摘 要:我國基層治理中的動員-參與機制、單元-區隔機制和壓力-兜底機制等機制，對保持基層治理韌性、促進經濟社會平穩健康發展方面做出了貢獻，但在重大突發事件應對上也存在明顯的不足。而基層治理的數字化創新，在有效賦能基層治理的同時，也在一定程度上削弱了基層治理的固有韌性。需要從治理技術、治理流程和治理體系等不同方面，探索數字化創新提升基層韌性的有效路徑。
關鍵詞:韌性治理 社會韌性 數字治理 重大突發事件 風險防控
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
為了應對重大突發事件沖擊，提升城市治理韌性水平，北京、上海、廣州、深圳、杭州等超大城市紛紛探索運用大數據、云計算、人工智能等新興數字化技術，為市域社會治理現代化賦能增效，城市治理的數字化轉型自上而下向城市基層落地和延伸，構成新一輪基層韌性治理的時代風景。數字化轉型在多大程度上增強了基層治理韌性？如何在理論上認識韌性治理的數字賦能困境？基層韌性治理的數字賦能應當遵循什么路徑？這些都是值得深入分析的重要問題。
重大突發事件沖擊下的我國基層治理韌性機制
新中國成立以來，我國逐步形成獨具特色的基層治理體系，我國的基層治理機制在保持基層安全韌性，維護穩定與發展活力等方面，都有非常出色的表現。本文將其歸納為動員-參與機制、單元-區隔機制和壓力-兜底機制三個方面。
動員-參與機制
在理論上，基層韌性治理的重要來源，就是社會自身所擁有的保護和修復能力，有效發揮和運用社會內生的韌性機制，是保障基層治理韌性水平的重要前提。社會動員是我國黨政組織的傳統優勢，是應對社會風險的有效治理方式。動員-參與型的韌性治理機制，其運行的工作原理體現在幾個方面：第一，風險認知。作為治理主體的黨政部門，需要對社會風險有充足的知識和清晰的認知，并作出科學合理的判斷。第二，治理共識。通過動員號召的方式，有效形成社會成員的風險治理共識。第三，行動。通過成熟的平臺和技術，組織民眾參與，形成防控風險的治理集體行動，發揮鄰里守望、互助自救的社會功能。第四，效能感。在傳統風險的背景下，動員-參與的治理機制往往能夠發揮較好的功效。在社會成員之中延續“人定勝天”的高效能感，反過來促成更加有效的動員型集體行動。
重大突發事件的風險挑戰與傳統社會風險存在著很明顯的差別，對動員-參與型的韌性治理機制提出了全新的挑戰。第一，重大突發事件集中體現了現代社會的復雜性和不確定性特征。針對重大突發事件，治理主體往往知識儲備和行政理性水平不足，很難及時有效形成準確清晰的風險認知。第二，在理性認識不足的前提下，難以形成治理共識和動員形成集體行動。第三，重大突發事件的涉及面和危害程度，已經遠遠超越了傳統社會風險的范疇，動員-參與型機制的效能感大大降低。
單元-區隔機制
在不同歷史時期治理單元呈現為不同的形式，包括單位制、社區制、網格制，以及諸如“十五分鐘服務圈”等單元劃分。本文將這種治理方法概括為單元-區隔型機制。單元-區隔型機制的運行包括以下幾個方面：第一，通過細分空間單元，將治理單元作為風險治理的依托平臺，完成治理力量的落地和強化，形成針對風險的集中力量、實現逐個擊破的目標。第二，通過單元區隔的方式，建立風險蔓延的阻斷機制，將風險影響限制在相應空間之內，減少風險擴散蔓延與惡化。第三，實行治理單元的專人負責制度，在兼具復雜性與流動性的風險防控中，又解決了問責的難題。實現風險治理責任到人，有效延伸了風險治理的力量鏈條，提高韌性治理的有效性。
重大突發事件對單元-區隔的韌性治理機制同樣提出挑戰。首先，現代社會風險往往具有很強烈的跨界特征，單元-區隔型的治理方法，越來越難以對社會風險進行強行切割，跨治理單元的風險防控變得越來越重要。其次，現代社會風險具有極強的流動性特征，風險擴散的連帶效應、蝴蝶效應等，都將加劇風險的系統性危害。治理單元之間的阻隔，可以應對傳統風險，但卻難以阻擋現代社會風險的蔓延。最后，屬地責任模糊不清。面對現代風險挑戰，單元-區隔型體制存在著結構性難題，以治理單元為基礎的責任制度，即屬地管理的原則，開始失去其合情合理性。面對現代風險沖擊，整個體制可能淪為“有組織的不負責任”，[1]找不出一個真正的責任人。在此背景下新的責任制度開始出現，包括河長制、路長制等等依靠上級首長負責的制度。但是諸如河流和道路的事項，由于跨越多個治理單元，無法像屬地責任那樣建立起真正有效的負責制度。
壓力-兜底機制
自上而下的壓力型體制和基層黨政部門的兜底治理機制，是基層治理韌性的第三個來源，本文將其概括為壓力-兜底機制，包括幾個方面的內容：第一，基層治理的策源來自上級對下級的行政壓力，通過壓力型體制，保證風險治理的政策意圖和資源力量能夠有效延伸到最前沿。第二，兜底負責機制意味著基層治理主體是風險防控的第一負責人，采取社會穩定“一票否決”等方式，有效坐實基層風險防控的責任。第三，兜底機制也激發了基層的工作積極性和創造性，促使基層黨政部門動員治理力量，匯集治理資源，創新治理手法，提升風險防控能力。
壓力-兜底型韌性治理機制同樣受到重大突發事件的巨大沖擊。首先，完全依靠上級行政理性，將上級行政意圖有效傳達基層的做法，變得越來越不現實。自上而下的行政指令和監督體系，容易演變為形式化指標考核，與一線風險治理的情勢產生脫節。其次，由于現代風險已經超越基層社區的空間方位和治理能力，兜底負責機制蛻變成為任務與能力脫節的空洞要求，或者是不近情理的“一票否決”負面問責。最后，面對重大突發事件的復雜性和治理難度，基層兜底機制的有效性和積極意義差不多喪失殆盡。在社會風險面前，基層能夠動員的資源有限，治理手段不足，而風險防控實踐經常陷入屬地管理和屬事管理的兩難境界。
基層治理數字化轉型的實踐難題
基層治理的數字化轉型，意在運用技術治理的工作邏輯，應對重大突發事件的復雜性和不確定性。城市基層治理的數字化轉型，不是在真空中運行，而是受到現有基層治理制度的深刻影響。加之數字治理本身的特征使然，城市基層治理的數字化創新，在有效賦能基層治理的同時，也對既有基層韌性機制構成了深刻的影響；所引發的相應問題，在一定程度上削弱了基層治理的固有韌性。
數字治理矮化為行政體系的內部監督工具
在當前科層化治理的體系中，數字化手段作為技術治理的典型形式，其作用機制自然帶有強烈的自上而下的特征。數字技術改變了上級的決策環境，數字治理自帶的公開透明與客觀可考的特性，使上級獲得了更多的決策信息和監督依據，層級之間的信息不對稱和上級的信息劣勢得到了很大程度的緩解。然而，不斷強化的縱向壓力，并不能完全替代基層兜底的治理機制。壓力再大，監督考核再明確，隱患排查和問題處置，都必須由基層來兜底處理。數字化支撐下的內部壓力與監督考核，仍然必須與基層兜底機制之間保持平衡與共存。
因此在實踐中，自上而下的數字化治理創新，與原有的基層兜底治理形成兩個并行而無法融合的體系，數字治理在很大程度淪為行政化治理的內部監督和強化工具。自上而下的數字治理系統和基層兜底的治理系統的相互脫節，至少產生以下幾個問題：第一，數字化加持的內部監督的強化，進一步限制了基層治理的自主范圍，基層治理的積極性和創造性受損，治理的教條和僵化降低了兜底治理的活力與功效。第二，由于兩個體系的脫節，數字化系統無法有效嵌入基層治理過程，而基層治理的對象又具有高度不確定性和變動特征，導致信息收集的準確性降低，相應也削弱了信息的準確度和上級決策的科學性。第三，數字化系統更多地為上級決策服務，信息收集成為基層的額外工作負擔。而基層的治理仍然采用原有的人工信息采集和使用系統。兩個系統相互脫節，導致無法形成治理合力，基層治理“被數字化”，基層工作者的積極性受損。在政府治理的層級體系中，數字化創新呈現“上熱、中溫、下冷”的尷尬局面。
治理場景設計中的選擇性治理
在復雜性的基層治理領域，數字化手段自身無法形成社會風險的發現、分析、處置和善后的治理閉環。數字化創新的邏輯是將治理環境和治理任務進行標準化處理，形成典型性的治理場景。[2]但是基層治理的復雜性和個性化程度很高，自上而下形成整齊劃一的治理場景并不現實。因此，在數字化創新實踐中，治理場景的設計開發又必須由基層具體實施。場景設計成為基層的創新抓手，紛紛開展場景設計的數量競賽，其策略基本上是求新求異，或者在場景數量上勝出。“場景競賽”會產生幾個問題：第一，基層治理是一個系統，卻被簡化為若干數字治理場景，容易導致對基層治理系統性風險的忽視，進而造成新的隱患。第二，治理場景往往是錦上添花之作，基層可能會選擇那些顯示度高、復雜性低的治理事務作為場景治理的對象。在這些治理場景中投入巨大資源，其科學合理性存疑。第三，場景化的治理表現為點狀和片段分布，先不論治理場景選擇本身的合理性如何，僅僅通過若干場景的治理，是無法實現場景之間的有機連接，進而形成治理場域和治理體系的改進，提升基層風險防控的整體水平。在場景化的選擇性治理機制下，治理行為容易陷入表面化和片面化，數字化對基層治理底盤的系統性賦能則難以實現。
社會韌性機制被遮蔽和忽略
由于數字化手段帶有技術治理的特征，技術理性又與科層理性密切結合在一起。在數字化手段的支持下，數字治理創新實踐中，原有動員多種力量參與的工作機制被忽視和遮蔽，社會韌性的工作機制被弱化。首先，在風險感知方面，更多依靠智能感知設備，群防群治的工作方法容易被替代。對“技防”“物防”的重視程度高，“人防”的積極作用容易被忽視。例如，在城市建筑保護風險防控工作中，越來越依靠高科技感知設備，監測和分析建筑安全，而原來依靠社區積極分子組成的“紅袖標”巡邏隊則幾乎絕跡。其次，基層風險防控具有復雜性特征，目前的數字化創新沖淡了原來多元參與的機制作用，影響了治理深度，難以有效應對復雜問題，導致新的治理風險。第三，在風險處置的善后和恢復工作，更加需要多元力量的深度參與。數字化創新不能自動提升居民的安全感以及對風險治理工作的公眾支持度。
數字化創新提升基層韌性的工作路徑
在治理技術上，實現基層風險治理的數字化系統性賦能
基層韌性治理的數字化賦能，應當具有全面性和綜合性特征。從當前的實踐來看，數字手段強化內部監督的功能發揮得比較充分，除此之外，數字化轉型為基層賦能還應當體現在以下更為重要的方面：首先，治理底數。數字化創新應為基層提供更加準確全面的治理底數。目前基層所掌握的治理數據，基本上都是采取人工方式自行獲得的傳統數據，而更全面和深入的治理數據掌握在條線管理部門手中。數字化創新所推動的基本治理數據對基層治理的開放和友好便利化運用，可以為基層治理找到科學依據，提高基層治理的準確性和科學性。其次，治理變數。自動感知和分析技術可以幫助基層分析治理數據的變化趨勢和動態特征，幫助基層更敏銳地感知社會風險的發展態勢，及早采取預防性措施，提升風險防控治理的時效性。第三，治理路徑。通過大數據和智能分析等手段，闡明治理因素之間的因果關系和作用機制，幫助基層更好找到治理突破口，更為準確地選擇治理工具，提高治理的針對性和準確性。
數字化為基層助力賦能，可以改變以往基層治理的單元隔絕格局，從更為開闊和深遠的治理視野開展工作。應改變人工和粗放型的管理手法，在大數據和智能分析工具的支撐下，向科學化和精細化的方向發展。數字化技術為基層賦能，需要從原來自上而下的科層視野中拓展開來，既要發揮自上而下的監督考核，也要發揮數字化促成橫向協同聯動的治理功能，支持基層治理的科學化進程。同時，應當突破部門壁壘和傳統觀念，在合理安全的前提下，推動向基層的數據開放，提升基層運用數據的友好性和便利程度。推動數字技術和傳統基層治理技術的深度融合，探索數字化助力黨建引領、網格化等傳統工作機制。變基層治理“被數字化”為基層主動要求數字化，真正使數字化成為基層干部愛用的順手工具。
在治理流程上，建構風險防控的數字化治理閉環
目前數字化對基層治理的改造，帶有自上而下貫徹的特征。具體表現為城市最小管理單元中的數字治理，以及基層開展的數字化治理場景設計等。應該說，以上創新呈現出點狀分布，是原有基層治理系統的補充和點綴。數字技術尚未有效嵌入基層治理流程，在風險問題的信息收集、預警研判和處置善后之間，仍然沒有形成有力的治理閉環。要更為充分地發揮數字化的治理功能，應當考慮運用數字化技術，對當前基層治理機制進行系統性重塑，而不是滿足于點狀改進和表面化創新，更不應該給基層增添無謂的工作指標和數字化負擔。
數字化創新要推動基層治理的機制轉型，需要研究如何推動數字化治理平臺與傳統治理平臺的聯動貫通，實現不同平臺之間的相互支撐和增能；探索數字化治理機制如何有效融入基層治理流程，將數字化的基因植入基層治理流程之中。沿著平臺和機制的嵌入路徑，探索數字化手段進入基層治理的內在機理，而不是機械附加和零星點綴。應當在尊重基層治理自主地位的基礎上，將數字化創新的創始權和主動權交給基層，讓基層因地制宜，開發出具有本地特色，簡便易行高效節約的數字化治理方式。例如上海浦東北蔡鎮開發出市政管理的“一碼通用”，上海徐匯區開發的“匯商碼”，都是基層管理主體自主開發出來的數字化工作系統。這些創新技術并不復雜，但是“管用”，能夠解決基層治理長期面臨的工作難題，如及時發現難、取證難、內部監督困難等。
事實證明，符合基層治理需求，能夠破解基層治理難題的數字化工具，能夠較好地融入基層治理流程，對基層治理發揮體系化的重塑作用，基層治理主體和社區從業者和居民也有更高的獲得感。可持續的數字化創新，應當將數字化的信息資源與基層數字化創新連接起來，將風險防控的決策與流程，風險治理的管理與服務有機統一起來。[3]這樣，可以將點狀分布的數字治理場景連接起來形成治理場域，將數字化轉型的創新功能從選擇性治理邁向體系化改進。
在治理體系上，構建數字化條件下的基層治理共同體
數字化創新的手段，用可視化和可考評的方式，將治理問題簡單化和標準化的處理，可能讓人產生治理安全的幻覺。實際上，由于基層治理的復雜性和不確定性，基層韌性治理在很大程度上還是要依靠社會韌性機制本身。在數字化轉型的進程中，不能滿足于數字化提供的治理幻覺，用數字化手段去遮蔽和替代原有的社會韌性治理機制，而是要有意識地運用數字化技術，著力培育和修復社會韌性機制。所以，充分發揮數字化功能，其目標應當由治理工具的改進轉換為治理系統的重塑，運用數字工具塑造基層治理共同體。
基層治理韌性的來源是多元的。面對基層風險挑戰，個人家庭和社會的自救，鄰里守望互助，社會力量的參與，多種治理主體的協同治理機制等等，構成主要的韌性治理源泉。要充分發揮基層的韌性治理力量，首先要避免自上而下的數字化創新對基層治理隨意切割和遮蔽，尊重與呵護社會韌性機制，應當是數字化轉型始終把握的原則。其次，需要主動發揮數字化的培育功能，用數字化手段為共同體的夯實和運行提供技術支持。例如運用數字賦能技術，創新基層治理黨建引領的工作平臺；用數字化手段，培育和提升社區互動水平，利用微信群、“社區通”等溝通平臺，提升社區共同體的風險感知能力和合作參與能力。最后，數字社會的形成，將形成新的社會連接和社會共同體樣式，在新的數字空間和平臺上構建風險治理共識，形成互動行為機制，將進一步提升社會治理的韌性能力。總之，數字條件下的治理共同體建設，可以有效修復和培育社會韌性，從根本上增強風險防控能力，有效降低城市層面的防控壓力，形成風險防控的完整工作鏈條。
【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、國家安全研究院執行院長】
注釋
[1][德]烏爾里希·貝克著，張文杰、何博聞譯：《風險社會：新的現代性之路》，北京：譯林出版社，2018年2月版，第68頁。
[2]董幼鴻等：《上海城市運行的“一網統管”的創新和探索》，上海：上海人民出版社，2021年8月版，第71頁。
[3]趙勇等：《“一網通辦”的上海實踐》，上海：上海人民出版社，2020年5月版，第14頁。
責編：董惠敏
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