【摘要】貿易政策是美國外交政策的重要組成部分，美國貿易政策制定的制度演化經歷了國會主導、制定貿易政策權力由國會向行政部門逐漸轉移、權力向多邊貿易體系輻射三個主要階段。其涵蓋了立法部門政黨間、黨內的競爭以及立法部門與行政部門之間的競爭、合作，在促進或制約美國經濟發展的動態轉化中不斷演化。

【關鍵詞】制度路徑 國會 多邊貿易 【中圖分類號】F75 【文獻標識碼】A

縱觀美國貿易政策發展史，貿易政策制定的制度路徑在其憲政體制內，在促進或制約美國經濟發展的動態轉化中不斷演化著，美國貿易政策制定的鏈條包含了利益集團訴求的表達，立法部門政黨間、黨內的競爭以及立法部門與行政部門之間的競爭、合作等關鍵環節。概括來說，美國貿易政策制定主要有三個階段，一是二十世紀三十年代以前，由國會主導貿易政策制定的階段。二是從二十世紀三十年代開始，制定貿易政策權力由國會向行政部門逐漸轉移的階段。三是以1947年關稅及貿易總協定（即GATT，以下簡稱“關貿總協定”）成立為起點的美國制定貿易政策的權力向多邊貿易體系輻射的階段。

美國國會主導貿易政策制定階段存在效率低下等弊病

在美國獨立戰爭爆發以前，北美洲作為英國的附屬殖民地，沒有制定貿易政策的法定權力，經濟發展要服務于英國“重商主義”下的商業利益。這主要體現在英國對北美洲嚴格的貿易管制和稅收政策上。由于在英國議會缺少政治代表，北美殖民地訴諸以激烈的進口抵制，以表達對英國附加貿易政策的強烈反對。英國及其殖民地在貿易政策上的紛爭與矛盾成為獨立戰爭的重要引線。美國取得獨立戰爭勝利后，13個宣告獨立的地方政府各自為政，無法在貿易政策上達成聯結的紐帶以抵御英國的反制。美國在邦聯制度的根本法《邦聯條例》中規定，不能通過有關的貿易協定限制相關各州對外國人及其本地民眾征稅的立法權，或限制各州禁止任何類型貨物或商品的出口或進口。這意味著國會沒有征收關稅或制定貿易政策的權力。國會無法在各州訴求不一致的情況下制定可行的貿易政策，1787年的制憲運動成功扭轉了這一局勢，確立了國會擁有對進口產品征收關稅、對外貿進行管制的制度基礎。

國會主導貿易政策的制度為保護主義提供了天然屏障。美國各選區議員作為地區利益團體的代理人，通過分別在眾議院、參議院行使提出與貿易有關法案、修正案和就貿易法案投票表決的權力，將地區選民的政策訴求反映在最終的政策當中，代議制為各選區依據本地產業特征并依托政治單元的形式向上傳遞政策偏好提供了制度路徑。美國在南北戰爭前夕就逐漸建立起南方生產農產品、北方發展制造業的產業布局，兩黨的勢力范圍也隨著地區產業發展不同產生了分割，南方民主黨人代表出口導向型的農業利益而主張自由貿易，北部共和黨人代表進口競爭型企業的利益而主張貿易保護。據美國眾議院、參議院網站數據，在第35屆國會至第73屆國會中，民主黨只占據了13屆眾議院和8屆參議院的多數黨席位，而共和黨占據了26屆眾議院和31屆參議院的多數黨席位，可以看出貿易保護主義在國會中的強勢地位。

國會主導貿易政策制定存在效率低下、選票交易、過度依賴于“一致政府”等弊病。首先，國會主要以頒布法案的形式制定關稅政策，導致效率低下。在國會關于貿易政策的立法程序上，先由議員提出議案（美國歷史上的貿易法案多是由籌款委員會主席提出，以提高通過第二階段即國會委員會審議的可能性），之后分別由眾議院、參議院投票表決通過（若兩院就修正案分歧較大，還需要組建兩院協商委員會制訂最終法案，再經由兩院表決通過），方可交由總統簽署使法案生效，紛繁復雜的立法環節制約了貿易政策的制定效率。其次，議員對產品關稅率的表決存在“互投贊成票”等選票交易現象，扭曲了貿易政策對國內資源的合理配置。盡管不同議員代表著毫無關聯的利益團體，他們也可以通過選票交易擴大委托人利益在法案中的權重。最后，貿易政策法案的通過依賴于“一致政府”，即眾議院、參議院與行政部門由同一政黨掌控。若兩院與行政部門由不同的政黨掌控，一政黨提出的法案總會在不受掌控的環節上被其他政黨狙擊，導致法案夭折。

國會主導貿易政策制定時期的關鍵轉折點——《斯姆特—霍利關稅法》?！端鼓诽?mdash;霍利關稅法》是由籌款委員會主席共和黨議員威利斯·霍利發起，并由財政委員會里德·斯姆特負責組織參議院審議。由于恰逢美國經濟大蕭條，該法案成為美國貿易政策歷史上影響深遠、爭議最大的一部法案?！端鼓诽?mdash;霍利關稅法》預示著國會主導貿易政策的制度將成為歷史，而制定貿易政策的權力將從國會逐漸轉移至行政部門。從立法過程上看，該法案進入參議院以后，采取“全院委員會”的形式進行審議，任何議員都可以提出修正案并進行表決。最終法案不僅沒有使工業品關稅向農產品關稅看齊，反而將工業品關稅推到了接近歷史最高點。需要注意的是，該法案是在美國產品已經具備國際競爭力、國內廠商沒有受到外國產品進口沖擊背景下提出的，起初是為了順應中西部共和黨進步派希望征收農產品保護性關稅并適度下調制成品關稅的訴求，最后卻演變成工業利益集團利用“互投贊成票”滿足對保護性關稅需求的政治工具。整個立法過程和結果都反映出了貿易政策制定已深深影響美國經濟的發展。

美國制定貿易政策權力從國會向行政部門轉移是為了匹配美國推進互惠協定的制度需求

美國對互惠協定的需求來自于本國貿易關系的惡化、全球經貿體系的瓦解以及制度實踐等客觀條件。首先，在二十世紀三十年代發生歷史上最嚴重的經濟大蕭條期間，美國產生了通過拓展互惠協定消除歧視的政策需求。具有代表性的事件是，英國將經濟衰退歸咎到美國不合時宜地頒布《斯姆特—霍利關稅法》上，并采取了“帝國特惠制”這一歧視美國產品的區域性保護政策。其次，大蕭條時期全球經貿體系瓦解，各國紛紛重新樹立起了貿易壁壘的高墻，采取了外匯管制、數額限制、雙邊及特惠貿易協定等各種保護性舉措。時任美國國務卿科德爾·赫爾，不遺余力地引領推動互惠貿易協定以削弱世界貿易限制。最后，美國希望主動推進互惠協定以更積極地參與國際事務管理。一戰后受國內孤立主義勢力的影響，美國錯過了加入“國際聯盟”的機會，認識到開放的國際貿易體系有助于在多個方面服務于其經濟和外交政策利益?？梢园l現，美國在經濟大蕭條以后對貿易政策職能的觀念產生了從保護到互惠的重大變化，而賦予行政部門制定貿易政策的權力，可以為更靈活地開展對外貿易協定談判提供法律支持，提高談判的可信度與可行性。

制定貿易政策權力從國會向行政部門轉移經歷了漫長的制度演化。首先，1934年頒布的《互惠貿易協定法案》正式賦予行政部門在與其他國家進行互惠協定談判時適度下調關稅的權力。盡管發布該法案以前，1922年的《福尼特—邁坎伯關稅法案》就提出了“彈性關稅”條款，允許總統調整關稅以拉平國內外生產者的生產成本，且調整幅度不可以超過50%。但這是在一戰后物價波動劇烈、商界和政策制定者對關稅水平的不確定性越發擔憂的背景下產生，并且由于調整關稅的提議需要受到關稅委員會漫長的調查，對行政部門的授權沒有對進口產生法案所預期的效果。而《互惠貿易協定法案》是在國際貿易秩序全面崩盤的背景下產生，賦予了行政部門前所未有的權力，真正意義上使關稅開始走向了下行通道。

其次，制定貿易政策權力從國會向行政部門轉移的第二個主要階段是“快速通道”程序的設立。該條款產生于二十世紀七十年代美國迫切需要通過協定談判降低國外非關稅壁壘的背景下。在此之前，行政部門圍繞非關稅壁壘談判的協定幾乎全都被國會否決。因此，當時的美國無力面對歐共體和其他貿易伙伴采取的差額稅、出口補貼、政府采購行為等區域性的歧視美國商品的貿易壁壘。而根據《1974年貿易改革法》“快速通道”程序條款，國會必須在總統達成貿易協定并提交國會之后60天內進行投票表決，不得附加任何修正案，這確保行政部門的談判協定可以更快地進入立法環節。

最后，制定貿易政策權力從國會向行政部門轉移的第三個主要階段是美國陸續頒布關于行政救濟的法律條款。具有代表性的是《1974年貿易改革法》提出的201條款和301條款。兩者都是在上世紀七十年代保護主義勢力爆發后，國會試圖建立緩解進口救濟體系壓力的舉措。制定貿易政策權力從國會向行政部門的轉移有以下特點：一方面，貿易政策的制定不再單獨反映國內利益集團的利益，很大程度讓位于美國國家安全與國務院外交政策利益；另一方面，由美國貿易代表辦公室（USTR）全權負責貿易政策的制定與落實，其主要負責協調平衡國務院、商務部、勞工部、經濟顧問委員會等政府機構間的政策訴求，以更好地統籌開展貿易協定談判。

美國逐漸形成由雙邊貿易談判到引領建設多邊貿易體系

關貿總協定是美國引領建設多邊貿易體系的開端。在二戰期間，美國逐漸形成由雙邊貿易談判到多邊貿易談判格局的轉變，展現出制定多邊經貿規則以共同消除戰后貿易負擔、促進互利經濟關系并改善世界經濟關系的愿景，符合美國在二戰后為國內商品擴大出口優勢并全面參與國際事務管理的戰略目標。1947年，關貿總協定于瑞士日內瓦簽署，沿用了《互惠貿易協定法案》中最惠國待遇、非歧視原則等諸多條款。

世界貿易組織是在關貿總協定基礎上的國際組織。美國在抵御了上世紀八十年代來自日本等國家的進口沖擊后，重新澆筑了貿易擴張的決心，與此同時，冷戰的結束讓許多發展中國家加入到自由貿易的潮流中，引領制定更加全面的國際經貿、投資規則對美國有著巨大的政策利益。世界貿易組織的成立對美國引領多邊貿易體系具有里程碑式的意義。相較于關貿總協定，世界貿易組織出現了較大變化。第一，烏拉圭回合一攬子協定更加適應國際貿易環境，涵蓋了《與貿易有關的投資措施協定》（TRIMs）、《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPs）、《服務貿易總協定》（GATS）等新的協定。第二，世界貿易組織章程規定了削弱非關稅壁壘規則，彌補了關貿總協定只關注關稅壁壘的缺憾。第三，世界貿易組織確立了爭端解決機制，替代關貿總協定中“協商一致”機制，為成員在多邊貿易框架下保障自己的權力提供了落實機制。

多邊貿易體系也展現出與美國國內需求的不適。從本質上講，美國總是將多邊貿易體系視作實現其國內政策需求的工具。相較于保護進口競爭型產業的孤立主義政策，當美國有保障出口、外交利益或者國家安全利益等政策需求時，需要對其他國家的邊境措施、后邊境措施有更大影響力。而通過搭建多邊貿易體系，建構國際貿易與投資規則話語權，可以幫助美國引領國際經濟秩序，實現其國內政策需求。由此可以看出，當多邊貿易體系可以服務于國內政策需求時，美國會積極修改國內法律以發揮多邊談判框架的作用。當多邊體系無法服務于國內政策需求時，美國會忽視多邊規則轉而依據國內法律采取單邊行動。

（作者分別為遼寧大學經濟學院教授；遼寧大學經濟學院博士研究生）

【注：本文系國家社科基金重大項目“構建人類命運共同體進程中國際經貿規則重構博弈與中國的戰略選擇”（項目編號：19ZDA053）、國家社科基金項目“質變中的中美關系對兩國貿易摩擦走勢的影響研究”（項目編號：19BGJ026）的階段性成果】

【參考文獻】

①[美]道格拉斯·歐文著、余江等譯：《貿易的沖突：美國貿易政策200年》，北京：中信出版社，2019年。

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④朱欖葉：《美國的單邊主義行動違反國際法》，《國際經濟法學刊》，2018年第4期。

責編/賈娜 美編/王夢雅

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