【摘要】日本和德國作為典型高齡化發(fā)達國家，在應(yīng)對人口老齡化方面進行了系統(tǒng)制度設(shè)計，并在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗。中國可借鑒典型發(fā)達國家應(yīng)對人口老齡化的制度設(shè)計，加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系，調(diào)整優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化 超高齡社會 日本 德國 【中圖分類號】C92 【文獻標識碼】A

按照聯(lián)合國的定義，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，意味著整個國家或地區(qū)進入了“老齡化社會”；比例達到14%即進入“深度老齡化社會”；20%則進入“超高齡社會”。據(jù)此標準，日本、德國早已進入超高齡社會。中國和日本作為一衣帶水的鄰國，在文化方面具有較高的相似性，日本在應(yīng)對老齡化方面的經(jīng)驗及教訓(xùn)可為中國提供一定的參考。德國的積極老齡化理論研究相對成熟，因此可以認為，日本和德國在高齡化應(yīng)對制度設(shè)計方面具有典型性。

世界各國應(yīng)對人口老齡化的政策可分為兩大類：第一類是針對改善人口年齡結(jié)構(gòu)本身的，主要包括鼓勵生育的政策等；第二類是應(yīng)對人口老齡化帶來的問題，主要包括養(yǎng)老金制度、老年人長期護理保險制度、高齡醫(yī)療保險制度、高齡就業(yè)制度等。日本和德國根據(jù)各自老齡化發(fā)展特點作出了各具特色的制度安排。

日本應(yīng)對超高齡社會的兩重法律保障及四項基本制度

日本在應(yīng)對老齡化方面進行了頂層設(shè)計，實施了系列舉措，特別是兩重法律保障及配套法律法規(guī)對遏制少子老齡化起了重要作用。

兩重法律保障。一是《少子化社會對策基本法》及配套政策。作為應(yīng)對少子化問題最基本的法律，《少子化社會對策基本法》于2003年頒布實施。在基本法的基礎(chǔ)上，日本內(nèi)閣又通過了《少子化社會對策大綱》。其后，根據(jù)社會經(jīng)濟形勢及少子化問題的新情況又于2010年、2015年、2020年制定了三版《少子化社會對策大綱》。2010年版的主題為“兒童與育兒愿景”，并提出四項支柱性政策和12項主要措施。2015年版將其后五年定位為“集中應(yīng)對少子化問題關(guān)鍵期”，列出擬解決的五個重點課題。2020年版的主題為“令和新時代少子化對策”，提出了“希望出生率1.8”的目標，并從結(jié)婚生育環(huán)境、活用科技成果等5個方面制定了系列對策。二是《高齡社會對策基本法》及配套法律法規(guī)。日本政府于1995年公布并實施《高齡社會對策基本法》，對國家和政府作出了明確、具體的要求：政策上，政府必須制定綜合的高齡社會對策大綱；法制上，政府必須采取必要的法制或財政措施；年度工作總結(jié)上，政府每年都要向國會提交《高齡社會白皮書》；組織機構(gòu)上，內(nèi)閣府成立特別行政單位“高齡社會對策會議”，以統(tǒng)籌高齡社會對策制定及實施。此外，根據(jù)基本法，日本還密集出臺一系列配套法律法規(guī)。除基本法頒布之前的《老人福祉法》和《老人保健法》外，還圍繞基本法規(guī)定的六大政策實施范圍制定了《雇傭?qū)Σ叻ā贰蹲o理保險法》《老人福祉法》《福祉用具研究開發(fā)及普及促進法》等配套法律法規(guī)。

四項基本制度。第一，養(yǎng)老金制度。為了保障財政收支平衡和可持續(xù)性，日本的養(yǎng)老金制度有以下兩項內(nèi)容和特點。其一是“國民年金”，凡20歲至60歲的居民都必須加入，具有國民全覆蓋、強制性加入等特點，是日本養(yǎng)老金制度的基石；其二是“厚生年金”，作為“國民年金”的重要補充，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，沒有行業(yè)限制。近年來，“厚生年金”準入門檻不斷降低，擴大繳納保費人群的目的是養(yǎng)老金增收。第二，長期護理保險制度。該制度創(chuàng)立于2000年。在這之前，老年護理存在“老人福祉”和“老人醫(yī)療”兩大體系，而改革后的“護理保險制度”有效重組了兩大體系，也更加明晰了支付與負擔(dān)的關(guān)系。基本特征有：保險對象的范圍特定、認定程序嚴格、籌資結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、中央分權(quán)、服務(wù)機構(gòu)多元化、法律基礎(chǔ)完善、服務(wù)內(nèi)容豐富、預(yù)防與護理緊密結(jié)合等。第三，高齡醫(yī)療保險制度。將75歲以上高齡者的醫(yī)療保險獨立核算運營，其直接主體是各都道府縣的“高齡者醫(yī)療廣域聯(lián)合議會”。責(zé)任主體則為市町村的地方政府，主要負責(zé)資格管理、評估被保險人繳納額度以及醫(yī)療費的給付等。在保障上具有階段性，分為前期高齡者（65歲至74歲，可繳費參保）和后期高齡者（75歲以上或65歲以上的特定殘疾者，可享受該制度的醫(yī)療）。值得一提的是，幾乎在所有的醫(yī)院都可以使用保險看病，可以報銷的醫(yī)療費用涵蓋面廣，甚至包括住院的飲食。第四，高齡雇傭制度。從歷史上看，日本官方不斷更新對高齡者的定義。1966年頒布的《雇傭?qū)Σ叻ā访鞔_規(guī)定了雇傭高齡者是企業(yè)主的“努力義務(wù)”，此時所謂中老年人指的是35歲以上。其后分別于1971年、1976年、1986年、2000年多次修正，規(guī)定65歲退休變?yōu)?ldquo;努力義務(wù)”。最新制定的《高齡者雇傭安定法》規(guī)定確保70歲以下者的就業(yè)機會成為“努力義務(wù)”。日本政府不斷推遲退休年齡，并出臺措施返聘高齡者，在一定程度上緩解了護理保險資金與養(yǎng)老基金的來源減少問題。

德國構(gòu)建了頗具特色的養(yǎng)老服務(wù)體系

少子化對策：多措并舉構(gòu)建生育友好型社會。《紐約時報》2021年5月24日報道，“德國的生育率從2006年的1.3上升到了最近的1.54”，德國之所以能在全球人口增長嚴重放緩的趨勢下成功提高生育率，主要得益于把提高生育水平作為一項重要的國策并構(gòu)建生育友好型社會。首先，個人所得稅制度成為生育友好型政策的核心，德國政府通過不同形式的稅收減免措施，降低育兒及教育成本，提高了生育主體的生育意愿。其次，通過制定《一般平等待遇法》《母親保護法》等法律保障生育主體的職場合法權(quán)益，通過實施“過渡兼職工作時間”計劃，為需要照顧家庭的職業(yè)女性量身打造工作時間。最后，提高生育福利并增加國家對兒童保育方面的投資。

三支柱養(yǎng)老保險體系。為積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)老齡化所帶來的巨大挑戰(zhàn)，德國不斷根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化進行系列改革，構(gòu)建了三支柱養(yǎng)老保險體系：法定養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險。其主要特征如下：首先，建立統(tǒng)一監(jiān)管機制。比如在養(yǎng)老金改革方面，德國政府將銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局、證券監(jiān)督局三家機構(gòu)合并為聯(lián)邦金融監(jiān)管局，在行政和管理機構(gòu)的通力協(xié)作下，有效確保養(yǎng)老金的順利實施及運作。其次，養(yǎng)老產(chǎn)品金融屬性強，滿足差異化需求。德國的養(yǎng)老金體系具有很強的開放性，政府鼓勵保險公司、基金、銀行、住房互助儲金信貸社等金融機構(gòu)廣泛參與，國民可以自主選擇、自主投資。養(yǎng)老金產(chǎn)品具有形式多樣的特點，可滿足國民的個性化需求。最后，制定金融產(chǎn)品準入條件，平等對待。德國各金融機構(gòu)提供的養(yǎng)老金產(chǎn)品，需要根據(jù)《養(yǎng)老金認證法案》相關(guān)規(guī)定向聯(lián)邦中央稅務(wù)局遞交符合標準要求的統(tǒng)一產(chǎn)品信息表。

完備的養(yǎng)老護理教育培訓(xùn)體系。德國養(yǎng)老護理服務(wù)從業(yè)人員要接受統(tǒng)一的教育培訓(xùn)，達到一定資質(zhì)才能上崗。為了確保養(yǎng)老服務(wù)人員的充分供給，德國構(gòu)建了十分完善的養(yǎng)老人才教育培訓(xùn)體系：以中專教育為主、大學(xué)教育和在職進修培訓(xùn)為輔。大學(xué)主要為中專培養(yǎng)師資力量。德國的大學(xué)護理教育起步較晚，但發(fā)展比較快，目前除了本科教育之外，還有提供護理碩士及博士學(xué)位的教育機構(gòu)。為了培養(yǎng)專門從事養(yǎng)老護理的專科護士，德國構(gòu)建了養(yǎng)老護理培訓(xùn)體系，其主要任務(wù)就是將普通護士培養(yǎng)為專門從事養(yǎng)老護理的專科護士，其養(yǎng)老護理從業(yè)資格也需要得到專門認可。

長期護理保險制度。隨著人口老齡化的不斷加深，長期護理服務(wù)的需求急劇增長。為了有效解決老齡人口對長期護理服務(wù)需求的問題，德國長期護理保險制度應(yīng)運而生。其標志性法律為1994年頒布的《長期照護保險法案》，具有“全民覆蓋”“雇員和雇主共同繳費”的特點。其后的具體實踐證明了該制度成效顯著，并具有可持續(xù)性。同時，德國還構(gòu)建了長期護理保險體系，不僅層次多，還具有覆蓋率高的特點。為了使長期護理保險達到全體國民98%的覆蓋率，德國主要采取了社會保險與強制性商業(yè)保險相結(jié)合的措施。此外，德國還采取了確保長期護理保險收支平衡的系列措施。從長期實踐來看，德國長期護理保險收支平衡率保持較好，其結(jié)余額雖然時常波動，但整體而言，仍處于螺旋上升狀態(tài)，結(jié)余額也在不斷增加。

典型發(fā)達國家超高齡社會制度設(shè)計對中國的啟示

頂層設(shè)計基本法及制定配套法律法規(guī)應(yīng)對少子化和高齡化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系，調(diào)整優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。立法先行，權(quán)由法定。在理解、依托、發(fā)掘國家戰(zhàn)略深邃內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，盡快制定少子化和老齡化基本法，明確基本理念和指導(dǎo)方針；適時配套出臺《少子化社會對策》《退休收入保障法》《養(yǎng)老金監(jiān)管法》等系列法規(guī)；制定中短期對策大綱；適時頒布“少子化社會白皮書”和“高齡社會白皮書”。

穩(wěn)步推行養(yǎng)老金制度改革。我國現(xiàn)有養(yǎng)老金制度還存在覆蓋面不夠廣、收支不夠平衡等問題。從日本和德國的經(jīng)驗來看，要盡快建立全國統(tǒng)籌制，同時形成各種社會資源積極參與機制，積極構(gòu)建多層次養(yǎng)老金體系。可推薦的具體政策有：調(diào)研及制定全國統(tǒng)籌職工養(yǎng)老保險及延遲退休政策；適當(dāng)提高養(yǎng)老金最低繳費年限，進一步加強養(yǎng)老金市場投資監(jiān)管；適時成立“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會”，促進養(yǎng)老保險信息公開透明。

全面推行長期護理保險制度。日本、德國已經(jīng)具備從中央到地方比較完備的護理制度，各項細節(jié)規(guī)范也很成熟。復(fù)雜、綜合、多元化的服務(wù)模式可為中國長期護理保險制度提供一定的參考。2016年起，國家組織部分地方積極開展長期護理保險制度試點，試點整體進展順利，在制度框架、政策標準、運行機制、管理辦法等方面進行了有益探索。探索建立長期護理保險制度是黨中央、國務(wù)院積極應(yīng)對人口老齡化的重大制度安排。具體舉措有：充實護理保險產(chǎn)品（訪問型、居家型、機構(gòu)型、日托型、預(yù)防型、專業(yè)型等）；構(gòu)建以居家護理服務(wù)為重點、社會化服務(wù)為支援的護理模式；重視疾病與護理預(yù)防工作；全面提升護理人員的綜合能力；建設(shè)多樣化的服務(wù)機構(gòu)；擴大籌資渠道，等等。

著力推行醫(yī)療保險制度改革，建立高齡醫(yī)療保險制度。高齡醫(yī)療保險制度并非一蹴而就，制度的變革與完善一直伴隨著人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟形勢的變動。日本醫(yī)療保險制度實施之初，具有參保群體不平衡的特點，而中國現(xiàn)行醫(yī)療制度也具有類似的情況。可以針對不同收入人群采用稅收遞延、政府補貼等多種激勵方式鼓勵參保。此外，可以加大財政支持力度，建立權(quán)責(zé)對等的醫(yī)療保障體系，推行終身繳費制，完善異地醫(yī)保，完善疾病預(yù)防和保健設(shè)施，救濟無收入或低收入老年人，適時將高齡醫(yī)療與普通醫(yī)療分離，獨立運營核算。

（作者為宜賓學(xué)院國際教育學(xué)部副教授）

【參考文獻】

①劉曉雪、鐘仁耀：《長期護理保險的國際比較及對我國的啟示》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2017年第4期。

②國務(wù)院發(fā)展研究中心社會部課題組：《養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的國際經(jīng)驗與中國實踐》，北京：中國發(fā)展出版社，2019年。

③王洪斌：《德國養(yǎng)老服務(wù)體系的歷史分析及經(jīng)驗研究》，《社會福利（理論版）》，2020年第1期。

責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲

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