摘 要:網絡群眾工作已經成為互聯網時代黨和政府治國理政的重要內容。網絡群眾工作要實現“從群眾中來，到群眾中去”，維護網絡公共利益和創(chuàng)造公共價值，需從價值維度明晰網絡群眾工作的價值基礎、價值追求和價值指向，從結構維度破解慣性依賴，調適策略和優(yōu)化方向，從功能維度注意輸出效果、障礙因素和矯正措施，從而推動互聯網時代的良政善治。
關鍵詞:網絡群眾工作 治國理政 網絡公共價值 善治
【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A
網絡信息技術的迭代發(fā)展和應用場景日漸豐富，人類社會生存空間已經由實體空間轉向實體與虛擬空間并存，以往在實體社會開展的群眾工作觸角逐漸向虛擬社會延伸。據《中國互聯網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2021年6月，中國網民規(guī)模為10.11億，互聯網普及率達71.6%。網絡公共空間已經成為社會公眾活動的重要場所，社情民意的網絡化表達和網絡社會的形成，使得網絡空間成為黨和政府開展群眾工作的重要陣地。以網絡問政、網絡參政、網絡議政和網絡理政為主要表征的網絡群眾工作，已經成為新時代公共治理的新模式。網絡群眾工作是一項系統(tǒng)工程，通過從價值、結構和功能三重維度對其展開分析，有助于更好地理解這一新生事物，從而引導其更加有效地增進網絡公共利益和創(chuàng)造網絡公共價值。
網絡群眾工作的價值維度
網絡群眾工作的價值基礎
網絡公共空間凸顯的扁平化、參與性、共享性、流動性和即時反饋等特征，使網絡群眾工作既與實體空間群眾工作存在密切的互動性，又存在一定的特殊性，即網絡群眾工作突破了時間、空間和地域限制，對黨和政府等治理主體的群眾工作體系和能力提出了更高要求。因此，開展網絡群眾工作所要遵循的價值共識，需要在繼承和秉持實體空間價值理念的基礎上作出適應性調整，以緊密貼合網絡社會群眾工作的現實需求。
首先，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。黨和政府在網絡群眾工作中堅持以人民為中心，始終尊重網民在網絡社會的主體地位，了解其所思所愿，積極回應網民關切，既是黨的性質和宗旨在網絡公共空間的有效展示，又是推進網絡治理體系和治理能力現代化的必然要求。其次，貫徹落實黨的網絡群眾路線。網絡信息技術的迅猛發(fā)展極大拓寬了群眾工作的對象和領域，黨和政府的網絡群眾工作要牢固樹立“宣傳群眾就要宣傳網民，聯系群眾就要聯系網民，服務群眾就要服務網民，走好群眾路線就要走好網上群眾路線”的意識，積極占領宣傳群眾和動員群眾的網絡陣地，將網絡打造成為聯系群眾和服務群眾的重要載體，牢牢掌控網絡空間這一影響黨群關系和執(zhí)政基礎“最大變量”的主動權。最后，完善共建共治共享社會治理制度。網絡社會同樣要構建黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，創(chuàng)新網絡群眾工作模式，有效整合和調適多元治理主體的集體行動，并以網民合法利益是否得到有效維護為標準，檢驗網絡群眾工作成效。
網絡群眾工作的價值追求
網絡群眾工作與互聯網時代的公共治理具有價值追求的同一性。綜觀前沿公共治理理論的發(fā)展路向，都不同程度的主張將網絡信息技術和信息系統(tǒng)嵌入公共治理過程，在改善社會治理績效和提升社會治理能力的同時，更好地維護公共利益，增強公共性和創(chuàng)造公共價值。黨和政府的群眾工作由“線下”向“線上”延伸，符合公共治理的價值追求。
首先，“虛實結合”群眾工作聯動模式是時代趨勢。通過網絡察民情、聽民聲、匯民智和解民憂成為實體空間群眾工作的重要補充，互聯網+黨務、互聯網+政務、網絡群眾工作平臺以及智慧社區(qū)等實踐創(chuàng)新成為黨和政府實施“線上治理”的生動例證，宣傳群眾、聯系群眾、組織群眾和服務群眾等工作逐漸形成全方位和立體化態(tài)勢。線上線下群眾工作聯動模式，可以更加快速有效地處理監(jiān)督反饋建議、回應社會公眾訴求，提升人民群眾的滿意度和幸福感。其次，“一次不用跑”是公共治理的理想情景。“放管服”改革的深化和持續(xù)推進，使平臺型治理日漸興起，越來越多的政府部門和社會組織通過創(chuàng)建多邊平臺整合社會治理資源，實現多元治理主體之間合作共治，降低公共服務成本和提升公共服務效率。最后，“網絡公共空間”治理現代化是應然需求。互聯網不是法外之地，更不是治理失靈之地，黨和政府的網絡群眾工作是完善網絡空間治理體系和提升網絡空間治理能力的關鍵抓手，通過強化網絡內容建設和改善治理機制，提高基層干部對互聯網規(guī)律的把握能力和對網絡輿論的引導能力，更好地應對信息化發(fā)展和網絡安全風險帶來的挑戰(zhàn)，進而維護良好網絡秩序和營造清朗網絡生態(tài)。
網絡群眾工作的價值指向
網絡群眾工作致力于將網絡時代的“最大變量”轉化為“最大增量”，通過更加順暢的溝通渠道、方便快捷的獲取方式和及時有效的監(jiān)督反饋機制，進一步豐富網絡群眾工作的價值意涵，增進社會共識。首先，網絡群眾工作開創(chuàng)了黨和政府與網民之間溝通交流的新途徑，官方網站、“兩微一端”、論壇、留言板等成為政民互動的新平臺，群眾傾訴心聲、維護權益和表達訴求的渠道更加多元暢通。其次，網絡群眾工作有助于增進黨群、干群的互動交流，有助于領導干部在浩如煙海的數據信息中獲取有價值的一手資料，提升基層社會治理的精細化水平和有效性，避免黨政部門在網絡虛擬世界的“失聲”現象，推進群眾工作的良性運轉。最后，“好差評”制度是現實社會中社會公眾評判黨政部門群眾工作效果的重要方式，網絡群眾工作同樣需要網民的監(jiān)督反饋和滿意度評價，以建立和形成改善網絡群眾工作的倒逼機制。
網絡群眾工作的結構維度
網絡群眾工作的結構慣性
黨和政府在網絡公共空間開展群眾工作是一項創(chuàng)新性活動，并無過去成功經驗可借鑒，加之公共治理模式和方法存在路徑依賴現象，將實體空間的“壓力型體制”簡單移植至網絡社會，必然與數字化治理的多元扁平和整體協作理念發(fā)生偏離，因此，應當警惕網絡群眾工作過程中存在的結構慣性。
首先，需警惕“中心邊緣”式主體結構。作為一種對中國政府運作模式的概括性描繪，“壓力型體制”有效解釋了地方經濟發(fā)展和社會管理的內在機理，然而政府在社會治理過程中居于主導地位，一定程度上限制了市場和社會主體的活動空間。一些地方網絡群眾工作主體結構受到實體社會“壓力型體制”管理模式的影響，較少吸納網絡組織和互聯網企業(yè)，未能充分考慮網民真實需求，并且網絡群眾工作成效缺乏網民的參與和評價。其次，需警惕“官僚獨白”式話語結構。壓力型體制下政府部門遵從“唯上主義”邏輯，上級部門擁有絕對權威，下級無條件服從。網絡群眾工作話語結構也一定程度存在“唯上是從”思維。在一些地方，上級的命令與指示，而不是為網民負責和有效回應公眾需求，成為影響網絡群眾工作行為的主導因素。最后，需警惕“分配失衡”式權力結構。壓力型體制下“層層發(fā)包”的壓力傳導機制，使得處于權力低位的層級往往承擔更多的績效考核與評估壓力。以參與網絡群眾工作多元主體之間權力配置為表征的權力結構尚未達到平衡，黨和政府之外的治理主體尚難以對網絡公共事務治理產生直接影響。
網絡群眾工作的結構調適
網絡群眾工作結構性張力的紓解，需要在數字化治理的基本觀點中尋求突破。數字治理主張運用網絡信息技術拓展公民參與公共事務的渠道，居于治理核心地位的政府應當進行數字化再造，轉變其治理理念，公共組織、利益相關者、公民和公共行政官員共同參與優(yōu)化網絡治理結構，共享信息、分享經驗、表達觀點和參與話題，以“協商民主”模式更好地處理復雜和棘手的網絡社會問題。互聯網時代的數字治理模式符合公共治理的發(fā)展趨勢，其核心理念對網絡群眾工作結構的優(yōu)化具有重要啟示意義。
首先，群眾導向。網絡信息技術帶來的開放性、匿名性和集聚性特征，使得網絡參與者不僅可以表達自己的訴求與期待，而且可以就自己關心的公共事務發(fā)表觀點，關注網民訴求成為網絡群眾工作的重要原則，這與黨的群眾路線“一切為了群眾”的價值目標不謀而合。其次，整體合作。網絡社會的流動性和分散性，使得網絡參與者共同應對各種風險和挑戰(zhàn)成為必然選擇，數字治理和整體性治理都強調網絡參與和合作對于避免形成異質網絡社會結構的重要性，并且單個治理主體也無法獨自應對和處理網絡棘手問題。網絡空間的合作治理應當成為網絡群眾工作秉持的又一原則。最后，職能耦合。網絡社會的合作治理與協商民主潛在要求職能清晰和權責對等，多元治理主體職能的互補以及權力的合理分配已成為發(fā)展趨勢。網絡群眾工作應當遵循職能耦合原則，將“從群眾中來，到群眾中去”運用到網絡社會治理過程，充分發(fā)揮聯盟治理的力量。
網絡群眾工作的結構優(yōu)化
通過對網絡群眾工作結構的考察，可以相對清晰地感知其運行狀態(tài)。伴隨政民線上互動的常態(tài)化，網絡群眾工作過程中的結構失調逐漸顯現出來。為了破解群眾工作的網絡化運作與虛擬空間數字治理取向之間的沖突，需要對網絡群眾工作結構進行適當調整。
首先，要強化“多元協同”式主體結構。網絡群眾工作的開展，主體角色定位并未跳出對“國家中心”或“社會中心”、“強制”或“互動”兩組關系的討論。結合類型學分析以及互聯網時代公共治理的發(fā)展道路，黨委和政府應當居于網絡群眾工作的核心地位，發(fā)揮規(guī)則制定者、爭議協調者以及目標引導者角色，與其他網絡群眾工作參與者以互動而非強制的方式展開協同行動。其次，要打造“謀求共識”式話語結構。網絡群眾工作可以被理解為多元參與者圍繞網絡公共事務以自由、平等的身份展開的辯論、對話和協商，并最終達成行動共識的過程。網絡社會核心治理主體的“獨白話語”無法適應公共治理需求，虛擬空間的“話語霸權”也不再為網民所容忍。最后，要優(yōu)化“均衡配置”式權力結構。網絡群眾工作主體結構的調整和話語結構的優(yōu)化，必然產生對權力均衡配置的渴望，無論是通過法律或制度對網絡群眾工作參與者的權力予以規(guī)范，還是借助信息技術創(chuàng)建基于相互認可和同意的合法性支持，虛擬空間權力結構的分散化、相對均等化和去中心化趨勢始終無法回避。
網絡群眾工作的功能維度
網絡群眾工作的功能實現
習近平總書記指出，“各級黨政機關和領導干部要學會通過網絡走群眾路線，經常上網看看，潛潛水、聊聊天、發(fā)發(fā)聲，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、解疑釋惑”。群眾工作是黨和政府治國理政的重大任務，在中國共產黨一百年來的革命、建設和改革開放進程中，黨始終將群眾工作置于重要位置。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視網絡群眾工作，網絡群眾工作理論與實踐創(chuàng)新取得了積極成效。
首先，實現網絡個體價值。一方面，黨政部門的網絡群眾工作者，通過踐行網絡群眾路線，暢通和規(guī)范了網民訴求表達、利益協調和權益保障通道，不斷探索完善互聯網時代處理人民內部矛盾的有效機制，為虛擬社會治理作出了積極貢獻，同時，積累了網絡群眾工作經驗，提升了網絡群眾工作能力，增進了自我價值認同和工作滿意度。另一方面，廣大網民在參與網絡群眾工作的過程中，積極表達訴求、提出建議和實施監(jiān)督，既凸顯了建言獻策的個人價值，又在維護自身權益的同時改進了網絡社會治理效果。
其次，凝聚網絡社會共識。網絡群眾工作的開展，極大拓寬了黨政部門開門問策和集思廣益的渠道，網民參與更加積極便捷，社會期盼、網民智慧、專家意見和創(chuàng)新經驗在網絡空間得到快速傳播和集聚。網絡公共能量場的逐步形成為開展“一些人的對話”提供了理想場域，以黨和政府為核心的各種意向性話語在網絡社會實現匯集和交流，不僅可以在多元民主與博弈的氛圍中達成行動共識，而且有助于更快速和更有效地應對突發(fā)輿情事件。
最后，維護網絡空間秩序。網絡群眾工作的重要功能之一就是維持虛擬公共空間的自治、法治和德治秩序。網絡社會善治不會自發(fā)形成，互聯網世界的信任、透明、法治和公正等美好追求需要培育和引領，黨和政府的網絡群眾工作正在發(fā)揮維護網民網絡權利和營造安全、穩(wěn)定、清朗網絡生態(tài)的積極作用。
網絡群眾工作的功能失調
網絡社會的虛擬性、復雜性、隱蔽性和多變性，以及網絡群眾工作制度化建設的相對滯后性，使得黨和政府在虛擬空間的群眾工作面臨潛在挑戰(zhàn)，一定程度上掣肘了網絡群眾工作正向功能的發(fā)揮。網絡群眾工作出現功能失調的原因，既有網絡群眾工作者對信息技術掌握不佳和網民的情緒化與極端化行為等因素，又有網絡群眾工作局部生態(tài)不良的影響。
首先，網絡群眾工作存在“效率悖論”困境。將網絡信息技術和系統(tǒng)嵌入黨政部門群眾工作過程，主要的目標就是通過群眾工作職責明晰化、目標精準化和流程簡約化提升工作效率。然而，實體空間全能治理模式的延續(xù)和“中心工作”的效率優(yōu)先主義導向，致使旨在提質增效的網絡群眾工作不同程度地增加了群眾工作者的負擔，重要表征就是網絡群眾工作的內容不斷拓展、流程逐漸延長和任務考核數量增加。
其次，網絡群眾工作面臨“群體極化”風險。網絡社會的虛擬性、自由性和匿名性特征，使網民可以借助網絡建立各種社會關系，進而形成網絡群體。然而，由于網民個人活動容易受到網絡群體或意見領袖的影響，網民群體在面對熱點事件時容易出現情緒化和非理性趨向。
最后，網絡群眾工作遭遇“生態(tài)不良”挑戰(zhàn)。實體社會群眾工作中存在的官僚主義和形式主義逐漸向網絡社會滲透，催生了“信息形式主義”和“智能官僚主義”等現象，不僅耽誤實際問題的解決，增加網絡群眾工作者負擔，而且嚴重影響黨和政府的形象與公信力，成為逐漸脫離群眾和引發(fā)公眾反感的潛在隱患。
網絡群眾工作的功能強化
網絡群眾工作是虛擬社會“總體社會系統(tǒng)”的子系統(tǒng)，其效能和作用的發(fā)揮依賴于共同價值體系和相對穩(wěn)定的行動結構。不斷增強網絡群眾工作的道德規(guī)范、制度體系和法治建設，有助于其功能的進一步完善。
首先，增進網絡公共空間道德建設。加快建立和完善包括黨政部門網絡群眾工作者在內的網絡行為規(guī)范，積極培育符合互聯網社會發(fā)展規(guī)律和體現社會主義精神文明建設要求的網絡倫理和網絡道德。加強對網絡群眾工作者的教育培訓，培養(yǎng)優(yōu)良職業(yè)道德，以友善的態(tài)度和務實的行動服務線上群眾。網民應該主動培養(yǎng)文明自律的網絡行為，自覺遵德守法、理性表達和文明互動，維護良好網絡秩序。
其次，完善網絡群眾工作制度體系。網絡群眾工作制度建設可以更有效地彰顯黨和政府開展網絡社會治理的目的和程序，為網民表達訴求、參政議政、監(jiān)督反饋提供明確的心理預期，更具針對性地化解社會矛盾和滿足人民群眾對美好生活的需要，提升虛擬社會治理效率和水平。
最后，推動網絡群眾工作法治進程。探索和落實互聯網空間群眾工作法治建設，以法律、法規(guī)為準繩開展網絡群眾工作，探索和實施線上群眾工作清單制，加強對網絡群眾工作的監(jiān)督檢查和動態(tài)巡查，合理設置虛擬社會群眾工作績效考核標準，警惕因技術依賴和技術崇拜引發(fā)的破壞黨群、干群關系現象，保證技術賦權在法治的軌道上運轉。
結語
互聯網時代，社會呈現一種高度復雜性、高度不確定性和高速流動性相互疊加的狀態(tài)，維護公共利益和創(chuàng)造公共價值并非易事。網絡群眾工作是黨和政府等公共治理主體有效聯系群眾、組織群眾、引導群眾和服務群眾的有力工具，但也面臨著虛擬社會獨有且缺乏成功經驗可資借鑒的現實挑戰(zhàn)。虛擬社會治理與現實社會一樣都具有結構，由不同群體、不同階層和社會設置構成。網絡群眾工作要實現虛擬社會治理，要有開展網絡群眾工作的能力，從虛擬社會空間環(huán)境中聽取群眾的訴求，了解群眾的心聲，緊跟信息科學技術的發(fā)展，才能服務好廣大群眾。網絡社會系統(tǒng)的各要素也需要協調地發(fā)揮作用以維持社會的良性運行。黨政部門應始終秉持創(chuàng)造網絡公共價值的初心，將網絡群眾工作融入“健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度”的要求之中，不斷完善網絡群眾工作體系，提升網絡群眾工作能力，最終實現虛擬公共空間的良善治理。
【本文作者為南京農業(yè)大學公共管理學院教授、副院長；本文系國家社會科學基金重大招標項目“創(chuàng)新互聯網時代群眾工作機制研究”（項目編號：20ZDA023）階段性成果】
責編：程靜靜
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。