系理論創新指引著中國政府改革全面深化。中國共產黨關于政府與市場關系的理論創新貫穿于行政體制改革和政府治理創新全過程。改革開放之后，行政體制改革和轉變政府職能就以政企分開、理順政府與企業關系為重點，將經營管理權下放到企業。黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”，十四屆三中全會提出“建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。黨的十六屆三中全會提出“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能”。中國特色社會主義進入新時代，黨的十八屆三中全會提出，“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這是黨關于政府與市場關系理論的重大創新，不僅對市場定位進一步突破，而且把政府職能從宏觀調控概括為“更好發揮政府作用”，對政府和市場兩種力量、兩種主體功能同等重視。我們黨關于政府和市場關系的理論創新，超越了西方市場自由主義和政府干預理論二元對立，體現了哲學思想方法的兩點論和重點論的辯證統一，這明確了政府角色定位，成為新時代完善政府治理的根本遵循。

第二，大政府、小政府等相關概念上的理論突破。大政府、小政府等概念以及“小政府、大社會”模式，都緣自西方話語體系，用這些概念界定中國政府治理改革創新具有局限性。我國行政體制改革的目標不是規模上的大政府或小政府，而是要實現治理有效，創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義。政府規模和職能要以一個國家的經濟社會發展階段和社會主要矛盾為基礎。新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。政府改革也是以社會主要矛盾為現實依據和基點，加快政府職能轉變和體制改革，實現有效的政府治理。習近平總書記提出：“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。”在這些創新理論指導下，我們突破西方國家所謂大政府小政府的局限性，著重實現新形勢下黨和國家機構的統籌性、協同性改革。

第三，建設服務型政府的理論創新。中國共產黨將“全心全意為人民服務”作為黨的根本宗旨，這也是我們黨突破西方“新公共服務”概念進行理論創新的價值根基。在推進政府職能轉變實踐基礎上，黨的十七大報告提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。黨的十八大報告提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。黨的十九大報告再次強調“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。從提出服務型政府目標到不斷發展，指引著政府機構和行政體制改革不斷深化，“放管服”改革縱深推進，逐步實現基本公共服務均等化，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上持續用力，使得人民群眾有更加充實的獲得感、幸福感和安全感。

政府治理的多層面體系化制度創新

我國在政府改革和治理創新過程中，有一系列集成化、多層面制度創新，主要包括以下幾個方面。

政府科學化民主化法治化決策制度創新。政府治理過程也是制定政策和執行政策過程，要堅持科學決策、民主決策、依法決策，不斷完善充分反映人民群眾利益訴求的行政決策制度。全面深化改革中要統籌各種復雜利益關系，弄清楚群眾根本利益在哪里，群眾現實期待和需求是什么，群眾對政府改革是否滿意，這些都要求政府廣泛聽取群眾意見建議，為實現社會公平正義提供更為全面、科學的依據。黨的十八屆三中全會中提出“完善規范性文件、重大決策合法性審查機制”的指導性要求，十八屆四中全會把“合法性審查”確定為重大行政決策法定程序之一。未經合法性審查或經審查不合法的重大決策，不得提交討論，這是政府決策制度的重要創新發展。

法治政府建設和依法行政制度不斷健全。推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要內容是推進依法行政，以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口加快建設法治政府。建構依法行政的政府治理體系，是堅持依法治國基本方略的必然要求。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，突出了依法行政和法治政府建設在整個系統中作為重點任務和主體工程的關鍵地位，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。行政執法是依法行政和建設法治政府關鍵環節，嚴格規范公正文明執法的制度在不斷健全。

政府權力監督及責任追究制度創新。優化政府組織結構，推進政府的機構、職能、權限、程序、責任法定化，行政機關不得法外設定權力，確保權責一致。創新政府權力監督與制約制度，切實加強對行政機關運用權力的監督制約，防止權力濫用。各地實行權力清單制度，是政府限權、放權、權力監督的重要舉措。依法把權力關進制度籠子，構建規范高效的制約監督體系。在權力監督方面，以黨內監督為主導，推動和加強人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督，不斷創新各種監督制度，形成多元主體監督有機結合、相互協調的監督制度體系。政府責任追究制度不斷健全，包括決策責任制度、執法責任制度、損害賠償制度，與權力監督制度形成配套制度體系。

政府治理方式和機制創新

政府治理方式創新也直接影響到政府治理能力和治理效果，尤其重要的是法治方式、民主參與方式、多元協同治理方式以及相應治理機制的創新。

一是堅持運用法治思維和法治方式進行治理。任何國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權力、履行職責，政府作為行政機關也不例外。習近平總書記強調：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。”法治思維具體表現在政府工作人員和領導干部要明確法治要求和目的，法治的第一位要求是守法律、重程序，保護人民群眾合法權益。以法治思維和法治方式推進全面深化改革，既要重視通過制定新法律法規來固定改革已經取得的成果，又重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為改革掃除障礙。

二是民主行政和公民參與方式創新。民主行政原則，即公民基本權利得到有效維護、并能夠參與政府管理。堅持民主原則必然不可忽視公民的政治參與，激發人民首創精神，增強改革的最深厚動力。政府不但尊重社會公眾在公共行政中的參與權利，而且努力為其參與公共行政活動提供充分而有效的渠道。衡量政府部門是否負責的一個重要標準是看該部門的治理與改革在多大程度上獲得了人民群眾的肯定和認同，由此，政府及其行政人員必須更多地考慮、匯集更廣泛民意，通過民主參與及時聽取和總結群眾意見和經驗，提高政府決策的科學性。近年來，政府更加注重運用互聯網、大數據等先進手段以及其他信息技術發展的便利條件，包括政府網站、電子化技術、政務微博、APP等，來促進政府行政透明度和信息公開，增強公眾實際參與的廣度和深度。

三是社會治理方式與機制創新。政府加強社會治理職能履行，實現社會治理主體多元化以及自治法治德治相融合的機制與方式創新。政府履行社會治安綜合治理職能時，創新治理方式，注重處理好維穩和維權的關系，特別是妥善處理社會矛盾，完善多元主體參與的社會治理機制。改進和創新治理方式，堅持黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，特別是注重發揮社會力量在管理社會事務中的作用，在處理好政府與社會關系上形成新的制度規范。

【本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員】

責編：周素麗／美編：王嘉騏

Government Governance Innovation under the Party’s Leadership:

Value Concept and Logic Approach

Sun Caihong

Abstract: The Sixth Plenary Session of the 19th Central Committee of the CPC has summed up the historical experience of the CPC over the past century in ten aspects, of which “breaking new ground” has rich practical connotations and profound historical basis. Specifically, in the government governance system, the focus and logic of breaking new ground is to adhere to the value concept of putting people first, and to constantly promote innovation of governance theories, institutions, methods and mechanisms. This is also important experience that needs to be carried forward in order to realize the modernization of the government governance system and governance capacity compatible with the second centenary goal.

Keywords: people-first; government governance; theoretical innovation; institutional innovation; mechanism innovation

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