【摘要】新冠肺炎疫情常態化使全球治理面臨新的困境：責任缺位導致全球公共產品供給匱乏，信任赤字阻礙國際協調與合作，共識危機動搖全球治理的觀念基礎，制度弱化降低全球治理體系的效能。全球治理面臨的嚴重困境也為其改革創新提供嶄新契機，全球治理改革應從努力凝聚共識、強化制度韌性、踐行責任政治入手。中國應更積極地參與全球治理改革，展現更多的責任擔當，與國際社會一道共建人類命運共同體。
【關鍵詞】新冠肺炎疫情 全球治理 人類命運共同體 【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情自2019年底暴發后，迅速進入全球大流行狀態，時至今日仍肆虐全球，疫情防控由此進入常態化階段。作為人類社會百年未遇的重大公共衛生事件，疫情既是對各國治理水平和治理能力的“壓力測試”，也使近年來遭遇全球化逆流沖擊的國際合作和全球治理面臨更嚴峻的考驗。在世紀疫情與百年變局疊加交織影響下，世界進入新的動蕩變革期。此種形勢使全球治理既面臨新的困境，也迎來改革創新的嶄新契機。
責任缺位導致全球公共產品供給匱乏
全球治理的實質是解決全球公共產品的供給問題。所謂全球公共產品，是指一種具有實際的跨國外部性和非排他性的物品、資源、服務、規則系統或政策體制。全球治理體系中的多元行為體都有著提供全球公共產品的責任，尤其是大國在此方面負有更大的且不可推卸的責任。如果大國推卸責任，世界將很可能陷入所謂的“金德爾伯格陷阱”而出現混亂甚至發生沖突和戰爭。所以，實現全球治理就是要保障全球公共產品供給的可持續性。然而，隨著疫情常態化，各國既要面對國內疫情防控和經濟社會發展的雙重艱巨任務，也要應對由世界經濟深度衰退和國際安全形勢不穩定性、不確定性增加等所產生的新的外部挑戰，這對其提供全球公共產品的責任擔當而言無疑是巨大考驗。
根據國際貨幣基金組織2020年年報，疫情作為一場前所未有的危機，“引發了‘大蕭條’以來最嚴重的經濟衰退”，“經濟崩潰的程度和速度是前所未有的”。同時，危機也使得“世界各國民眾的生活都發生了深遠的變化：經濟衰退、失業率上升、氣候變化、技術進步與工業自動化、數字貨幣興起、儲蓄收益率下降、不平等現象加劇以及債務水平走高”。雖然國際貨幣基金組織2021年4月發布的《世界經濟展望報告》預測2021年全球經濟進一步企穩，但也指出復蘇進程出現分化且存在極大不確定性，并且，危機的中期損失規模仍很巨大，到2024年全球的預期產出將比疫情前下降約3%。持續的經濟衰退不但加大了一些國家發生社會動蕩和政治危機的風險，而且進一步加劇了地緣政治緊張局面。世界經濟論壇發布的《2021年全球風險報告》指出，疫情不但使國際社會多年來在全球減貧和縮減社會不平等方面取得的進展發生倒退，而且進一步威脅社會凝聚力和全球合作，加劇地緣政治緊張局面。
在疫情造成的內外困境面前，越來越多的國家趨向“內顧化”，即政府更加重視國內問題，而提供全球公共產品的能力和意愿明顯下降。加之疫情對國際交流與合作造成了客觀阻礙，有些國家甚至試圖采取與世界“脫鉤”的政策。在疫情防控方面，個別大國企圖通過疫情政治化、病毒標簽化等行為來轉嫁矛盾，推卸或轉移本應承擔的責任。在應對經濟復蘇、氣候變化等一系列全球性挑戰方面，個別大國采取單邊主義政策，使得以多邊合作機制為基礎的全球公共產品面臨嚴重短缺。由此可知，疫情常態化造成的責任缺位影響了全球公共產品供給。
信任赤字阻礙國際協調與合作
全球治理是國際社會中的多元行為體為應對全球性挑戰而進行協調與合作的過程，而有效的協調與合作有賴于相互間的信任。然而，隨著百年變局的加速演進，國際力量對比發生深刻變化，加上疫情常態化的沖擊，國家間普遍出現信任赤字。美國在西方權力政治思維的影響下，堅持將中國崛起視為對其自身優勢地位和其主導的現行國際秩序的重大威脅和挑戰，不斷加大對中國的競爭、防范和遏制。在此情形下，中美破解信任赤字并尋求合作是全球治理順利推進的關鍵。
進入21世紀后，隨著新興市場國家和發展中國家的群體性崛起，國際力量對比朝著相對均衡的方向發展。2008年國際金融危機爆發后，國際權力格局“東升西降”的態勢更加明顯，而新冠肺炎疫情的全球大流行則進一步加速了這一趨勢。在國際權力結構變化中，中美力量對比變化尤為突出。根據國際貨幣基金組織的統計，2020年，發達經濟體的經濟增速為-4.7%，美國為-3.5%，新興市場與發展中經濟體則為-2.2%，而中國是世界主要經濟體中唯一實現正增長的國家。由此可見，疫情在持續縮小中美之間的經濟實力差距，這也加劇了一些西方政客的焦慮和擔憂。
特朗普政府時期，美國就明確將中國定位為“主要戰略競爭對手”，通過貿易戰、科技戰、輿論戰等強硬手段進行極限施壓，企圖迫使中國讓步；拜登政府則將中國稱為“最嚴峻的競爭對手”，通過聯合盟友繼續打壓中國。在安全上，美國激活和強化了與日澳印的四方安全對話機制，并積極組建三邊安全伙伴關系“AUKUS”；在經濟上，美國繼續對華加征關稅，并威脅對華發動301調查；在輿論上，美國動用情報機構進行新冠病毒溯源調查，不斷抹黑中國。綜上可知，中美信任危機將加劇兩國戰略競爭，不但會惡化兩國關系，也會影響國際社會的團結與合作，進而對全球治理進程形成極大阻礙。
共識危機動搖全球治理的觀念基礎
共識是全球治理的前提和基礎。所謂共識，指的是人們共有的一系列信念、價值觀念和規范準則等。共識的形成實際上是處理差異、縮小矛盾和歧見，并匯聚彼此交匯點和共同點的過程。隨著世界政治多極化、文化多元化趨勢的日益顯著，承認和尊重差異成為促進世界和平與發展的必然要求。真正的全球治理是在尊重多元行為體在利益訴求和價值觀念等方面差異的基礎上，通過協商達成共識并促進共同行動。然而，近年來狹隘民族主義、民粹主義興起，逆全球化風潮涌動，全球治理的基本共識陷入危機。
在新冠肺炎疫情這場全球重大公共衛生危機面前，任何一個國家都不可能獨善其身。各國應秉持人類衛生健康共同體觀念，加強團結協作、共度危機。然而，有的國家奉行狹隘民族主義和本國利益優先原則，以零和博弈思維看待自身與他國的關系，不顧及與他國的共同利益，將本國利益凌駕于他國利益和國際社會的共同利益之上，甚至還公然煽動種族歧視和仇恨，既加劇國內社會的割裂和不穩定，也使國際社會面臨分裂和對抗的危險。
在疫情防控方面，個別大國奉行“本國優先”政策，堅持疫苗民族主義，破壞全球抗疫合力。疫苗是戰勝疫情的最有力武器，實現全球疫苗的公平合理分配，確保發展中國家的可及性和可負擔性，對戰勝疫情至關重要，而個別大國卻對疫苗和原材料采取出口限制政策，人為制造全球免疫鴻溝，不但削弱全球抗疫努力，也給經濟恢復帶來更大的不確定性。不可否認，疫情在客觀上造成了全球化收縮，全球價值鏈、產業鏈和供應鏈出現局部受阻和斷裂，在一定程度上動搖了一些國家政府支持開放型經濟的基礎。由此，個別國家推行貿易保護主義以及“去全球化”政策，鼓吹所謂的“經濟脫鉤”，使全球經濟開放合作的共識面臨動搖危險。
制度弱化降低全球治理體系效能
全球治理需要依靠有效的國際制度。作為國際社會中一整套相互關聯并持久存在的約束規則，國際制度通過規定行為體的角色、制約其行為并塑造行為預期，解決集體行動的困境與難題。尤其是在世界動蕩變革期，國際制度對于促進國際合作和穩定世界秩序具有重要作用。然而，近年來，逆全球化風潮不時高漲，尤其是個別大國推行單邊主義和保護主義政策，嚴重沖擊了現行全球治理體系的多邊制度支柱。新冠肺炎疫情全球大流行后，部分西方國家的國內政治全面右轉，充斥著對“全球主義”的攻擊，減少對多邊制度的政治和資金支持成為這些國家的一種“政治正確”。加之疫情對現行多邊機制造成沖擊，使得一些重要的多邊制度在功能上受到削弱，極大降低了全球治理體系的效能。
新冠肺炎疫情暴發后，作為全球公共衛生治理的核心，世界衛生組織（WHO）迅速采取行動，在指導和協調全球抗疫方面發揮了重要作用。但需要指出的是，疫情的全球大流行和防控常態化也暴露出WHO一些功能上的短板。由于個別國家削減對WHO的資金支持甚至威脅退出WHO，加劇了長期困擾WHO的資源短缺問題，進一步影響了其自主性，并削弱了其應對突發公共衛生危機的能力。同時，WHO相關制度的執行力也面臨挑戰，比如要求成員就相關數據實現充分共享的規定等，在疫情期間未能得到很好貫徹。
此外，作為全球貿易治理的最核心機構，世界貿易組織（WTO）在疫情暴發前就因美國多次采取明顯違反WTO規則的單邊貿易保護措施而面臨權威性嚴重損害的問題，并且美國還蓄意阻撓其爭端解決機制下的上訴機構開啟新法官候選人甄選程序，使WTO陷入空前危機。而疫情的暴發更是暴露出WTO存在的一些制度缺陷。比如，包括醫療用品在內的一些抗疫物資仍存在高關稅問題，各國對抗疫物資的標準不統一和海關檢驗程序等不一致造成抗疫物資的流通不暢，一些國家借疫情推動企業重組供應鏈而產生新的貿易保護和投資限制，等等。總之，疫情常態化凸顯并加重了現行多邊制度的一些短板，改革創新全球治理體系顯得尤為迫切。
全球治理改革的著力點
當前，全球治理既面臨更加嚴峻的挑戰，也迎來了改革創新的嶄新契機。全球治理改革應從努力凝聚共識、強化制度韌性和踐行責任政治三個方面入手。
首先，要努力凝聚共識。世界的大動蕩大變革加劇了國際社會的分裂乃至對立，要推進全球治理改革，凝聚共識尤為重要和必要。針對當前存在的共識危機，國際社會應著力凝聚全球治理的信念共識、目標共識、價值共識和規范共識。一要堅定信念共識。新冠肺炎疫情的持續蔓延，迫切需要國際社會攜手應對、共克時艱，而疫情后全球經濟復蘇的前景更凸顯出開放合作的重要性。二要明確目標共識，推動構建一個更具包容性、代表性、參與性的全球治理體系。三要匯聚價值共識，全球治理需要全球主義價值觀的指導，這就要求擺脫國家中心論的束縛，代之以人類中心論、世界整體論。四要明確規范共識，踐行真正的多邊主義，堅持國際上的事情由大家共同商量著辦，國際上的規則由大家共同制定；堅持開放包容，反對封閉排他；堅持合作共贏，反對零和博弈。
其次，要強化制度韌性。面對新形勢對多邊制度的沖擊，強化制度韌性，提升其抵抗干擾和進行自我鞏固、自我強化的能力十分重要。為此，一要增強制度的適應力。多邊制度要順應環境變化要求，積極回應現實問題，及時進行改革創新。二要強化制度的凝聚力。既要提升多邊制度的經濟效能，使成員國獲得實實在在的利益，也要加強公正性建設，使成員國受到公平對待，還要增強激勵性機制建設，鼓勵成員國積極參與和自主貢獻。三要加強制度的約束力。一方面要通過增加成員國的違約和退約成本，督促其承擔誠實守約的義務；另一方面要加強道德性約束，強化誠信、忠誠、遵約等行為規范建設，并加強對這些行為規范的傳播和擴散，使其成為國際公共倫理道德，進而形成“軟制約”。
最后，要踐行責任政治。所謂責任政治，就是以責任為“中軸”的政治形態，強調政治中的責任關系和責任形式，并以此展開特定的權力結構、制度設計與行為方式。在當下，盡管各國的首要任務是將自己的事情做好，但由于身處一個相互依賴的世界，各國都應以聯系的方法和整體性的思維來看待和處理自身與世界的關系，在追求本國利益的同時不能無視甚至損害他國的利益，要在促進世界和平、發展與繁榮中更好實現自身利益。所以，尤其對大國而言，承擔相應的國際責任，是更好實現自身利益的必然選擇。
全球治理改革中的中國角色
中國一直積極參與全球治理，始終是世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者、公共產品的提供者，在人類社會再次面臨何去何從的歷史當口，中國應展現更多的責任擔當，積極參與全球治理改革，與國際社會一道共建人類命運共同體。
第一，做新思想的引領者。當前，世界進入新的動蕩變革期，各種思潮紛紛涌現，并相互激蕩，逆全球化、新型全球化、國家主義、全球主義、民粹主義、種族主義等，都深刻影響著世界的發展走向。在此形勢下，大國應承擔起引領世界朝著正確方向前行的歷史責任，倡導并確立一種順應時代潮流并有助于破解世界難題的新觀念。中國提出的人類命運共同體理念，就是通過強調人類整體利益與民族、國家以及個體利益的兼容性和相通性，弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，呼吁共建一個持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。
第二，做多邊主義的捍衛者。多邊主義是應對全球性挑戰的必由之路。面對個別大國打著多邊主義旗幟實際推行“本國優先的多邊主義”“俱樂部式的多邊主義”“有選擇的多邊主義”的單邊主義和霸權行為，中國堅定捍衛和積極踐行真正的多邊主義。中國主張，真正的多邊主義，就是國際上的事情要由各國商量著辦，要按大家同意的規矩辦，要兼顧各國利益和關切。聯合國是踐行和維護多邊主義的重要平臺，中國堅定維護以聯合國為核心的國際體系，堅持以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。同時，為了增強聯合國的有效性和權威性，中國大力支持并積極推動聯合國相關機構的改革，使其能夠更好地回應世界變局。
第三，做全球行動者。“行之力則知愈進，知之深則行愈達。”做知行合一的行動派，是中國的一貫做法。鑒于疫情是當前全球面臨的最嚴重挑戰之一，為促進疫苗公平分配、加強全球抗疫合作，中國積極向有需要的國家提供疫苗和相應技術支持。截至2021年9月，中國已經向100多個國家和國際組織提供了12億劑疫苗和原液，向150多個國家和14個國際組織提供了抗疫物資援助。面對疫后全球經濟復蘇的不確定性和不均衡性，中國作為率先恢復經濟發展的國家，緊抓全球數字經濟發展機遇，培育和壯大數字經濟新引擎，深化數字經濟開放合作，讓世界各國共享數字經濟發展紅利。2021年9月16日，中國正式申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），全面接軌新一代國際經貿規則，既表明中國構建更高水平制度性開放體系的決心，也為各國合作提供了新機遇，為世界經濟復蘇注入了新動力。
總之，世界百年未有之大變局下的大動蕩大變革，既加重了全球治理的困境，也為其改革創新提供了嶄新機遇。中國始終是國際社會中負責任的一員，未來將以更大的使命擔當參與全球治理改革，秉持人類命運共同體理念，堅定維護并積極踐行真正的多邊主義，為推動世界的和平、發展、合作貢獻中國智慧和中國力量。
（作者為外交學院國際關系研究所教授，北京市對外交流與外事管理研究基地研究員）
【注：本文系國家社科基金項目“人類命運共同體視域下全球公域治理路徑研究”（項目編號：21AGJ006）階段性成果】
【參考文獻】
①蔡拓：《全球主義與國家主義》，《中國社會科學》，2000年第3期。
②張賢明、張力偉：《論責任政治》，《政治學研究》，2018年第2期。
③《習近平出席金磚國家領導人第十三次會晤并發表重要講話》，《人民日報》，2021年9月10日。
責編/孫渴 美編/李祥峰
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