摘 要:超大城市高質量發展離不開其所在城市群的協同治理，優化“三生空間”是助力城市承載力提升的重要引擎。近年來，京津冀“三生空間”建設取得一定成效，但發展的“懸崖落差”仍然逐步拉大，京津“大城市病”仍然難以根治。在新發展階段，京津冀可通過在生產空間適配發展、在生活空間資源共享、在生態空間協同治理，重點布局智能科技，打造城市特色品牌，實現人與自然和諧相處，將“懸崖”變“緩坡”，助推京津等超大城市承載力升級。
關鍵詞:京津冀城市群 “三生空間” 城市空間品質 承載力
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
超大城市是中國經濟增長的重要引擎和對外開放的重要樞紐，超大城市治理在國家治理體系中占據重要地位，超大城市高質量發展已成為區域發展進程的重要話題。但是目前超大城市規模不斷擴張，周邊中小城市卻出現收縮跡象，這種區域兩極化發展趨勢成為制約超大城市綜合承載力優化升級的阻礙，加劇了人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張等一系列城市頑疾的惡化。超大城市發展中暴露的問題在京津冀城市群尤為顯著，北京、天津等超大城市與周邊河北城市形成“懸崖式”落差，出現“環首都貧困帶”等長期難以攻克的硬骨頭，也導致京津等超大城市資源的進一步集聚。因此，超大城市治理是一項系統工程，不僅要完成內部的升級改造，同樣需要打造反磁力中心，實現城市群范圍內生產要素、生活服務、生態保護的協同治理，生產空間、生活空間、生態空間的有效規劃。
“三生空間”涵蓋了自然、社會、經濟系統，是人類賴以生存的載體根基，是人類社會活動的基本空間單元。2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》將“三生空間”優化確立為國土空間規劃的主要目標。2020年4月北京市人民政府發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》明確了全市生產、生活和生態空間發展主要目標。在中國“十四五”開篇和“雙循環”新發展格局的時代背景下，超大城市高質量發展進入關鍵階段，更加強調“以人為本”的思想，更加追求高品質建設和精細化發展。在新發展階段，統籌城市群生產、生活、生態空間發展，提高城市群生產、生活、生態空間品質，破除城市群發展失衡問題，是增強超大城市承載力的重要途徑，有助于增強居民認同感、歸屬感和自豪感，提升城市的輻射力和競爭力。
京津冀“三生空間”發展的成效與超大城市的貢獻
京津冀城市群一直不斷探索 “三生空間”有效治理。五年來京津冀城市群，特別是京津等超大城市積極作為，取得了顯著的成效。
在生產空間優化方面，京津冀城市群落實完善“2+4+N”產業合作格局，曹妃甸協同發展示范區、北京·張北云計算產業基地等一批重大產業合作和疏解轉移承接項目不斷建成或推進。北京市疏解一般制造業企業近3000家。津冀兩地建立中關村分支機構超過8300家，承接的北京技術市場成交額累計1200億元。
在生活空間改善方面，京津冀地區交通網絡逐漸成熟，京津城際延長線、石濟客專、京雄高鐵、津保鐵路以及張唐鐵路等已建成通車，環首都“一小時交通圈”穩步擴張。醫療協作穩步推進，三地有近500家醫療單位實現臨床檢驗結果互認。高校聯盟著力建設，截至2020年10月，京津冀共建高校創新發展聯盟16個。
在生態空間治理方面，京津冀三地積極開展生態環境保護協同行動，大氣污染聯防聯控機制、河流橫向生態補償機制相繼確立。“十三五”期間，京津冀城市群PM2.5年均濃度降幅為44%；北京市能源結構發生根本性轉變，電力、燃氣等清潔優質能源占比超過96%；天津市著力破解“園區圍城”問題，撤銷取締工業園區132個，2020年一年治理“散亂污”企業2萬余家。
京津冀“三生空間”發展暴露的超大城市承載力問題
伴隨過去幾十年經濟的高速發展，京津等超大城市“攤大餅”“大水漫灌”式的城市擴張打破原有城市平衡和空間秩序，出現空間擁擠、資源耗竭、環境污染等一系列“大城市病”，時至今日這些制約超大城市高質量發展的痼疾仍未徹底解決，隱藏著承載能力后勁不足和資源配置亟待優化等現實問題。
生產空間：大城市虹吸擠出效應強
我國城市群采取“跨越發展”模式，京津冀城市群發展戰略以行政區劃為基礎，政府過度干預、行政性障礙難以突破，城市群產業集聚與發展不協調、產業布局與空間不匹配，要素流動與配置低效率等問題并存。北京擁有大而全的產業鏈和服務鏈，產業的統籌規劃能力弱，產業鏈的延伸效率緩慢，“馬太效應”強于“輻射效應”，導致產業要素的過度集中。周邊中小城市缺乏實力參與到產業鏈分工中或是承擔低附加值高污染的重化工產業，市場發育不完全，產業配套能力弱。因此，京津冀生產空間利用極化，三地未形成梯度化產業鏈空間布局，而京津等超大城市的擴散動力不足，難以突破原有生產空間桎梏、走出特色發展的轉型之路。
生活空間：擁擠與空心化現象并存
京津冀城市群發展不平衡形勢嚴峻，2019年河北省的人均GDP僅為北京市的27.8%；2019年河北省一般公共服務人均財政支出分別為京、津兩地的2/5、2/3。優質資源高度集中在京津中心城區，公共服務可及性嚴重不均，從而出現超大城市人口膨脹、中等規模城市斷層和小城市空心化的發展趨勢。京津兩地的人口不斷膨脹，且人口向京津地區集聚的趨勢不減，2008年到2019年間，北京、天津、河北的常住人口增幅為21.7%、32.8%、8.6%。《北京藍皮書：北京社會治理發展報告（2018-2019）》顯示，“住房條件差，買不起房”（53.08%）、“醫療支出大難以承受”（42.26%）、“子女教育費用高難以承受”（38.64%）這三方面位居生活壓力指數居前三位。長此以往，京津中心城區住房緊張，公共服務重度超載的狀況將不斷惡化，公共服務基礎設施將不堪重負。
生態空間：環境污染難以獨善其身
從生態空間來看，生態短板客觀存在，環境問題制約著京津冀的可持續發展，其中大氣污染一直是困擾京津冀整體地區的一大頑疾。根據生態環保部數據，2016—2020年污染天數占比均在50%左右，在環境空氣質量排名后20位的城市中一直占有“一席之地”。2021年春節期間京津冀又遭遇了一次中至重度污染過程，其中廊坊、北京、保定、石家莊等城市污染較重，PM2.5、PM10平均濃度較去年同期分別提高6.7%和3.3%。進入3月以來，京津冀地區多次出現大范圍沙塵天氣，空氣質量達到重至嚴重污染。同時，京津冀水環境形勢也不容樂觀，與1960年相比，2018年京津冀區域干涸河流增幅42%，干涸河長占比增幅27%，平均干涸天數增加60天，達到107天。
促進京津等超大城市高品質發展與承載力升級的對策建議
生產空間適配發展，智能科技重點發力
生產空間配置注重與地區特色和要素稟賦的適配，綜合測定主導產業的成本、技術、質量與前景，集中力量解決關系到地區競爭力的重點問題，發揮比較優勢、發展特色經濟。發達大城市擴大發展空間，疏解一般性制造業和專業市場，在大力治理高耗能高污染企業的同時，形成有特色有效益的優勢產業，協同打造區域內完整的產業價值鏈，提升協同創新能力。打破行政區劃的桎梏，解決市場分割問題，調動主體的積極性，實現地區間合作聯動，形成城市間、城鄉間的良性循環，盤活大城市的生產要素。
以明確高質量發展目標為基本準則，在智能科技領域重點發力、廣泛合作，北京市以優勢信息流為基礎穩步發展信息產業，天津市依托全國先進制造研發基地建設大力發展人工智能，河北省城市發揮各自優勢推動中小微企業科技創新。破解技術短板和瓶頸問題，賦能和增值應用能力，提升產業基礎能力，實現產業智能化和智能產業化的兩化轉型，做到高端科技開發、智能產品制造、基礎設施建設、信息內容生產、產業智能化應用的全鏈條現代化城市群產業格局。
生活空間資源共享，城市品牌特色打造
有序疏解京津過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源，補齊周邊城市公共服務設施、市政公用設施等短板弱項，圍繞居住空間打造配套完善的便民生活圈。破除就醫難題，逐步布局京津冀范圍內醫聯體網絡化管理，京津等大城市醫院醫生每年定期在中小城市醫院開展醫療服務，將大數據、云計算、人工智能等技術應用于落后地區基層社區、農村醫院。優化教育保障，共享優質教學資源，成立學校聯盟，實現教育的強弱幫扶。應用大數據和人工智能分析，構建智慧民生服務體系，優化公共基礎設施建設，提升公共安全水平，加強對于城市智能智慧產品的研發與推廣，促進“AI+智能家居”應用落地，使百姓切實感受到智慧科技的便利。
把城市空間當作生命體、有機體來對待，從以人為本的角度布局實用價值高的標志性基礎設施符號，依托公共服務搭建現代城市標志性建筑，以地標性建筑符號推廣京津冀城市群的整體影響力，強化城市群的視覺性、技術性和藝術性效果。加大燕趙大地歷史文化的宣傳力度，樹立各具特色的宣傳名片，提升各城市文化獨特的辨識度，以故事文本、象征刻畫等豐富京津冀文化的內容形式，充分挖掘網絡媒體的傳播功能。探尋京津冀獨特的城市文化，塑造典型的城市形象，形成對外輸出的城市品牌，改善城市建設“千城一面”的困局，輸出城市精神。
生態空間協同治理，人與自然和諧共生
以城市群地區規劃一體化建設為抓手，綜合考慮城市土地利用與城市特色風貌，實現公共服務、經濟發展、環境保護基礎設施的“借景”建設，建立穩定的社會-經濟-自然復合生態系統。多點發力，加大京津冀風沙源治理、三北防護林建設、水源保護與治理，規劃有序建設生態林帶、大型林場和綠化隔離帶，筑牢生態安全和災害防治屏障。以綠色更新城市群環境，實現生態環境自然修復與生態產品持續供給并進，創造生態效益。
設立環境治理運維管理專項資金，實現城市群環保項目推進的統籌部署、共同落實，推廣成熟易復制的環境整治的技術方案與建設模式。出讓特許權、收益權引導民間資金參與城市綠色基礎設施投資建設，健全城市群范圍內成本共擔利益共享機制。實施灰色基礎設施改造，實現綠色基礎設施拓展，保留綠色廊道貫通，承載生態、休閑、娛樂的多重功能，在滿足居民休閑娛樂需求和自然空間保護中尋找平衡點，實現花園、樂園、家園、公園的“四園融合”。激勵污染型工業企業綠色減排設施的建設和改造，鼓勵企業構建綠色產品設計、采購、包裝、運輸、銷售的全周期綠色化供應鏈，加強再制造產品認證。
【本文作者為天津大學管理與經濟學部教授；本文系國家自然科學基金面上項目“城市群文體公共設施資源優化配置研究”（課題編號：71874120）、“城市公共服務數據資源優化與合作生產研究”（課題編號：72174139）、天津市社科規劃項目“供給側改革背景下天津文體服務設施資源優化配置研究”（課題編號：TJGL16-016）階段性成果；天津大學管理與經濟學部博士生鄭依琳對本文亦有貢獻】
責編：蔡圣楠
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