財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，新一輪財稅體制改革是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。黨的十八大以來，預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動、率先突破，在全面實施預(yù)算績效管理、推進(jìn)預(yù)決算公開、實施中期財政規(guī)劃、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、深化政府采購制度改革、建立政府綜合財務(wù)報告制度等方面，推出了一系列重大改革舉措，基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架。
一、當(dāng)前財政收入資源統(tǒng)籌存在的問題
2020年12月30日，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。2021年4月份，國務(wù)院印發(fā)了《意見》。《意見》有助于強(qiáng)化預(yù)算編制環(huán)節(jié)政府性資源的統(tǒng)籌能力，盤活各類存量資源，提升財政對國家戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐保障。財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》有關(guān)問題回答記者提問時候指出，當(dāng)前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之隨著改革的逐步深入，預(yù)算管理中一些深層次問題逐步暴露出來，如預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等，影響了財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。在筆者看來，財政收入資源統(tǒng)籌的問題可以總結(jié)為如下幾點(diǎn)。
（一）預(yù)算資源統(tǒng)籌能力需要進(jìn)一步加強(qiáng)
盡管十八大以來預(yù)算制度改革取得重大突破，現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架基本確立，但目前我國“大財政大預(yù)算大資產(chǎn)”的管理格局尚未完全形成，財政在面對經(jīng)濟(jì)財政運(yùn)行波動時壓力較大，預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對政府財政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強(qiáng)。
財政收入增長壓力大，籌集財力手段有待進(jìn)一步增多。國有股權(quán)、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場化的長效機(jī)制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時有發(fā)生。如一些基層市縣依賴土地出讓收入、一次性收支平衡預(yù)算，容易導(dǎo)致收支運(yùn)行大起大落。
財政支出剛性增長，一定程度上存在結(jié)構(gòu)固化問題。維持運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出隨著人口增長、政策提標(biāo)擴(kuò)圍而持續(xù)快速增長，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。如果一般公共預(yù)算中的必保支出占比達(dá)到八成，各級財政可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間就十分有限。
財政資金統(tǒng)籌使用有待進(jìn)一步提高，有時不能形成有效合力。部門管理資金存在條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng)，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍。如一些部門和省市欠缺預(yù)算統(tǒng)籌觀念，主動盤活存量資金、運(yùn)用市場化手段的積極性不高。
（二）預(yù)算對國家重大戰(zhàn)略的支撐保障有限
財政要確保通過配置好公共資源來保障國家戰(zhàn)略和政策的落實，但在具體領(lǐng)域、政策和項目上，仍在一定程度上存在謀劃不夠充分、工具不夠創(chuàng)新、績效不夠明顯等問題。主要體現(xiàn)在：
系統(tǒng)前瞻謀劃還不夠，“事”與“錢”未完全匹配。一是事業(yè)規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”。專項規(guī)劃僅關(guān)注事業(yè)發(fā)展，不研究資金籌集和安排，有的規(guī)劃所需資金規(guī)模遠(yuǎn)超財政可承受范圍。二是“先謀事后排錢”機(jī)制還未真正建立，也未能做到科學(xué)系統(tǒng)、實事求是地提出辦事方案。
財政政策工具較為單一，“撒胡椒面”式分配較普遍。更加傾向于采用財政直接投資、直接補(bǔ)貼等方式，運(yùn)用政策性基金、金融保險等市場化機(jī)制較少，財政資金“四兩撥千斤”的杠桿撬動作用有限。近年來各類涉企補(bǔ)貼資金“小而散”“碎片化”的情況比較普遍，不僅企業(yè)獲得感不強(qiáng)，而且套取、騙取財政補(bǔ)貼風(fēng)險也很大。
績效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮，財政資金效益有待提高。一是績效結(jié)果導(dǎo)向不夠明確。預(yù)算績效與業(yè)務(wù)融合不緊密，指標(biāo)設(shè)置不合理或難以量化考核。二是績效評價不夠全面。偏重于事后評價，事前評估和事中監(jiān)控只是剛起步；偏重于重點(diǎn)項目評價，對部門整體的評價仍在探索。三是激勵約束機(jī)制績效評價的結(jié)果應(yīng)用范圍還比較有限。
二、強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌能力，提升財政對國家戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐保障
預(yù)算能力不僅是財政部門牽頭組織預(yù)算工作的能力，更是各級政府及部門實施預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等能力的綜合體現(xiàn)，其能力的高低很大程度上影響著政府治理的整體水平。因此，在深化預(yù)算管理制度改革方面，要強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌。切實提高各級各部門預(yù)算能力，并牽引帶動政府治理效能不斷提升。
強(qiáng)化各級財政全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。加強(qiáng)公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府債券等來源和項目的銜接，優(yōu)化資源配置，公益性、資本性項目用足債券資金，騰出一般公共預(yù)算固化財力，更好保障基本民生和基層運(yùn)轉(zhuǎn)。統(tǒng)籌管理公共資源，將依托行政權(quán)力、政府信用和國有資源獲得的各項收入以及特許經(jīng)營收入等全面納入預(yù)算管理。拓寬部門預(yù)算范圍，將單位依法取得的各類收入全部納入管理，結(jié)合單位收入情況合理保障其支出需求。
建立“集中財力辦大事”預(yù)算決策機(jī)制。以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實行“決策（規(guī)劃）-業(yè)務(wù)-資金-項目”清單式管理，對黨中央、國務(wù)院重大政策精準(zhǔn)保障，確保一張藍(lán)圖繪到底。逐步做實中期財政規(guī)劃，對教育、醫(yī)療、鄉(xiāng)村振興等需要持續(xù)穩(wěn)定投入的領(lǐng)域，以3-5年為期試行滾動預(yù)算和限額管理，推動部門系統(tǒng)長遠(yuǎn)謀劃事業(yè)發(fā)展。建立跨部門財政資金統(tǒng)籌平臺，推廣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合經(jīng)驗，探索資金項目申報聯(lián)席聯(lián)審，打破條塊分割，推動實現(xiàn)系統(tǒng)治理。
實行預(yù)算項目全生命周期管理。預(yù)算管理各環(huán)節(jié)以預(yù)算項目為基本單元，依托項目庫對預(yù)算項目全生命周期實施管理，加強(qiáng)跨年度項目支出、政府債務(wù)支出、政府承諾或做出的各類中長期支出事項等與各年度預(yù)算之間的銜接，更好地統(tǒng)籌政府未來財政收支，增強(qiáng)中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡。
優(yōu)化財政政策工具組合運(yùn)用。加強(qiáng)財政政策工具儲備，結(jié)合支持對象進(jìn)行優(yōu)化組合，建立“精準(zhǔn)滴灌”型的財政政策體系。兼具金融屬性和規(guī)模效應(yīng)的（如基金、風(fēng)險補(bǔ)償資金池、股權(quán)投資等）的財政政策工具，由財政部門統(tǒng)一調(diào)度實施，解決重復(fù)投入、使用分散等問題。
明晰績效管理權(quán)責(zé)。推進(jìn)預(yù)算管理和績效管理深度融合，保障國家戰(zhàn)略和決策部署落地落實。進(jìn)一步理清績效管理權(quán)責(zé)，財政部門更加聚焦績效規(guī)則制定、目標(biāo)審核、評價考核、結(jié)果應(yīng)用等；壓實業(yè)務(wù)部門績效目標(biāo)設(shè)置、事前評審、執(zhí)行監(jiān)控、整改落實等主體責(zé)任，推動全社會“從讓我有績效到我要有績效”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)預(yù)算責(zé)任和績效責(zé)任雙落實。業(yè)務(wù)部門要配強(qiáng)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)籌本部門專項資金、部門預(yù)算、績效管理等工作的專門機(jī)構(gòu)，營造各方重視預(yù)算、關(guān)注績效的良好氛圍。
強(qiáng)化全過程預(yù)算績效融合。全面實施重大政策和項目事前績效評審，加強(qiáng)成本效益分析，從源頭實行績效“一票否決”預(yù)算控制。規(guī)范績效目標(biāo)管理，以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為直接依據(jù)，科學(xué)設(shè)置定量和定性相結(jié)合、可比較可考核的績效目標(biāo)。優(yōu)化“雙監(jiān)控”程序運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用系統(tǒng)及時開展偏離績效目標(biāo)和績效進(jìn)展未達(dá)預(yù)期的分析和糾偏。加快推進(jìn)部門整體績效和中長期政策績效評價，增強(qiáng)績效評價的權(quán)威性。健全預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，逐步擴(kuò)大績效評價結(jié)果在政府績效考核、干部選拔任用等領(lǐng)域的應(yīng)用，促進(jìn)預(yù)算績效管理激勵相容。
深化預(yù)算管理一體化改革，以數(shù)字財政驅(qū)動全流程預(yù)算管理，支持打造高效、透明政府。加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和決策輔助。強(qiáng)化財政部門數(shù)據(jù)密集型綜合管理部門定位，推進(jìn)財政與組織、人力資源和社會保障、稅務(wù)、人民銀行等跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)通，夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)。加強(qiáng)財政大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，為財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析、資金安排使用、制度優(yōu)化設(shè)計提供參考，輔助提高政府決策的科學(xué)性。運(yùn)用信息化技術(shù)提升監(jiān)督精度和效率。構(gòu)建“制度+技術(shù)”的監(jiān)督框架，以及全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機(jī)制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況。
綜上，建議以提高預(yù)算能力為核心進(jìn)一步深化預(yù)算改革，主要從“強(qiáng)化統(tǒng)籌”入手提高財力統(tǒng)籌能力，從“突出績效”入手提高資源配置能力，從“信息支撐”入手提高財政協(xié)同管理能力，推進(jìn)智慧財政建設(shè)，提升財政對國家戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐保障作用，牽引帶動政府治理效能持續(xù)提升。
（作者系中央財經(jīng)大學(xué)研究生院副院長、教授）
