【摘要】加快推進數字中國和智能治理建設是當前我國國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。然而，智能治理本身包含著開放和隱私、控制和自由、科學和權利、技術和人文、便捷和安全、效率和幸福等天然矛盾，不加有效規范、制約和引導的智能治理不僅可能損害公民的隱私、自由等基本權利，而且可能導致國家、社會和民族等更高層面的問題。因此，要盡可能地避免、控制甚至消除智能治理可能出現的弊端，更好地發揮智能治理的優勢及積極作用，就要求我們推進法治型、人文型、民主型、安全環保健康型、人民型、標準型和國際引領型智能治理建設，簡言之即“文明型智能治理”建設，從而推動和引領國內外智能治理更快、更好發展。

【關鍵詞】智能治理  國家治理  社會治理  文明治理  數字治理

【中圖分類號】D630     【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.1718.008

楊立華，北京大學政府管理學院公共政策系主任、長聘教授、博導，公共治理研究所學術委員會副主任，國家治理研究院研究員，國際公共管理研究會副會長。研究方向為公共管理學基礎理論、國家治理與應急管理、公共政策理論與分析方法、公共／制度經濟學和制度設計。主要著作有《專家學者參與型治理：荒漠化及其他集體行動困境問題解決的新模型》《Knowledge-driven Governance: The Role of Experts and Scholars in Combating Desertification and Other Dilemmas of Collective Action》《完美全面產品管理：社會結構和管理的產品分析》等。

導言

隨著現代信息技術飛速發展，人類進入前所未有的數字時代、大數據時代，甚至智能時代。習近平總書記指出，當前，以互聯網、大數據、人工智能等為代表的現代信息技術日新月異，新一輪科技革命和產業變革蓬勃推進，智能產業快速發展，對經濟發展、社會進步、全球治理等方面產生重大而深遠的影響。[1]新技術革命為人類開辟了物質世界、精神世界之外的第三世界，即數字世界，并使三個世界互聯互通。相應地，人類社會需要在治理上不斷以信息化、數字化、智能化適應和滿足時代要求，加快數字治理、數據治理和智能治理等的建設。本文主要集中討論智能治理，即利用信息技術等實現治理的自動化、能動化以及相對的自我學習和改進。智能治理作為一種新型治理方式確實為人類帶來了諸多益處，不僅提高了治理的便捷性、高效性和可行性，也使許多過去很難或無法做到的事情通過數字建模等方式在現在得以實現。然而，任何事物都具有正反兩面性，智能治理在帶來諸多益處的同時，也必然可能帶來弊端，而這恰是我們在享受智能治理益處時必須誠實面對、并著力解決的問題。尤其是，只有更好地避免、控制這些弊端或者相對減輕其負面影響，我們才能更好地享受智能治理的益處。否則，如果放任這些弊端發展，則可能導致在采用、進行智能治理時弊大于利，甚至出現智能治理的“異化”[2]，這樣反而背離了人類追求智能治理的初衷。這是我們必須高度重視的問題。

智能治理在本質上是一種以科學技術為驅動或導向的治理，本文將從技術導向的智能治理所內含的幾對天然矛盾、推進智能治理過程中需審慎對待的幾個重要問題以及如何通過建設文明型智能治理來解決這些問題等方面依次進行論述。

技術導向的智能治理內含的幾對天然矛盾

以科學技術為驅動或導向的智能治理天然包含科技這把“雙刃劍”所帶來的益處和弊端。因此，我們在積極追求并推廣智能治理的時候，應該同時甚至提前對可能的弊端及負面影響有所察覺，并盡力預防、規避或降低，以便更好、更持續地享受智能治理帶來的諸多好處。智能治理內含天然矛盾，而智能治理的益處和弊端正源于其天然矛盾并與之相伴相生，對智能治理的不斷完善尤其是對本文所提出的文明型智能治理而言，最重要的矛盾包括以下六對。

開放和隱私的矛盾。智能治理的前提是信息化、數字化，只有信息化和數字化才能為智能治理的智能提供最基本的信息條件。但是，信息化和數字化也帶來了管理客體尤其是個人相關信息的開放化、透明化，這種開放化、透明化如不加管制引導而任其無限發展，勢必會影響甚至侵犯個人隱私或相關權利。例如，基于大數據或其他智能化方式的各種數據信息的收集和共享，確實為治理的智能化提供了諸多新便利和新可能，但是，這些被收集的信息一旦被非法使用，就極易侵犯公民個人隱私權等基本人身權。如何有效處理這一問題，是當下我國智能治理所面臨的一項重大挑戰。

控制和自由的矛盾。從現代科學的角度來講，智能治理作為一種技術治理，其更好地發揮作用的前提事實上依賴于其對各種治理環境以及治理主體、客體、工具和方式等的控制程度，并且其可實現的可控制程度越高，智能化治理的水平也就越高。然而，智能治理所要求的這種可控制性也可能被使用或掌控智能治理的主體（包括人）用來實現其對治理對象（包括人）的控制，而顯然這種控制可能會損害治理對象（包括人）的相關權利和自由。例如，現在名目繁多的智能化追蹤，通過對人的行為的有效監控，增強了智能化治理的可能性和有效性，然而一旦使用不當，也可能會侵犯被監控人的隱私，限制或影響被監控人的合理、合法行動，甚至可能會被不法機構或個人利用，進行違法犯罪活動。

科學和權利的矛盾。智能治理作為一種以科學技術為驅動和導向的治理，其科學性往往被人們所倚重，并被上升為人們所認可和追求的現代價值，從而導致過于強調其工具理性而忽視其價值理性。事實上，智能治理在帶來治理的科學性以及因治理的科學性而衍生的諸多好處的同時，也往往可能會因其科學性而侵犯人的某些基本權利。例如，在2019年發生的南京建鄴區環衛工人“手環事件”，就曾引起爭議和討論。在這一事件中，智能手環不僅可以顯示時間、通話和定位，還可以在環衛工人工作期間原地停留20分鐘時自動發出“加油”的語音，提示環衛工人繼續工作。這不僅是管理人性化和人文化的問題，還涉嫌侵犯他人隱私權所包括的多項基本權利，觸犯科學性的底線。

技術和人文的矛盾。這種矛盾首先源于人的需求的多樣性。雖然智能治理因其技術性可以給人類生活帶來諸如便利、快捷、更多可能等好處，但是技術性帶來的好處也可能是以犧牲人的生活的人文性和精神性為代價的。也就是說，智能治理可以隨著技術進步不斷完善而使我們的生活更加便捷，但是也可能因為技術性而使我們失去以往生活中某些傳統的人文性和精神性幸福。

便捷和安全的矛盾。作為一種治理方式，智能治理確實可以為人類帶來諸多便捷，但由于智能治理在本質上是一種技術治理，必須依靠技術產品或手段來實現，而技術產品或手段則隱含著因產品質量、產品技術等不足或不適而給個人、社會甚至人類整體安全帶來負面影響的可能（包括對人身健康、環境等多方面的負面影響）。例如，各種人工智能產品或手段可能因材料問題、性能問題或功能問題等對相關人士造成人身傷害；人工智能產品或手段可能落入不法分子之手，被利用并威脅、危害他人、社會甚至人類整體的安全。在人工智能所涉安全問題上，著名物理學家斯蒂芬·霍金曾明確警告，“人工智能的全面發展可能導致人類的滅絕”[3]。因此，對人工智能的治理，也是智能治理的應有之義，應予以加倍重視。

效率和幸福的矛盾。技術導向的智能治理固然可以大大提高治理效率，而效率也可以被看作是現代社會相對于傳統社會的一個基本特征。一方面，高效率極大地改進了人類社會，改善了人類生活，避免了因低效而產生的諸多困難和痛苦，提高了人類的幸福感；但另一方面，效率對人類幸福感的提升并不總是線性和正向的，在很多情況下，效率可能使人類喪失從前“低效”生活的某些幸福，也可能成為綁架人類不斷無目的前進的幫兇。例如，現在社會生活的快節奏無疑是技術效率的結果，而智能治理將進一步提高這一效率。然而，過于高效率的生活不僅可能使人感覺壓力巨大，也可能在很多方面降低生活的幸福感。

推進智能治理過程中需審慎對待的幾個重要問題

從上述智能治理所包含的天然矛盾可以看出，智能治理在為人類社會帶來便利、效率等益處的同時，也有可能出現弊端，這些弊端主要是對個人、群體而言。如果在智能治理的運用和推進過程中對其內含的天然矛盾不加以足夠重視、協調和引導，則可能出現超越個人或小群體的更大范圍、更高層面的消極后果。

審慎對待西方社會對技術專權的刻板印象與偏見。正因為沒有嚴格或合理限制規范的技術治理可能帶來諸多弊端，因此從整體上看，國際話語和學術體系對技術在國家和社會治理中的應用一般保持比較高的敏感性和警惕性，持質疑態度者的一大顧慮就是新技術治理可能帶來相對集權或專權的結果。智能治理比一般技術治理更為先進、作用影響更大，持質疑態度者對其也就抱有更大的敏感和警惕。因此，如果我們在全面推進智能治理前，不能很好地消除這些疑慮，就可能會使很多人，尤其是西方社會的很多人對我國智能治理產生誤解，從而盲目、偏頗地認為智能治理必然會以侵犯人的隱私、自由等為代價，以致加深對我國國家治理的刻板印象與偏見，影響我國的國際形象。這一點在最近西方媒體對我國抗疫努力的故意抹黑、詆毀中表現得特別突出。

審慎對待智能治理的天然矛盾，更好地促進我國智能企業業務的國內外推廣。由于智能治理所包含的天然矛盾以及沒有嚴格或合理限制和規范所可能出現的弊端，國際上不乏對智能治理相關技術與產品的抗拒，加之以美國為首的西方國家對中國高科技的政治打壓，極大地影響了我國智能企業技術、產品與相關業務的國際推廣，制約了智能治理相關企業全球發展戰略的實現。這一點，從美國和歐洲一些國家最近幾年對我國華為、大疆等高科技企業無所不用其極的打壓和限制中可見一斑。

審慎對待將智能治理固有矛盾與政治體制相關聯的傾向。改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因，歸結起來就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，確立了中國特色社會主義制度，發展了中國特色社會主義文化。中國特色社會主義政治制度是我國在各方面取得偉大成就、國際地位不斷提升的基本政治保證和制度保障。然而，由于我國制度與西方制度具有本質差異，加之西方固有的偏見，導致西方社會對我國制度的認同具有難度，進而可能影響我國國際戰略，影響開創全球開放合作新局面。在我國獨特的政治體制下，智能治理可以為推進國家治理體系和治理能力現代化提供“精兵利器”，但是，恰恰因為智能治理的高效性，也可能使很多本來就對我國政治體制存有偏見以及易受影響的人，將智能治理的一些固有矛盾想當然地看作是我國政治體制的固有弊端，并胡亂猜測、亂加指責。這不但會影響我國的國家形象，而且會影響我國在雙邊、地區、全球層面開展廣泛合作。

審慎對待西方社會將智能治理上升為“文明沖突”的傾向。美國政治學家薩繆爾·亨廷頓曾經提出著名的文明沖突論，強調不同文明之間在根本上的不可調和的沖突性。[4]這種極端性論斷當然有待商榷，與中華文明歷來所強調和主張的“和而不同”的價值觀也截然不同。我們還是要堅持如費孝通先生所提出的不同文明之間應“各美其美、美人之美、美美與共、天下大同”[5]的包容性主張。只有在各種文明相互間的交流互鑒中，才能真正實現習近平總書記所強調的“讓世界文明百花園群芳競艷”[6]。智能治理在推進我國國家治理體系和治理能力現代化的同時，也將成為中華文明的一部分。鑒于智能治理的上述天然矛盾和可能帶來的問題，如果我們不能積極、有效地預防或處理，就可能使其他文明，尤其是西方文明，在評價中華文明時，拿對智能治理的批評、批判做文章，把其天然矛盾偷梁換柱、無限上升為對中華文明的批評、批判，進而影響中華文明的國際形象及其國際吸引力、影響力和競爭力。

文明型智能治理建設的基本路徑

鑒于智能治理本身包含天然矛盾，且若無有效的規范引導可能帶來弊端，及更大的消極后果，因此，我們在積極推動智能治理的同時，甚至之前，就應該真正意識到這些問題，并通過多種路徑或措施確保可以有效控制乃至解決其天然矛盾，以避免出現更大的消極影響；與此同時，我們也要通過積極構建文明型智能治理占據國際智能治理制高點，以更好地推動智能治理的應用和發展，并使智能治理更好地為我國國家治理體系和治理能力現代化服務，為中華民族偉大復興中國夢的早日實現服務。所謂“文明型智能治理”，在本質上就是要讓智能治理變得更加符合人類的需要和需求，更加符合人類的整體和長遠利益，更加具有人文性和文明性，其主要構成集中體現在以下六個方面。

加強智能治理相關法治建設，構建法治型智能治理。智能治理所內含的天然矛盾需要國家乃至全球建立完備、嚴密的法律法規體系來有效引導控制，規約其使用和推廣。只有這樣才能真正保證在發揮智能治理優勢和益處的同時，更好地保護公民的隱私、自由等權利，更好地提高智能治理的人文性，更好地保證智能治理的安全、健康發展和其對人們生活幸福感的有效促進。所有這些，在整體上都要求我們必須積極加強智能治理的法治建設，真正建立現代化的法治型智能治理。習近平總書記在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上的講話中也明確指出：“科技是發展的利器，也可能成為風險的源頭。要前瞻研判科技發展帶來的規則沖突、社會風險、倫理挑戰，完善相關法律法規、倫理審查規則及監管框架。”[7]

加強智能治理的人文引領，構建人文型智能治理。本質上是技術治理的智能治理的一個突出特征就是缺乏人文性。為避免智能治理的這一弊端，必須加強智能治理的人文功能，提高人文關懷和人文引領，通過人文治理引領智能治理，真正建立起人文型智能治理。只有真正建立了人文型智能治理，才能在更好地發揮智能治理的科學治理和技術治理的優勢和特長的同時，減少其對人文的忽視和損害，避免導致治理的偏頗、走樣和失靈。北京市海淀區城市大腦建設過程中，其“海淀城市大腦智能運營指揮中心”的設計思路就是“簡潔、環保、人文、智慧”，可見人文在智能治理中的重要性已經開始得到重視。但是，怎樣才能使認識真正落地，真正實現具有豐富內涵和形式的人文型智能治理，才是更為關鍵的問題。習近平總書記提出：“要深度參與全球科技治理，貢獻中國智慧，塑造科技向善的文化理念，讓科技更好增進人類福祉，讓中國科技為推動構建人類命運共同體作出更大貢獻！”[8]

加強智能治理的民主參與，構建民主型智能治理。技術導向的智能治理本身具有機械性、控制性等特征，可能損害治理的人文性和人的基本權利，若其被掌握智能治理技術、系統和體系的管理者異化使用，如加強對被管理者的監控和控制等，就可能導致更大范圍的問題，甚至危害整個國家、社會乃至人類的廣泛利益。為此，要限制甚至杜絕智能治理的相關弊端，就必須加強智能治理的民主性，不僅要在智能治理的開展過程中更好地保障人的隱私、自由等相關基本權利，而且應該擴大不同主體在智能治理各領域、各層次、各時段的系統性、多樣性參與、監督和制約，從而建立真正的民主型智能治理。只有真正建立了民主型智能治理，才能更好地防止智能治理可能導致的過度控制、專權、專斷或專制風險，才能更好地讓智能治理為人民、國家、社會、民族，乃至全人類服務。

加強智能治理的安全性、環保性和健康性，建設安全、環保和健康型智能治理。智能治理包含著安全、環保和健康問題，因此要建設更加友好和符合人類根本利益的智能治理，必須從多方面積極加強智能治理的安全性、環保性和健康性，建設安全、環保和健康型智能治理。所謂安全就是要避免對人類個體或群體的身體、生命、健康等產生危害；所謂環保就是更具體到對環境的影響而言，要避免對個體、自然、社會環境的污染和破壞；所謂健康則是更具體到對生命的影響而言，要保證不僅不對個體和群體的身體、心理健康等產生威脅或危害，而且可以更好地促進個體和群體各方面的健康。因此，要建設安全、環保和健康型智能治理，不僅要關注智能治理對公民個體和群體的身體和心理等各方面的影響，也要關注其在個體、群體、社會、國家、人類整體等不同層級的影響，還要關注其在不同時間段的影響。同時，需要通過建立融合縱向（不同層級）和橫向（不同部門或社會主體）兩個體系的整體性監管和促進機制來保證智能治理的安全性、環保性和健康性的持續提高。

始終堅持智能治理“以人民為中心”的根本原則，建設人民型智能治理。當前智能治理在很多情況下基本由政府主導。正因如此，智能治理可能基于政府的立場、角度，由政府的需求和需要驅動。這就導致智能治理可能在某些時候、某些范圍脫離人民立場，忽視人民的需求和需要，甚至背離人民利益，而這顯然與我們黨和政府全心全意為人民服務的宗旨相違背。對此，我們應當高度重視。例如，一些政府部門開發APP或智能管理系統，或是為了應付完成上級部門下達的相關任務，或是為了展示政績，或是為了和其他部門或地方競爭，而并未真正從人民實際的需求出發。推出后利用率不高或棄置不用，造成極大浪費。因此，智能治理必須真正實現從“以政府為中心”向“以人民為中心”的轉變，真正實現從人們的需要和需求出發規劃、決策和執行，真正實現為人民服務的目的。同時，要通過各種措施和方法積極賦權人民、賦能人民，大力提高人民的參與度和主導度，努力建立真正的人民型智能治理。只有真正建立了人民型智能治理，才能真正保證智能治理的人民立場。

引領制定智能治理國際標準，建設標準型和國際引領型智能治理。要有效改變我國在積極推動智能治理時可能會遭遇的被動局面，就必須采取更加積極有為和主動出擊的措施，在積極推動建設法治型、人文型、民主型、安全環保健康型、人民型智能治理的同時，也要立足國際智能治理制高點，積極引領制定智能治理的國際通用標準。以最高的國內和國際標準來規約國內智能治理，積極建立標準型智能治理，并以此標準引領、推動國際智能治理發展，進而建立國際引領型智能治理。如此，則不僅可以改變我國在智能治理的國際輿論方面長期被動應付的局面，使很多有關我國智能治理的謠言和污蔑不攻自破，而且可以變被動為主動，通過主動出擊和制定高標準，占據新時代國際智能治理制高點，為我國智能治理企業的發展和相關產品、技術的國際推廣，為我國國際倡議的實現，為黨和國家國際形象的建立，以及為中華民族偉大復興中國夢的實現提供更多助力。

綜上所述，只有文明型智能治理，即法治型、人文型、民主型、安全環保健康型、人民型、標準型和國際引領型智能治理的綜合體，才能真正控制或消除智能治理作為技術治理的固有矛盾，才能有效控制其可能出現的消極作用甚至更大的負面影響，從而更好地發揮其優勢，更好地為我國國家治理體系和治理能力現代化，為中華民族的偉大復興中國夢的早日實現服務；也只有文明型智能治理，才能夠讓我們真正站在新時代智能治理的制高點，尤其是國際制高點，引領國際智能治理的推廣、發展和進步，為構建人類命運共同體和國際社會治理服務。

當然，要建立真正系統的文明型智能治理，除了上述內容，也必須從構成文明的不同組成部分，例如文化、價值、制度、行為、器物等多個層面，[9]全層次、全方位加以構建。具體而言，就是要構建文化文明型智能治理（例如和中華文化契合的智能治理）、價值文明型智能治理（例如和社會主義價值吻合且更能促進其發展的智能治理）、制度文明型智能治理（例如通過制度文明建設加強智能治理，并通過這一治理促進制度文明的進一步發展）、行為文明型智能治理（例如要積極規約各種智能系統、產品等的不文明行為，倡導和推行相關文明行為）、器物文明型智能治理（例如智能治理相關器物應該包含文化和文明元素，顯示文化和文明精神，并加強智能治理的文化性和文明性）。作為文明型的智能治理，內要和中華文明、中國歷史文化、傳統等相契合；外要和人類文明、人類歷史文化和傳統等相適應。所有這些，應是文明型智能治理的應有之義。

結語

數字技術的快速發展，使得人類社會加速進入了物質世界、精神世界和數字世界并存的三元共生世界。在此世界當中，加快推進智能治理，既是時代發展的要求，也是推進我國國家治理體系與治理能力現代化、在國際治理中贏得主動的重大機遇，將為中華民族偉大復興中國夢的早日實現提供新助力。但是，技術導向的智能治理包含天然矛盾并可能帶來弊端和消極影響。因此，要積極適應以互聯網、大數據、人工智能等為代表的現代信息技術日新月異的發展，要積極推動我國國家治理的智能化轉型，就必須主動加快建設文明型智能治理，提高智能治理的法治性、人文性、民主性、安全環保健康性、人民性、標準性和國際引領性，占據國內和國際智能治理制高點，從而不僅有效引領我國智能治理的推廣和發展，也引領國際智能治理的發展和進步。

（本文系國家社會科學基金重大專項“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平研究——基于指標體系構建和績效評估的問題診斷和對策研究”、國家自然科學基金面上項目“新時代城鄉基層社會服務體系構建路徑及社區治理績效研究：基于混成理論和多數據綜合集成法的指標體系建構、評估、影響機制和對策分析”的階段性成果，項目編號分別為18VZL001、72174006）

注釋

[1]《習近平向2019中國國際智能產業博覽會致賀信》，《人民日報》，2019年8月27日，第1版。

[2]《1844年經濟學哲學手稿》，北京：人民出版社，2000年，第53～61頁。

[3]《霍金：人工智能可能使人類滅絕》，《走向世界》，2015年第1期。

[4]［美］塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，1999年，第361頁。

[5]費孝通：《“美美與共”和人類文明》，《費孝通論文化自覺》，費宗惠、張榮華編，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009年，第262頁。

[6]習近平：《深化文明交流互鑒 共建亞洲命運共同體》，《人民日報》，2019年5月16日，第2版。

[7][8]《習近平：在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上的講話（2021年5月28日）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-05/28/content_5613746.htm。

[9]楊立華：《文明治理和治理文明：中國國家治理現代化的新方向》，《教學與研究》，2020年第1期。

責 編／桂 琰

Building Civilized Intelligent Governance: Occupying a Dominant Position

in the International Intelligent Governance in the New Era

Yang Lihua

Abstract: Accelerating the construction of Digital China and intelligent governance is an important part of the modernization of China's system of governance and governance capacity. However, intelligent governance itself contains natural contradictions such as openness and privacy, control and freedom, science and rights, technology and humanity, convenience and security, and efficiency and happiness. Intelligent governance, if without effective norms, constraints and guidance, may not only damage citizens' basic rights such as privacy and freedom, but also lead to problems at the state, societal and national levels. Therefore, in order to avoid, control or even eliminate the possible disadvantages of intelligent governance as much as possible and give better play to the advantages and positive role of intelligent governance, we are required to promote the creation of an intelligent governance that adheres to rule of law, is humanistic and democratic, pursues people's safety, environmental protection and public health, focuses on the people, follows standards, and leads the international society. In short, it is the construction of "civilized intelligent governance", and is intended to promote and guide the faster and better development of intelligent governance at home and abroad.

Keywords: intelligent governance, national governance, social governance, civilized governance, digital governance