摘 要:城市更新應實現空間改造-功能升級-文脈傳承三個層次的有機聯動，解決傳統城市建設生產、生活、生態三大功能的失調、失衡問題。參考東京六本木和首爾清溪川改造項目的成功經驗，城市更新應堅持社區營造理念，除了商業資本和政府資本的介入，實現社區自組織的積極參與，提升政府和居民之間的對話能力和協同治理水平，最終邁向“理想之城”。
關鍵詞:城市更新 超大城市治理 城市功能 社區營造
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
城市更新提出的背景
城市更新已成為城市治理新的行動方向。中央層面，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中明確提出了“實施城市更新行動”。2021年全國兩會政府工作報告中首次寫入了城市更新相關內容。2021年以來，國家各項政策密集出臺：8月底，住房和城鄉建設部發布《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，要求“留改拆”并舉（以前提“拆改留”并舉，順序發生了逆轉）。9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》。
地方層面，2021年9月1日起《上海市城市更新條例》正式施行。至此，北上廣深四個全國一線城市都制定了城市更新條例。這些條例依舊包括“棚改”“舊改”課題。其中，北京市改造任務重，量化指標最明確；廣州市提出對2000年前建造的老舊小區實施階段性改造的目標（2025年前，分兩階段）；上海市和深圳市未提量化改造目標。中國的超大城市開始謹慎對待大拆大建。
新的“城市更新”目標的背景是什么？截至2020年底，按常住人口計算，中國的城鎮化率已達到63.89%，上海、北京、天津等超大城市更是達到80%以上。第一輪城市化進程已基本結束，但成就和隱憂并存。城市更新所要聚焦的，是對第一輪開發造成的“大城市病”的糾偏。這些問題具體包括：第一，城市房價高漲，通勤時間拉長、空氣污染嚴重（工業廢氣和小汽車尾氣排放）。第二，心理意義上的“城市沙漠”問題。大城市的快節奏和緊張感，使得人們正常的社交需求遭遇時間和空間上的障礙。城市盡管很大，但每個人的行動軌跡其實是相對固定，如果不能安排足夠的公共空間和互動活動，人際關系就會疏離，幸福指數必然下降。第三，保留城市歷史文化和記憶的課題十分突出。在第一輪開發中，由于過度重視商業利益，很多開發項目沒能做到對歷史文化遺產的最大限度的保存，城市景觀“千城一面”，城市文化和記憶流沙般消失，城市之根有斷裂的危險。
以上三大問題都在追問：城市從何處來？要往何處去？什么才是我們的“理想之城”？我們的觀點是：城市更新可以分為有機聯動的三個層次：空間改造-功能升級-文脈傳承；讓三者聯動起來的，是社區營造的城市規劃思路。社會由社區組成，社區作為生活共同體，猶如生物有機體的細胞。城市更新的成敗，在于社區營造。
城市更新的內涵：空間改造-功能升級-文脈傳承
關于城市更新的內涵，基于既往經驗，人們很容易想到物理空間的拆改。區別于以往的大拆大建，城市更新的內涵重在“營造”，而非簡單的“建造”。建造著眼于物理性的結構搭建，如依照規劃打造各種建筑、設施。營造則不僅包括物理性結構的搭建，還包括無形的社區網絡體系的維護，也就是硬件和軟件的兼顧。基于營造的概念，城市更新應具備以下三個層次，它們之間相互聯動：空間改造（表層）-功能升級（生產、生活、生態功能）-文脈傳承（人本、多元包容、環境友好等）。美國著名城市規劃師簡·雅各布說過，“建筑需要人性的尺度”。建筑是功能的載體，而功能是為人服務的。有了城市文脈的傳承，城市更新在“空間改造-功能升級”中可以做到“更新如故”。“似曾相識燕歸來”，一個以人為本的、有溫度的城市，是一個故人、新知不期而遇，把手言歡的地方。
在城市更新中，我們最直觀看到的是城市空間的改造，比如舊城改造中的大量拆遷和商業化開發。這種開發模式商業性強，開發主體缺乏對歷史文化的保存意識，導致地價和房地產價格高漲，大量的拆遷造成既有的社區網絡遭破壞，過度開發造成生態環境的巨大壓力。總之，城市開發單兵突進，生產、生活、生態三大功能間失調、失衡現象非常普遍。功能失衡的原因在于城市規劃者遺忘了“初心”。城市創造財富的目的是為了造福人類，絕不能為了手段忘記目的。我們需要重新回到人本主義的視角下，在城市更新規劃中，對城市文脈和城市精神進行不斷的審視。城市的物理空間必須和城市的靈魂同在。每一次城市更新，在深層次上都肩負著“城市復興”的使命。
生活功能：人居環境和公共設施的完善。住房、交通、學校、文化設施等城市基礎設施滿足城市居民的基本生活需要；城市歷史文化和特色風貌體現城市傳統，是城市居民的精神歸宿。城市文化具有不可復制性，其精神內涵作為旅游資源，同時也具商業價值。
生產功能：城市聚集了大量的制造業和服務業，這是城市的生產部門，是其他兩大功能的支撐體系（經濟基礎）。迄今為止，對地方官員的政績考核多集中在官員是否有能力不斷擴張“生產力”水平上（GDP增長率、財政收入增長率等）。從“十二五”開始，中國開始推行“節能減排”戰略，近年更是提出了“雙碳目標”（2030年前“碳達峰”、2060年前實現“碳中和”），將對地方官員形成新的約束機制。但是，從“粗放式增長”到“低碳增長”，意味著生產方式的全面轉型，也意味著政府主導的治理模式需要向“政府-企業-消費者”協同治理的模式轉換。因為碳排放不僅存在于生產端，也存在于消費端，每個人都不能置身事外。
生態功能：城市的和諧，不只體現在人與人之間，也體現在人與自然之間。在工業化時代，圍繞城市生態功能，存在以下問題：首先，城市河流被嚴重污染，治理成本相當巨大。比如韓國首爾的清溪川、上海的蘇州河。第二，水源保護地等生態脆弱地區和其他地區的發展差距拉大，人口外流壓力大，進一步惡化地域間的不平衡。第三，城市防災功能相對滯后，城市生命線存在軟肋。近年來提出的“海綿城市”，就是要從系統論的角度重整城市防災功能，而不是簡單地對下水道進行擴充建設。
城市生態功能的作用同樣有兩個層面：一是留住“城市鄉愁”。鄉愁不只是在回鄉路上，也應該在城市里——很多人生于城市，城市就是故鄉。因此，必須開發有度，保護城市風貌地區的景觀，最大程度保留綠地、濕地，保護好本地物種（上海市“新江灣濕地的低密度開發”就是一例）。二是打造綠色城市，提高碳捕捉功能*。上海近年來進行了大規模的郊野公園建設，打通濱江岸線，得到市民好評。這不只是為了城市景觀的美化和讓市民有休閑、散步的去處，也是為了恢復浦江兩岸的生態系統，并提高碳捕捉能力。城市是能源消耗的主力，雙碳目標下，城市如何構建新的減碳機制，十分重要。除了生產、生活端的減碳行動，城市還需要提高碳捕捉能力，最大程度體現城市的環境責任。
城市更新的抓手
城市通過大拆大建創造GDP的時代已經過去。推動城市更新，要點在于打造新的、獨特的城市魅力。城市魅力的增長點恰恰在于以前忽視的一些要素：如人情味、煙火氣、地方特色的文化等——這是旅游目的地城市、人才集聚地城市的魅力所在，也是一條返璞歸真的城市自新之路。
避免大拆大建，微更新、補短板
中央文件和地方條例都提出，在舊城改造中要避免大拆大建，從“拆改留”轉為“留改拆”，并提出了“微更新”的概念。讓微更新成為常態的前提是，城市規劃到位，項目建設精品化，這才能免除后顧之憂。城市建設更講求質量提升而不是數量擴張。大規模的道路、住宅區、綠地建設告一段落，市政工程需要拾遺補缺，重點關注“短板”問題，如斷頭路的打通、公共停車場（庫）建設，推進軌道交通場站與周邊地區一體化更新建設，解決公交“最后一公里”問題，鼓勵綠色出行等。還有，必須讓城市建筑更加綠色環保，更加安全。為此，新型建筑材料研發企業、新型能源合同公司等市場端大有作為。城市更新是挑戰，也是機遇。
夯實人文空間和公共空間
“空間-功能-精神”是三位一體的，空間最為直觀，它是人們觀察城市精神的窗口。記者出身的美國建筑思想家雅各布在深入考察了美國城市紐約、芝加哥等大城市的街道、老建筑、老社區后，寫了一本《美國大城市的死與生》（1961）。書中認為，由于缺乏研究，城市正在成為犧牲品。她主張，要保持城市的多樣性、活力和安全，社區建設是關鍵。她別出心裁地提出了“街道眼”（Street Eye）的概念——那些有正常交往的老社區是安全的，而很多新的公寓小區大門朝外，窗子朝里，街道少了兩邊公寓中守護的眼睛，成為安全死角。她主張小型街區（Block）的設計，街上保留有各種小商鋪，社區交往增加了，街道也更加安全。雅各布的著作出版后，美國社會掀起了對大拆大建的舊城改造以及“空中之城”的反對思潮，如《倡導規劃與多元社會》（達維多夫，1965）、《俄勒岡實驗》（亞歷山大，1975）、《城市設計宣言》（雅各布斯和阿普爾亞德，1987）等。
城市需要溫度，需要人文景觀。上海把打造國際旅游目的地城市作為新的城市發展目標，國際旅游城市建設，與其裝扮一些光鮮的櫥窗來吸引人，不如把生活本身當成城市櫥窗。一個地方的居民過著有滋有味的生活，這是最好的櫥窗。不做作、無套路，通過煙火氣和文化沉淀來吸引遠方客人的目光。中國城市逐步開始加強人文空間建設的行動。去年底，上海開了一家與眾不同的咖啡店，叫“熊爪咖啡”，里面的調咖啡技師是兩位殘疾人，這家店在墻上開了一個特別的“熊洞”。通過二維碼下單后一只毛茸茸的熊爪會從洞中遞出咖啡，無聲但有趣。很多人支持它不僅是因為有趣，更是因為感受到了城市溫度。這是一個以小見大的案例，是城市精神的寫照。中國有數千萬殘疾人，他們需要出行的方便，也需要工作和尊嚴。中國的老齡化正在快速到來，很多老人也會逐漸手腳不便。城市更新不能忘記這個特殊而龐大的群體。
城市應該盡可能常態化地開放街道、廣場、文化館等公共空間，最大限度體現公共空間的公共性。美國著名政治學家帕特南發現，在社區中，人們對公共事務和話題參與度降低，寧愿宅家也不與他人互動，帕特南稱之為“獨自打保齡”現象。城市更新的重要使命是激活參與。空間改造本身不是目的，如何放大其功能和精神才是歸宿。
保存城市特色風貌，兼顧精品建筑和民居建筑
上海在歷史街區的改造方面有很多成功的案例。比如洋務運動時期上海的工業重鎮楊浦濱江的改造，舊廠房林立，騰退后成為了建筑博物館；市中心的新天地，毗鄰一大會址，石庫門建筑通過整體改造后迎接著八方來客；此外，還有優雅精致的上生新所、小店林立的愚園路……都使人流連忘返。這些舊建筑群穿越歷史，風格各異，更新后成為了新的城市名片。
城市更新中要打造歷史景深。歷史文化和城市記憶的內涵非常廣：從建筑角度講，有名家設計的經典建筑，也有大量民居建筑（很多也出自大大小小的建筑師之手）；從城市記憶講，有官方記錄，也有民間記憶，不同角度和類型的城市文化不應該是沖突的。正如“人民城市”概念所蘊含的，民居建筑承載著更多普遍人的記憶，更加本質和基礎。因此，我們需要保留的城市特色風貌，不只是優秀歷史建筑，還應該包括民居，以及相應的鄉土文化和習俗。
在具體實施過程中，普通民居數量大，有的街區老化嚴重，難免需要拆遷。比如，上海老式里弄普遍缺少基本生活設施，如衛生間、廚房，人均居住面積狹小，陸續被列入改造對象。這種情況下，我們可以保留部分舊民居、舊物件，為原居民留下念想，為造訪者留下遐想；還可以建設“鄉土（社區）資料館”，把重要的生活資料和記錄保存下來。筆者參觀過不少上海老式里弄改造項目，見識了項目團隊在翻新方面的很多巧思，但沒見過保存舊時代生活模樣的設施。而日本有很多“鄉土資料館”，作為一個外來人，看過這些資料后能學到不少東西，增加了對這個地區變遷過程的認識。微型的資料館和宏偉的博物館一樣，都是城市滄桑變幻的見證者。
社區營造：東亞地區超大城市城市更新的重要理念
城市更新的規劃有兩大路徑：一是自上而下的路徑，由職能部門和專家委員會主導，開展規劃編制。如《上海城市更新條例》規定將設立“城市更新專家委員會”。二是自下而上的路徑，除了項目的相關權利人，還需要廣泛征求市民意見。《上海城市更新條例》規定，“本市建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。”“物業權利人以及其他單位和個人可以向區人民政府提出更新建議。區人民政府應當指定部門對更新建議進行歸類和研究，并作為確定更新區域、編制更新行動計劃的重要參考。”
北上廣深四個超大城市的城市更新行動剛剛展開，面臨的考驗不少。其中關鍵的一點是，居民、開發商、城市政府（代表公共利益）等多元主體之間的利益如何協調、整合？
中國大陸的城市更新方興未艾，而東亞的城市化進程已經持續了相當長時間，東亞地區很多超大城市都陸續面臨城市更新的課題。筆者考察過日本、韓國、臺灣、香港深水埗區（所謂“香港貧民區”）等地不少城市更新的案例，發現一點：成功的案例背后都凸顯了“社區營造”的理念。
社區營造強調在城市更新中，除了商業資本和政府資本的介入，還需要社區自組織的積極參與。居民通過自我動員形成各種自組織，為社區更新建言獻策，實現利益平衡。社區營造既能滿足社區居民的訴求（居民往往希望有回遷的選擇，以維護既有的社會關系網絡），也能實現城市更新的宏觀目標。另外，維護社區人際關系網絡結構既是居民的內生性需求，也是居民形成自組織、持續參與社區治理的“社會資本”（軟性資本，作用是提供信任）。從這些國家和地區的經驗看，城市更新如果不能嵌入社區營造的理念，很難獲得成功。
日本東京六本木地區城市更新和韓國首爾清溪川改造項目這兩個案例，筆者都曾多次造訪，與開發者和社區居民有過深入交流，其實踐經驗對我國超大城市城市更新具有一定借鑒意義。
東京六本木地區的城市更新案例
六本木地區原本是一個木結構住宅為主的老區，因此容易引發火災，而且由于道路狹窄，消防車難以進入，影響救災進度。1986年，六本木地區被東京都規劃為“城市更新誘導地塊”，享受政策優惠。“森大廈株式會社”作為開發商負責這個項目，負責人介紹說，六本木新城建設只花了三年，但社區改造的相關協商花了整整17年。這個案例非常透徹地體現了，社區協商是城市更新不可或缺的組成部分，是成敗的關鍵。
“森大廈株式會社”不僅是六本木新城的開發商，同時也是實際經營者，通過獨具匠心的運營，六本木新城已經成為了東京的新地標。54層高的森大樓在六本木新城是核心項目，運用了最高等級的抗震技術；屋頂建成了四季花園，社區里的小朋友可以在此體驗春耕秋收的樂趣。新城內的四棟高層住宅樓共840戶，其中兩棟用來安置原業主，滿足了原居民的回遷訴求，社區人際關系網絡得到維系。整個項目，踐行了“社區營造”的根本理念。
東京中城是隨后開發的另一城市綜合體，距離六本木很近。東京中城在公共空間的設計上突顯了藝術之美，保留了毛利宅邸遺跡和界內140株老樹，大草坪上的圣誕燈飾已經成為東京的年度盛會。整個項目榮獲了日本景觀設計大獎。
六本木新城、東京中城和黑川紀章設計的東京國立新美術館形成“六本木藝術三角”，最大程度展示了空間的公共性、藝術性，也提升了關聯的商業性項目的價值，是一個非常成功的城市更新案例。“比設計空間更重要的，是連接人與人的關系。”《社區設計》的作者、被譽為日本社區設計第一人的山崎亮在總結他參與的眾多案例后如是說。讓社群力量參與解決社區問題，這是社區營造，也是民主的實踐。
韓國首爾的清溪川改造項目
清溪川是首爾的母親河，但在韓國經濟高度成長時期，河水被嚴重污染，當時簡單進行了填埋處理。后來，為了提高市中心的通行能力，清溪川上方又修建了長5.8km、寬16m的高架橋。清溪川從此被徹底掩埋。作為母親河，清溪川是首爾的生命源頭，承載著首爾的歷史文化和城市記憶。“解放”清溪川，也意味著城市精神的解放。
恢復清溪川的舊貌和活力是李明博在競選首爾市長時的政綱，2002年成功當選后即著手推進項目的實施。這個更新項目需要把覆蓋在清溪川上的路面挖去、高架橋拆除。由此，沿路而建的大量商戶需要拆遷。需騰退的沿街商鋪有3萬余個，影響到12萬人的生計。從2003年啟動到2005年竣工，項目用時27個月宣告完成，而且在推進過程中沒有人員傷亡。首爾市立大學的老師告訴我們說，由于項目涉及太多小商戶的拆遷，考慮到韓國基層民眾的性格，原本輿論非常擔心會出現自殘、自殺等抗議行為。取得這么和諧的拆遷，政府的各個工作委員會每日穿街走巷、傾聽居民訴求，發揮了重要作用。沿線居民也自發組織起來，與政府開展對話。拆遷委員會由政府、居民、專家等多方代表共同組成，協商過程是雙向的。此外，首爾市政府投資的公立大學——首爾市立大學在項目的軟硬件規劃中發揮了核心作用。
這個城市更新項目是民主化轉型后韓國社會的一次大考，結果令人滿意。更新后的清溪川沿岸在生態環境修復、公共空間打造、商業價值提升等方面都獲得了成功，為李明博日后競選韓國總統打下了基礎。
以上兩個成功案例都體現了社區營造的理念。社區既存的“社會資本”和城市更新、協同創新之間實現了良性循環。相比之下，在過往的中國城市拆遷中，社區居民在拆遷安置中離散、原有社會網絡關系解體的例子比比皆是。由此，他們后來遭遇了更多不適應，有的人甚至寧愿租掉安置房，重新租房也要回到原來的社區。在三峽工程的移民安置中也出現過類似情況。
很多城市更新的項目之所以失敗，在于硬軟件的脫節。地方政府擅長硬件建造，不擅長經營。比如江南水鄉城市紹興，很多年前通過市民集資的方式實施了古運河岸邊的改造工程。在物理意義上，改造很成功，古色古香的水鄉風格的建筑鱗次櫛比地造了起來。然而其經營卻是失敗的，入住商鋪稀稀拉拉了無生氣，項目常年處于空置狀態。如果能吸引當地的文化社團（尤其是各種民間戲劇團體）入住，情況可能會大為改觀。此地本來就是有歷史底蘊的古運河，如果游客在河邊可以免費欣賞到本地特色的文化產品，就有興趣踏足了，人氣提升了，地方文化的振興和商業利益就能實現雙贏。但由于缺乏社區營造意識，一個市民眾籌的市政項目僅僅停留在硬件改造上，既沒有實現公共性，也沒有太多商業價值，這種失敗的例子不在少數。
超大城市如何邁向理想之城
如何邁向理想之城？筆者提出三點建議。第一點關于“破”，第二和第三點關于“立”。
第一，必須破除傳統的政績邏輯和資本邏輯。前者強調政績最大化，由此造成面子工程、政績工程泛濫，資源浪費嚴重。后者追逐收益最大化，造成很多城市更新項目淪為房地產開發項目，與城市功能不兼容，也與城市文脈格格不入，甚至導致對城市文脈的巨大破壞。在城市更新行動中，依然有部分地方干部的發言中充斥著“提高單位土地產出”等主張，這依然是GDP最大化的開發思路。不改變這種政績邏輯，資本邏輯就會乘虛而入，以城市更新為主題開展的項目最后可能“換湯不換藥”。
第二，重新思考城市設計的基本理念。當今全世界的大城市幾乎都是空中城市。這是20世紀20年代法國規劃師們的“理想之城”，是工業化時代的產物。眾多高層建筑伸向天空，地面上布滿四通八達的大馬路，來支撐起一個以汽車為主、人口密集的大城市。在那之前，英國規劃師霍華德曾提出過“田園城市”構想，對今天患上各種“城市病”的空中城市來說，是一劑解藥。1898年，霍華德提出建設“小而美”的田園城市的構想——城市周邊有永久綠帶環繞，城市內部有明確的功能區劃分，汽車不能駛入住宅區的內部道路，整個城市使用電力作為能源……田園城市是安全、綠色、環保的城市，非常符合今天低碳生活的需要。英國倫敦、美國洛杉磯、日本東京等大城市都曾開展過田園城市的實驗。但在工業化的巨輪下，城市人口不斷膨脹，霍華德的田園城市最后敗給了“空中城市”。城市更新是一個復活田園城市的機會。它不是取代既有的城市規劃，而是進行適度鑲嵌。比如，在衛星城建設中，田園城市大有可為。
第三是引入社區營造、城市營造的理念，實現真正的城市復興。人的美好生活是城市治理的目的，城市治理是人實現幸福生活的手段。所以，城市精神必須是人本主義的。在此基礎上思考，將會為城市的可持續發展提供更好的解決方案。在這個意義上，城市政府和城市居民之間的對話能力和協同治理水平，決定了城市最終能否邁向“理想之城”。
（*注：碳捕捉（Carbon Capture and Storage, CCS），是指將二氧化碳用各種手段捕捉后進行儲存或者利用。海洋的碳吸納能力預期會逐漸降低，地下封存法由于技術不成熟，成本貴等原因，推進不快，而通過植樹造林改善生態，由樹木進行碳捕捉的做法相對簡便。大城市是“碳排大戶”，應積極行動起來。）
【本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授】
參考文獻
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責編：董惠敏
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