2021年，在多項宏觀政策的共同努力下，中國經濟增速繼續保持全球領先，構建新發展格局邁出新步伐，高質量發展取得新成效,宏觀政策操作在多個方面顯著改善。
2022年，面對三重壓力，在落實中央經濟工作會議精神基礎上，創新與完善宏觀調控，以進一步改善宏觀調控的整體效果。
宏觀經濟政策（簡稱宏觀政策）對于一個國家的經濟穩定和金融穩定至關重要，尤其是在世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，中國更需要實施穩健有效的宏觀政策保證經濟平穩運行。對宏觀政策進行系統性評價，既有助于提高宏觀調控效率，推動中國經濟高質量發展，又有助于將中國特色宏觀調控的成功實踐經驗理論化，助力構建和完善中國經濟學理論體系。
本報告在“大宏觀”和穩定政策、結構政策、增長政策“三大宏觀政策合一”視角下，結合宏觀經濟理論與國情，從政策目標設定的合理性、政策整體效果、政策力度、政策傳導效率、政策空間、預期管理、政策協調性七個維度對2021年的宏觀政策操作及其效果進行系統評價。
一、政策目標設定的合理性評價
宏觀政策目標不是越多越好，更不能等同于國家治理目標。國家治理目標包含經濟發展、科技創新、區域發展與環境治理等多個維度，宏觀政策目標主要是經濟穩定和金融穩定。宏觀政策應合理地設定經濟增速、失業率與價格水平等經濟穩定目標，并保證金融體系平穩運行，守住不發生系統性金融風險的底線。
2021年政府工作報告將GDP增速目標設定在6%以上，體現了高質量發展階段不再追求過快增長的理念，目標設定合理。2020年中國GDP增速在疫情的沖擊下降至2.2%，形成了低基數效應，這會相應地抬高2021年GDP增速。在此情況下，政府工作報告沒有將GDP增速目標設定在過高水平，而是設定在6%以上。這有利于引導各方面集中精力推進改革創新、推動高質量發展。
下調城鎮調查失業率目標值0.5個百分點，凸顯了穩就業的積極政策立場。政府工作報告將城鎮新增就業目標由2020年的900萬人以上提高至1100萬人以上，將城鎮調查失業率由2020年的6%左右下調至5.5%左右。在經濟增速目標提高的情況下，就業目標也相應提高，符合就業優先政策要繼續強化、聚力增效的要求。此外，2021年政府工作報告中未設定城鎮登記失業率目標值，主要因為城鎮登記失業率囿于統計方式與統計范圍等方面的局限性，難以準確反映就業的實際情況。
CPI漲幅目標值下調至3%左右，較為合理，主要是考慮食品價格回落的影響。政府工作報告將CPI的漲幅目標值設定在3%左右，低于2020年的目標值0.5個百分點。在GDP增速目標值和就業目標值均有所提升的情況下，CPI漲幅目標值反而低于2020年，主要是考慮食品價格回落的影響。從實際情況看，1—11月食品價格同比下降1.4%，是拉低CPI的核心因素。食品價格直接關系到廣大群眾的生活質量與福利水平，是國家治理層面必須要考慮的因素。但是，食品價格與能源價格容易受到季節性與隨機性因素干擾，并不能較好地反映經濟穩定情況。未來，宏觀政策更應關注剔除食品與能源價格的核心CPI，明確設定核心CPI的目標值。
繼續高度重視金融穩定，強調要處理好恢復經濟與防范風險的關系，具有較大的必要性。政府工作報告更加重視對金融風險的防控，提出處理好恢復經濟與防范風險的關系，堅決守住不發生系統性風險的底線的總體要求，并加強了對宏觀債務風險、外匯風險、不當金融創新風險的重視。當前中國系統性金融風險總體可控，但是在地方政府債務和房地產等領域也存在一些潛在風險隱患，中央加強對金融穩定的重視既有合理性，也有必要性。
二、政策整體效果評價
評價宏觀政策的整體效果如何，主要是分析宏觀政策追求的核心目標是否實現。本報告從經濟穩定和金融穩定兩個方面對2021年中國宏觀政策的整體效果進行評價。
經濟保持較快增長的同時，構建新發展格局邁出新步伐，高質量發展取得新成效。在充分肯定成績的同時要看到，2021年下半年經濟面臨的下行壓力有所增大，2021年底召開的中央經濟工作會議明確提出，我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。突出表現為產出缺口與潛在增速缺口雙雙為負的局面。產出缺口方面，2021年上半年隨著經濟逐步擺脫新冠肺炎疫情的影響，產出缺口已回歸至零附近，但三季度產出缺口再次轉負，全年預計為-0.2%。潛在增速缺口方面，由于受到供給沖擊的影響，2021年中國經濟的潛在增速缺口預計為-0.16%，雖然比疫情沖擊下的2020年有所收窄，但依然比疫情之前的2016年至2019年有所擴大。
三重壓力反映在多個維度。一是國內消費與投資兩大需求增長動力仍有所不足。二是受國際大宗商品價格等因素影響，PPI與CPI呈現結構性分化走勢，反映出經濟面臨供給沖擊與需求收縮的兩方面沖擊。三是居民收入尤其是中等收入群體收入增速恢復偏慢，中小企業生產經營壓力依然較大。四是潛在增速繼續下滑。2021年中國潛在增速兩年平均值為5.3%，比2019年下降0.8個百分點。雖然三重壓力在短期內減弱了經濟的穩定性，但可以通過有效的宏觀政策予以應對化解。
面對復雜多變的國際經濟形勢，中國在金融風險防控方面取得較好成效，系統性金融風險水平總體可控。一是宏觀杠桿率穩中有降，高債務風險得到一定控制，去杠桿取得顯著成效。二是人民幣匯率穩中有升，外匯儲備保持穩定，外匯風險整體可控。三是不當的金融創新風險得到有效監管，影子銀行風險持續收斂。同時，一些潛在的金融風險點仍須關注，如部分房地產企業債務違約風險，居民部門與地方政府債務問題依然較為突出，金融體系潛在的信用風險與流動性風險仍不容忽視。
三、政策力度評價
政策力度是宏觀政策調控效果的重要決定因素。本報告主要對2021年貨幣政策和財政政策這兩類核心政策工具的力度進行評價。
貨幣政策整體力度相對偏小。前三季度，貨幣政策力度指數為44.3，低于2020年疫情期間的51.8，也低于2016年至2019年的均值44.8。其中，數量型貨幣政策方面，M2增速從1月份的10.1%降至3月份的8.1%，此后一直處于8.5%左右的水平，與疫情之前2018年至2019年的水平相當。社會融資規模余額增速也從年初的13%以上降至年末的10%左右。價格型貨幣政策方面，雖然以DR007為代表的貨幣市場利率維持在相對低位，但是信貸市場實際利率較高。前三季度金融機構一般貸款加權實際利率（扣減CPI）的平均值為4.63%，比疫情之前2016年至2019年的平均值高出了近1個百分點。
財政政策整體力度同樣有所偏小。前三季度，財政政策力度指數為47.8，不僅低于2020年同期的53.4，而且與疫情之前2016年至2019年同期的均值51.8相比也明顯偏低。財政政策整體力度不足是由財政支出進度和支出增速偏慢所致。三季度末，一般公共預算與政府性基金預算之和的支出進度僅為65.7%，不僅低于2020年的67.8%，而且低于2016年至2019年同期的進度（均值為73.7%）。此外，根據財政部制定的目標，2021年一般公共預算支出與政府性基金支出之和要比2020年增長4.9%，實際情況是，前三季度該指標同比下降了1.1%，其中政府性基金支出下降了8.8%。財政支出進度和增速的不足使得2021年赤字率下降至近五年來的相對低位。截至三季度末，一般公共預算赤字率僅為1.9%，一般公共預算與政府性基金預算加總之后的赤字率僅為3.1%。
2021年四季度以來，貨幣政策和財政政策力度均有所增加，這將有助于加大跨周期調節力度并更好地進行逆周期調節，助推中國經濟平穩運行。
四、政策傳導效率評價
宏觀政策的最終調控效果不僅受到力度的影響，還受到政策傳導效率的影響。有鑒于此，本報告對2021年宏觀政策的傳導效率進行了評價。
宏觀政策傳導效率整體有所改善，但仍有提升空間。2021年以來，宏觀政策效率指數持續回升，三季度末已經恢復至48.6，可見疫情之后宏觀政策傳導效率正在不斷改善。但是，與疫情之前2019年51.0的水平相比，宏觀政策效率指數仍然偏低，表明宏觀政策傳導效率有待進一步提升。
貨幣政策方面，政策傳導效率有所改進，表現為流向房地產等領域的新增信貸顯著減少，流向工業和服務業等實體經濟領域的新增信貸顯著增加。2021年三季度末，流向房地產的新增貸款占比降至18.1%，比2016年至2019年的均值下降了20個百分點之多，流向工業和服務業的新增貸款占比則升至40%，比2016年至2019年的均值上升了近20個百分點。不過，企業投資增速和居民消費增速與貸款增速相比仍然相對較低，因此貨幣政策對投資和消費的帶動作用有待改善。
財政政策方面，政策傳導效率有所提高，對民間投資的帶動效果有所改善。截至三季度末，民間投資占全國固定資產投資的比重為57.2%，比2020年末高出1.5個百分點。但是，財政資金對基建投資的帶動作用有所減弱。前三季度，基建投資累計同比增速只有0.8%，比2020年疫情期間低0.1個百分點，與全社會固定資產投資增速的差距也擴大到3.2個百分點，財政資金對基建投資的帶動作用減弱。
貨幣政策和財政政策對消費和投資的帶動作用不理想主要是由經濟結構失衡等問題所致。長期存在的供給結構失衡、收入分配結構失衡、社會保障體系不完善等結構性因素使得企業投資和居民消費面臨不小障礙。疫情沖擊下的風險和不確定性因素增加，進一步削弱了企業投資和居民消費的動機。這些因素的存在導致貨幣政策和財政政策難以有效地帶動企業投資和居民消費。
五、政策空間評價
中央高度重視宏觀政策的可持續性，多次強調保持宏觀政策連續性穩定性可持續性。如果政策空間不足，很難保持宏觀政策的可持續性。因此，報告對政策空間進行前瞻性評估。
貨幣政策空間仍較為充裕。2021年央行先后兩次全面降準，金融機構加權平均存款準備金率降至8.4%，比2020年底下降1個百分點。其中，大型金融機構的存款準備金率處于11.5%的水平，未來仍然具有一定降準空間。2021年央行的各項政策利率基本保持不變，7天OMO逆回購利率維持在2.2%，1年MLF中標利率維持在2.95%，政策利率水平仍高于美日歐等發達經濟體，央行的降息空間較為充裕。雖然美聯儲可能在2022年進入加息周期，但是絕大多數主要經濟體的政策利率將維持在低位，這使得中國央行降息的可操作空間較大。
財政政策空間略有增加。國家資產負債表研究中心數據顯示，三季度末中國政府部門債務率比2020年末下降了0.1個百分點。國際清算銀行（BIS）數據也顯示，二季度末中國政府部門債務率比2020年末下降了0.6個百分點。可見，當前中國財政政策空間略有增加。不過，中國需要為未來預留一定的寶貴財政政策空間，因為老齡化的不斷推進以及社會保障體系的不斷完善，都將會進一步增加中國政府部門的財政壓力。
六、預期管理評價
預期管理指通過加強與公眾的信息溝通來引導公眾預期，從而提高宏觀政策的調控效率。不同于西方國家的預期管理僅局限于貨幣政策，中國特色預期管理廣泛應用于整個宏觀經濟治理體系之中，包括貨幣政策的短期預期管理、中央通過年末召開的中央經濟工作會議與年初政府工作報告實施的年度預期管理、中央通過定期制定經濟發展五年規劃與遠景目標所實施的長期預期管理。根據宏觀政策“三策合一”新理論框架，將短期預期管理、年度預期管理與長期預期管理相結合，能夠更好地提高宏觀政策的整體調控效率。
短期預期管理方面，2021年貨幣政策預期管理繼續改善，但仍有進步空間。貨幣政策的透明度進一步提升，表現為經濟信息透明度與操作信息透明度的提升。經濟信息透明度方面，央行繼續加強對經濟形勢與重要經濟問題的分析，引導公眾形成對經濟運行的理性預期。操作信息透明度方面，央行構建了常態化的貨幣政策溝通機制，并形成了多元化的貨幣政策溝通方式，更好地釋放了貨幣政策信號。不過，關于降準等一些非常態化的重要操作，前瞻性指引還有所不足。
年度預期管理方面，2020年底召開的中央經濟工作會議與2021年的政府工作報告較好地發揮了預期引導作用。從現實情況看，GDP增速、CPI漲幅、城鎮調查失業率等關鍵指標均處于設定目標范圍內。
長期預期管理方面，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對未來5年和15年的經濟增長目標進行了前瞻性指引。比如，未來5和15年的經濟增長路徑要按照到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平進行規劃，由此更好地引導公眾對中國經濟發展的長期預期。
七、政策協調性評價
從理論上看，2021年應實施積極的財政政策+穩健偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策的政策組合，從而更好地完成穩增長與防風險的雙重任務。實際操作過程中，各政策之間進行了較好地協調，但仍有進一步改善空間。貨幣政策與財政政策可以更好地協調，從而更加充分地熨平產出缺口與潛在增速缺口，減輕經濟下行壓力。這也有助于增強金融體系的穩定性，提升宏觀審慎政策的防風險效果，從而有利于宏觀政策更好地實現經濟與金融雙穩定目標。
中國需要加強穩定政策、結構政策與增長政策三者的協調，實現宏觀政策“三策合一”，從而更好地應對三重壓力。貨幣政策和財政政策等穩定政策的核心任務是擴大總需求，以應對需求收縮的壓力。結構政策的核心任務是應對供給沖擊所帶來的結構性壓力。增長政策的核心任務是提升長期經濟增長動力，增強公眾信心，以應對預期轉弱的壓力。秉持宏觀政策“三策合一”的新調控思路，促使穩定政策、結構政策與增長政策加強協調、形成合力，才能夠更好地應對中國經濟發展所面臨的三重壓力。
八、2022年宏觀政策的總體思路
2021年，在多項宏觀政策的共同努力下，中國經濟增速繼續保持全球領先，構建新發展格局邁出新步伐，高質量發展取得新成效。而且，2021年宏觀政策操作在多個方面顯著改善，包括優化了就業目標、提高了金融體系對實體經濟的資金支持力度、改進了財政資金對民間投資的帶動效果、提升了貨幣政策操作的經濟信息透明度與操作信息透明度等。
2022年，面對三重壓力，在落實中央經濟工作會議精神基礎上，創新與完善宏觀調控，以進一步改善宏觀調控的整體效果。一是可增設核心CPI目標值和潛在增速缺口等重要指標，進一步提高宏觀政策目標設定的合理性。二是適當加大貨幣政策和財政政策的力度，以熨平產出缺口與潛在增速缺口。尤其要加快財政政策的執行進度，落實好中央經濟工作會議提出的加快支出進度要求。三是在充分發揮中國特色年度預期管理和長期預期管理的同時，進一步加強貨幣政策短期預期管理，特別是加強貨幣政策的前瞻性指引。四是從“三策合一”視角加強政策之間的協調配合，有機統籌中央經濟工作會議的七大政策組合。宏觀政策要著力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間，保持社會大局穩定。
（作者分別系：中國人民大學研究生院常務副院長、國家經濟學教材建設重點研究基地執行主任，中國社會科學院經濟研究所副編審，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院副教授）
