摘 要:作為東北老工業基地的典型代表，遼寧省鞍山市充分利用自身優勢和已有資源，以發展銀發產業為新動能，以城鄉內在地方特色資源為依托，通過深化改革和制度創新，探索走出一條“產業升級+人口優化+城市更新+鄉村振興”有機統一的新路，為全國其他面對人口老齡化疊加發展轉型雙重壓力的地區提供普遍性參考。
關鍵詞:人口老齡化 產業轉型 共同富裕
【中圖分類號】F21 【文獻標識碼】A
作為世界上最大的發展中國家，也是世界上老年人口最多的國家，中國的發展極具地區差異化和城鄉差異化特征，特別是廣大欠發達地區如何走出一條化解老齡化壓力的新路，對于落實積極應對人口老齡化的國家戰略具有十分重要的意義。中國人民大學國家發展與戰略研究院課題組立足于中國人口老齡化進程的地區差異和城鄉差異，將中國劃分為雙壓力地區（人口老齡化程度相對高、經濟相對欠發達）、雙優勢地區（人口老齡化程度相對低、經濟相對發達）、經濟相對發達老齡化率較高、經濟相對欠發達老齡化率較低四種類型，并重點選擇雙重壓力地區中最具有代表性的典型案例之一——遼寧省鞍山市作為研究對象。2021年5月至8月，課題組采取田野調查等多種形式進行實地考察，與政府部門、養老服務機構、專家學者等召開座談會，聚焦“老齡化轉型壓力”與“制度彈性”之間的關系，對地方實踐做法進行了思考，從引導創變、激活動能、提高制度彈性等角度提出了政策建議。
多重困境：人口老化、經濟下行和產業轉型疊加
“七普”數據公開后，東北地區人口老齡化問題進一步引發了社會各界關注。2020年東北三省65歲及以上人口占比為16.39%，老齡化程度高于全國平均水平。以遼寧省為例，65歲及以上人口占比為17.42%，高于東北地區平均水平，其中最具代表性的鞍山市的老齡化率達到27.26%，高于省平均水平。
東北地區發展主要受制于兩個因素：一是出生率低和人口外流帶來的人口負增長，使得人口年齡結構加速老化；二是由國企改革、產業結構調整帶來的經濟轉型壓力。一般來說，人口流失是經濟衰退的表現，目前東北地區在一定程度上陷入了“經濟衰退—人口外流”的惡性循環中。不過東北地區在資源稟賦、科技人才、現代農業、裝備制造、交通設施等方面仍然有較好的基礎。
人口自然增長率低，年齡結構老化。東北地區戶籍人口、常住人口分別在2010年、2015年陷入負增長。鞍山市近三年來出生人口逐年減少，二孩政策效應不明顯。2020年戶籍人口出生率為5.38‰，全市出生人口13617人，比上年同期減少11.45%。然而，60歲及以上人口增加了2.93萬人，增長3.19%，占總人口比重增至27.26%，這表明鞍山市已進入中度老齡化社會。鞍山市人口老齡化呈現老齡化、高齡化、空巢化、失能化“四化疊加”趨勢。老年人口規模大，截至2020年底，60歲及以上老年人口91.7萬人，預計2025年突破100萬人；老齡化速度快，近年全市老年人口以平均每年3.5%的速度遞增，“十四五”期間增速還將加大；空巢和失能老年人多，截至2020年底，空巢（留守）老年人11.1萬人，其中經濟困難老人占比遠超全省平均水平；逐步走向高齡化，80歲以上的老年人占比已達12.4%。
人口流出率高，勞動力結構性不足。1982—2021年，黑龍江、吉林人口持續凈流出，遼寧省2010年后人口開始凈流出，東北人口流出地區個數占比從2001—2010年的68.4%激增至2016—2017年的97.7%。鞍山市2020年凈流出13568人，尤以青壯年人口外流為甚，導致勞動年齡人口比重相對下降，影響生產力發展。從事養老服務業人員呈現“一少三低五大”現象，即愿意從事養老服務的人員少，從業人員的專業技能水平低、薪資待遇低、社會地位低，從業人員的年齡偏大、流動性大、勞動強度大、工作風險大以及對其的招聘難度大。養老服務業勞動力供給短缺，無法滿足老齡化社會的發展需要。
財政資金缺口大，社會保障負擔重。近年來，尤其是受新冠肺炎疫情影響，鞍山市財政收入增長乏力，“三保”等剛性支出占可支配收入比重高達81%，且呈逐年提高趨勢，縣（市）區“三保”缺口年平均為16億元左右，每年還需償還政府性債務本息30億元左右，財政收支矛盾嚴峻。此外，承接央企剝離辦社會職能也加重了地方財政負擔。上世紀90年代末鞍鋼開始大規模剝離企業辦社會職能，按10年預期測算，中央、鞍鋼和地方共需承擔實際改革成本290.15億元，其中每年鞍山市財政需承擔22.8億元的改革費用，地方財力難以支撐。
2019年，黑、吉、遼養老金撫養比分別為1.28、1.35、1.48，遠低于全國的2.53，這意味著在東北大概每1.5個在職人員供養1個退休人員。鞍山市退休人員約為117萬人，占總人口的1/3，養老保險負擔重。由于新冠肺炎疫情期間國家出臺了減稅降費政策，各類社會保險基金保費收入急劇下滑，財政負擔也進一步加重。黑、吉、遼城鎮職工基本養老保險基金分別于2013年、2015年、2015年開始入不敷出。2019年遼寧財政社會保障和就業支出占比達27.5%，居全國第一，遠高于全國平均水平12.3%。
產業發展活力不足，產業結構亟待調整。東北地區計劃經濟慣性大、體制機制包袱重，低效國企占據大量資源、民營經濟發展不足，人們觀念相對保守，這都制約了經濟發展的活力。鞍山市是典型的“一城一業、一企獨大”的老工業基地城市，以鞍鋼集團為代表的國有企業，盡管已經對退休人員進行了社會化管理和廠辦大集體改革，但發展活力仍然不足。東北產業過度依賴資源和重工業，而新興產業發展不力，以資源型產業、傳統重工業為主的產業結構抗風險能力弱。很多地區的煤炭、石油等不可再生資源已大幅萎縮或臨近枯竭。2008年以來，我國界定了69個資源枯竭城市及地區，其中東北地區占了24個。2000年，遼寧規模以上重工業占工業總產值比例為85.2%，高于浙江的45.9%、山東的67.1%；2017年進一步上升至86.2%，高于浙江的62.2%、山東的52.3%，工業結構亟待調整。此外，2017年黑、吉、遼高新技術企業總產值份額分別為0.7%、0.8%、1.9%，在31個省份中位列第18、23、24名，處于中下水平，而鋼鐵、煤炭等行業產能過剩卻尤為突出。
探索突圍：加快推進產業融合，深化城市活力建設
創新體制機制，推動產業轉型。從資源依賴型經濟轉向以創新為重點、依托人力資本的知識經濟，以及以生態產業為重點、依托生態資源的綠色經濟，以期實現知識經濟和綠色經濟的雙輪驅動。一是創新土地使用制度，推動產業融合。2020年出臺《四產融合產業用地政策指引》，打出用地政策組合拳，提供了一套全方位“用地政策工具包”。內容涵蓋差別化供地、地價優惠等方方面面，極大地方便了項目單位和管理部門按需查閱文件、便利使用政策，提高了用地審批效率。二是促進消費升級，發展網紅經濟。2020年上半年，全市直播電商交易額達70億元，海城入選國家電子商務進農村綜合示范縣，全市信息傳輸、軟件和信息技術服務業增加值增長了49％，拉動全市GDP上行0.5個百分點，新興服務業支撐作用日益突顯。三是大力吸引社會資本，持續推進“四產融合”。2020年1—7月，全市實現“四產”投資總額25.3億元，2020年1—7月盤活閑置資產面積達112.7萬平方米，其中“四產”領域盤活“閑置資產”占總閑置資產的14.9％。
發展銀發經濟，構建大健康產業格局。2020年，鞍山市出臺了全國地級市第一份《關于發展銀發經濟的若干意見》，把發展銀發經濟、壯大老齡產業作為經濟發展的重要戰略。一是加大養老事業投入。以入選國家居家和社區養老服務改革試點為契機，以市級居家和社區養老服務指導中心為依托，建立起養老服務多元化的供給格局。2020年1—7月，全市新增民辦養老機構138個，同比增長6.2％；從業人員2081人，同比增長6.2％。二是拓寬康養新模式。發揮溫泉資源優勢，打造溫泉小鎮、溫泉旅游度假村，實現康養業態的創新升級發展。三是加快開發本土特色養老地產。在湯崗子及千山度假區發展養老地產，打造老齡友好社區，吸引周邊老齡人口購房定居。鼓勵在開發項目中適度配建養老住宅，方便成年子女與老年父母就近居住。四是打造老齡裝備制造業集聚地。發展適用于醫療機構、養老機構及家庭自身需求的功能代償、康復器械、健康監測、智能家居、遠程監控等專業設備及智慧健康產品制造業。五是推動老年旅游產品多樣化。以岫巖縣中草藥產地為基礎，推進中醫藥健康旅游深度開發。以千山獨有的傳統文化為基底，建設森林養生養老旅游景區，打造銀發消費者專屬休閑度假地。六是打造老齡消費集散地。發揮西柳服裝、南臺箱包的產業優勢，引導企業開發針對老齡人口的各類產品。發揮君子蘭、寵物市場的規模優勢，發展陪伴經濟。發展老年用品交易市場和會展業，建設安全放心的適老服務及用品集中消費場所。
挖掘人力資本潛力，激發老年人口活力。2016—2020年，鞍山市人均期望壽命從78.81歲上升到79.61歲，健康資本的提高為老年人力資源二次開發提供了條件。一是創新老年大學辦學模式。優化辦學理念，健全社區老年教育辦學網絡，推動建立真正意義上的終身教育體系，將學習貫穿于各年齡階段群體及個體生命周期各階段，使勞動力保持與社會經濟發展相適應的知識技能水平。二是完善老年就業創業環境。弘揚工匠精神和創新精神，鼓勵知識型、技能型、創新型的大齡勞動者自主就業創業，以鄉情鄉愁為紐帶，支持有資歷、有經驗的企業家、黨政干部、專家學者、技能人才服務鄉村振興事業。鼓勵老年人推遲退休，或在退休后繼續通過靈活就業和志愿者服務方式最大限度參與社會經濟發展。
更新迭代：產業更新+人口更新+城市更新
產業更新：發展銀發經濟，打造新的經濟增長極。東北地區的高質量發展要發揮傳統的資源區位和產業基礎優勢，通過供給側改革和需求側帶動，實現供給與需求的更高層次平衡，推動新舊動能轉換。首先，要充分利用資源優勢，盤活存量資產，當前可將推動國有行政事業單位培訓療養資源轉型發展養老作為體制機制創新的重點內容。其次，要發揮東北地區特色自然資源豐富、季節性氣候特征明顯等優勢，打造老齡康養旅居目的地。比如，充分利用森林康養資源、溫泉康養資源、冰雪康養資源優勢，發展國際化康養旅居目的地，實現傳統康養產業業態的創新升級。第三，要發揮老工業基地制造業的產業基礎優勢，打造老齡裝備制造業集聚地。將新一代的信息技術產業優勢與傳統裝備制造業人才技術優勢有機結合，發展適用于多方需求的智慧健康產品制造業、無人駕駛汽車、老齡服務機器人等產業。
與此同時，必須創新體制機制，優化老齡產業的發展環境，大力推進市場化改革。加強對轉型養老服務機構的運營管理，采取劃轉整合方式，由國有資本運營公司整合資源、統籌規劃；可以依法依規采取授權經營、資本金注入、作價出資（入股）、運營補貼等方式發展混合型經濟，吸引社會資本參與康養項目建設。應開拓資金保障渠道，加大中央財政預算和金融政策資金支持力度，落實政策保障措施，支持建立隨老齡人口增加提高投入比例的福彩公益金以支持老齡產業，鼓勵商業保險公司設計老齡護理保險產品以增強老年人護理照料的支付能力。
人口更新：重建人口生態，優化人口結構。東北老工業基地振興必須要依托人力資本的提升，而這離不開國家政策的引導和扶持。國家發改委印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，該文件聚焦“一老一小”領域，要求逐步構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，不斷完善普惠托育服務體系。建議在積極應對人口老齡化工程和托育建設專項項目遴選中重點關注基礎薄弱的東北地區，給予政策傾斜。實施以人為核心的新型城鎮化戰略，優化人口服務。東北地區城鎮化率較高，但城鎮化質量有待提高。要完善城鎮化空間布局，建議加快推進遼中南、哈長城市群及都市圈的建設，優化跨區域資源配置。加快建設沈陽、大連、哈爾濱、長春等都市圈，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。要加快農業轉移人口市民化，堅持存量優先、帶動增量，統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
城市更新：形成“經濟發展—人口集聚”的良性循環。實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升，全面提升城市品質。城市更新不僅僅是房屋、土地和基礎設施的更新改造，更是人的全面發展和現代化。通過產業轉型吸引人才落戶，讓各類人才引得來、留得住；通過人才結構優化，進一步支撐產業升級，形成良性循環。人口更新、產業更新和城市更新之間是“共演”（co-evolutionary）的邏輯關系，只有產業更新換代才能吸引人口流入，人口集聚又會進一步帶動產業發展，城市更新需要進一步優化城市內部空間結構，推動完善產業結構和公共服務、交通設施等布局，三者之間互構和相互形塑。東北老工業基地的解題思路在于，以“產業更新+人口更新+城市更新”的發展路徑促進“經濟發展—人口集聚”的良性循環，突破“人口塌陷”和“經濟下行”的雙重困境。
應對人口老齡化，推動實現共同富裕的建議
遼寧省鞍山市的狀況代表了廣大工業化后期經濟下行地區產業更新、城市更新疊加人口老齡化的困境，分析這個地區的現狀和發展路徑為其他雙重壓力地區實施積極應對人口老齡化國家戰略提供了有益的探索。
必須高度重視、著力解決老齡化的地區差異和城鄉差異，著力構建老年人共享社會發展成果的機制。中國已經基本解決絕對貧困問題，全面建成小康社會。立足新時代，黨中央又提出了實現共同富裕的奮斗目標。黨的十九屆五中全會提出了到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。而老年人貧困是個世界性的問題，是發達國家和發展中國家都普遍存在的現象，甚至形成了老年人貧困化的趨勢。老年人貧困問題的一個突出表現是老年人更容易陷入長期貧困，且更難擺脫貧困。老年人貧困不僅僅是經濟問題，從本質上講還是社會問題和政治問題。作為世界上老年人口最多的國家，在實施積極應對人口老齡化國家戰略的進程中，如何解決好老年群體的貧富差距問題，對于整體實現共同富裕的目標具有十分重要的意義。
當面臨人口老齡化與經濟社會轉型壓力下的多重困境時，從基層領導到廣大民眾，想要求變、敢于創變，力圖在諸多不利條件的約束下趟出一條從“未富先老”到“邊富邊老”、從產業轉型到動能轉換、從脫貧致富到鄉村振興、從城市更新到城鄉統籌、實現美好生活與共同富裕的新路子，就要充分認識到老齡化的地區差異和城鄉差異，認識到老年人貧困現象的長期性、復雜性，在制定宏觀經濟政策的過程中，要充分考慮到人口老齡化加速的客觀事實，從老齡社會的實際需求出發，將老齡政策融入到經濟社會發展各項政策中，構建積極能動的老齡政策體系，建立老年人共享社會發展成果的機制。
必須跳出圍繞老齡群體化解老齡化壓力的窠臼，從戰略高度謀劃老齡產業發展。發展始終是應對人口老齡化的第一要務，必須堅持和深化改革，積極探索老齡化與現代化雙向促進的發展新模式。化解人口老齡化壓力的最根本路徑仍然是如何激發經濟活力、做大經濟總量、提高經濟質量。產業發展是所有地區經濟發展的支撐，積極應對人口老齡化的核心在于提高勞動生產率和全要素生產率，不論是哪一種類型的地區，都應把老齡產業發展放在更加突出的戰略高度，統籌老齡事業和老齡產業發展，加強老齡產業發展的頂層設計。自1994年出臺第一個《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》以來，我國已經出臺了中國老齡事業發展“十五”“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”等多個戰略規劃，但一直對老齡產業的發展缺乏頂層設計，建議在出臺“十四五”時期國家老齡事業發展規劃的基礎上，盡快出臺“十四五”時期國家老齡產業發展規劃，從對外開放、市場準入、投融資、財政稅收、科技創新、市場監管等方面對老齡產業發展給予全方位扶持。
必須堅持分類施策、因地制宜的原則，加快完善、實施積極應對人口老齡化的國家戰略的領導體制機制。積極應對人口老齡化已經上升為國家戰略，在頂層設計上，有必要構建黨中央統一領導、更高層次的領導體制。比如，適時成立中央積極應對人口老齡化領導小組（中央積極應對人口老齡化委員會），在中央層面設立更強有力、更權威的機構，以更高規格、更大力度和更遠立意來統籌應對人口老齡化工作。要在完善自上而下考核的同時，重視自下而上激勵反饋體系的建立。在政策設計上，必須堅持分類施策、因地制宜的原則，在保證中央政策的統一指導的基礎上，更加強調激發各地方的首創精神，更加注重區域協同發展，更加注重在都市圈內統籌配置資源，提高發展的平衡性、包容性、可持續性，提高制度的彈性和韌性。要適度向地方和基層政府放權，立足地區差異分類施策、精準聚焦，進而提升政策實施效力，形成多元化應對格局。
必須統籌協調老年人群體與其他社會群體的關系，全面提升老年人力資源發展紅利。習近平總書記強調，“要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活”。這個重要論述構成了積極老齡觀的基本內涵。積極看待老齡社會，就是要看到人口老齡化是經濟發展、社會進步、人民生活水平提高、醫療衛生條件改善的結果，更是中國特色社會主義制度優越性的重要體現和社會文明進步的重要標志，從全局的、積極的視角來重新思考老齡社會治理的戰略布局，主動以制度變革適應人口結構變化。積極看待老年人，就是要真正把廣大老年人當作社會的寶貴財富，當作我們黨執政興國的重要資源，當作推進中國特色社會主義偉大事業的重要依靠力量。積極看待老年生活，就是要把老年期當作個人生命中仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段。我國老齡政策正在逐步由主要覆蓋養老政策制度，向統籌財富、生育、就業、養老、科技、環境政策制度的綜合協調轉變，從主要關注物質保障向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變。要讓老年人成為社會發展的重要資源和重要力量，同時，也要讓老年人共享改革發展的成果，統籌考慮老年群體與全體社會成員的關系，統籌考慮老年期與全生命周期的關系，統籌考慮老齡政策與公共政策的關系，構建人人平等、人人共享的老齡化社會。
【課題組組長：黃石松，北京市習近平新時代中國特色社會主義研究中心特約研究員，中國人民大學國家發展與戰略研究院老齡產業研究中心主任】
責編：董惠敏
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