摘 要:作為一個國家或地區經濟發展的牽引力量，城市是溫室氣體排放的主角。在碳達峰、碳中和目標背景下，推進以減量化、資源化和循環利用為原則的循環型城市建設顯得尤為重要。循環型城市建設是一項復雜的系統工程，涉及城市發展理念轉變、生產和消費模式升級以及治理體系健全等深層次問題，要注重其整體性，在目標協同、政策協同和全生命周期協同上形成合力。
關鍵詞:碳達峰 碳中和 循環型城市 多元主體 整體性
【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A
2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出了碳達峰和碳中和目標，即二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。作為一個國家或地區經濟發展的牽引力量，聚集眾多人口和經濟活動的城市是溫室氣體排放的主角。全國第七次人口普查數據顯示，2020年中國常住人口城鎮化率達到63.89%，而由于城市的環境承載力和自凈力有限，往往難以自然凈化經濟社會活動所產生的二氧化碳，因而是推進碳達峰碳中和工作需要關注的重點和難點領域。
“循環型城市”是一種先進的城市管理理念，秉持減量化、資源化和循環利用的原則，試圖將自然資源消耗控制到最小，將環境負荷控制到最低，使城市的發展逐漸從傳統“資源—產品—污染物”單向流動的線性經濟模式逐步轉變為“資源—產品—再生資源”反饋式流程的循環經濟模式，以更少的資源投入和生態破壞創造出更高質量的社會經濟價值，并帶來新的增長機遇和生態福祉。簡言之，循環型城市在很大程度上能夠助力經濟發展與資源節約、環境保護相向而行，是實現“雙碳”目標的重要路徑。在實際推進過程中，需要注意的是，循環型城市建設是一項復雜的系統工程，涉及城市發展理念轉變、生產和消費模式升級以及治理體系健全等深層次問題，需要從整體性上進行全面考量，在目標協同、政策協同和全生命周期協同上形成合力。
推進循環型城市建設的目標協同
在循環型城市建設過程中，地方政府、企業、社會公眾的目標往往存在差異但又常常復雜地交織在一起，因此，有必要將“減量化、資源化、循環利用”這一共識性理念深深地根植于各城市治理主體的內心深處，進而實現目標協同。
目標協同的關鍵在于政府是否發揮好了“標桿”作用，是否切實做到了有效引導并規范全社會行為。為此，有必要豐富領導干部政治升遷考核的內容和形式，建立體現循環型城市建設要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，將對循環型城市建設的重視內化為治理理念，量化為考核指標。具體來說，在考核內容上，政治升遷考核的具體項目不應局限在能耗定額上，而是應該逐步擴展到制度建設、節能改造、綠色采購、綠色宣傳等方面。在考核方式上，也要更加制度化、科學化、標準化。更為重要的是，要將具體指標任務進行層層分解和發包，實現從市級到縣（區）級到街道（鄉鎮）級再到社區（村）級的逐級傳導，確保“減量化、資源化、循環利用”理念落實到黨政機關的各項公務實踐活動中。
循環型城市建設是一場廣泛而深刻的經濟社會系統工程，政府除了要發揮率先垂范作用，還需要引導廣大企業主體和城市居民踐行簡約適度、綠色低碳的生活方式，特別是要倡導節電節水、光盤行動、生活垃圾分類、包裝和廢棄物綜合利用、綠色出行等。其中的重要抓手是以社區為單元，加快低碳社區的基礎設施建設，主要包括低碳住宅建設、綠化帶建設、社區“跳蚤市場”建設等。低碳住宅不僅體現了低碳設計、低碳用能、低碳用材、低碳構造理念，還可以通過屋頂綠化與垂直綠化、坡地綠化增加碳匯，其中的重點工作是建立健全水、能源和固體廢棄物循環利用系統。綠化帶的大面積建設能夠有效提升城市生態系統的碳匯能力，增強城市的呼吸功能。以社區為載體的“跳蚤市場”建設則能夠促進舊物循環利用。低碳社區建設中，社區居民的生態理性培育是關鍵。為此，要營造一個綠色消費的教育、學習和信息環境，不斷加強公眾對于垃圾循環知識（如可循環處理包裝、可降解生物材料、環境標志等）的獲取，提高他們的綠色發展素養，并促進資源循環相關專業人才的培養。同時，在制定環境政策或推動低碳社區建設過程中，政府應廣泛吸納公眾參與，激活全社會協力共建循環型城市的活力，將循環型城市建設的各項工作落到實處。
推進循環型城市建設的政策協同
政策制定對建設循環型城市有至關重要的作用。相比法律法規建設，政策能對現實生活做出快速有效的反應，可以加速將減量化、資源化、循環利用的理念、制度和措施轉化為全社會的集體行動。在碳達峰碳中和背景下，政府有必要及時出臺規劃、行動計劃、實施意見等政策，指導循環型城市建設實踐。這些政策不但對法律法規的制定完善有重大的示范意義，而且對城市居民生態理性的提高也有重要的導向價值。但在政策制定中，要注意把握好以下幾個問題：
第一，注重發揮財政政策的杠桿作用。一方面，城市應該結合自身的特點，加大循環經濟與碳中和領域創新人才培養的資金投入，重點推動新能源開發和節能減排技術的創新，盡快發展壯大新能源產業和低能耗產業。另一方面，財政投入要注意引導新的生產方式和生活方式，抓住綠色低碳產品的生產和消費兩個環節，設立現金補貼或低利率貸款等政策鼓勵居民安裝太陽能、熱泵熱水系統和使用新能源汽車，鼓勵居民加強廢紙、廢塑料、廢金屬等再生資源的回收利用，引導、鼓勵企業和公眾更加積極地參與到碳中和工作中來。第二，注重發揮稅收政策的引導作用。將資源消耗大、環境污染重、無法回收利用或難以降解的消費品納入消費稅征收范圍，同時，在有條件的城市以地方稅的形式試點開征碳稅，發揮價格信號作用，引導經濟主體應用綠色低碳技術，降低溫室氣體排放量。第三，注重發揮綠色金融的驅動作用。完善支持低碳信貸的政策體系，將企業相關違法違規信息等納入金融信用信息，明確適合城市發展的綠色債券界定標準，明確綠色金融服務可投資的領域，加大對綠色產業、生態項目的投融資支持。第四，注重發揮生態補償政策的協調作用。循環型城市建設意味著需要改變現有利益格局，因此，有必要設計一種生態補償政策框架，通過受益者付費、保護者得利的方式，推動實現經濟社會轉型發展和降污減排的良性互動。
加快推進減污降碳政策協同，除了做好政策制定工作外，還要做好政策銜接工作。一是要注重發揮財稅政策與其他行政措施的整體作用，健全綠色監測評估體系、綠色采購制度、循環標準體系。二是要注重發揮行政手段與市場機制的協同作用。通過市場競爭使碳排放權實現最佳配置，減弱排放權限制對經濟造成的負面效應，確保排放者實際支付由于碳排放而產生的環境破壞成本，間接帶動低排放、高能效技術的開發和應用。三是要及時制定有關資源循環的激勵政策，并與污染防治法、環境保護法、能源法等進行協同，推動城鄉規劃建設、國土空間開發、資源能源利用等領域關注降碳循環問題。
推進循環型城市建設的全生命周期協同
循環型城市建設涉及領域廣、環節多，需要相關行為主體的共同參與。在這個過程中，固體廢棄物減量化、資源化和無害化的責任主體不僅包括政府部門，還包括生產、消費、回收、利用、處置等環節的不同行為主體。為此，應明確和強化政府部門、生產企業、社區和居民、環保單位等共同參與者的責任，以責任制為原則建立健全循環型城市建設的長效機制。
一是強化循環型城市建設部門的信息公開責任。信息公開機制促成的外部監督對于碳減排目標的達成具有重要意義。為此，循環型城市建設部門須進一步完善信息公開制度，制定循環型城市建設信息公開指南和循環型城市建設信息公開目錄，定期發布城市固體廢棄物處理統計數據、資源使用情況、即時性的環境質量數據和年度環境質量報告、各類污染防治政策落實情況、建設項目環評報告書、循環型城市建設成效狀況評價等信息，并逐步擴大信息公開范圍，提高信息公開運作效率。同時，鼓勵規模企業主動披露ESG（環境保護、社會責任和公司治理）報告，通過民意調查、社區圓桌會議、開放空間會議等多種形式廣泛聽取意見，積極接受居民監督，切實保障居民對于相關部門履職情況以及自身工作和生活區域環境現狀的知情權。
二是強化循環型城市監管部門的管理者責任。在循環型城市建設過程中，政府相關監管部門承擔著總量減排監管、環境質量改善和環境風險防范的責任。其中，政府相關監管部門履行環境監管責任到位與否，關系著循環型城市建設質量的高低優劣。為避免政府-企業間由于碳排放額的利益博弈陷入“囚徒困境”，也為了使環境責任承擔中縱向政府間的委托-代理關系更加優化，有必要建立健全部門權力清單、責任清單、負面清單，進一步明確發改委、生態環境、自然資源、園林綠化等職能部門在推動循環型城市建設中的權責配置。同時，進一步完善不同部門間、不同區域間的聯動監管機制，重點落實對“靜脈產業”（廢棄物回收利用和再資源化產業）的全過程監管責任。
三是強化和延伸產品生產企業的生產者責任。推動循環型城市建設，需要督促和激勵企業建立清潔生產和全過程污染控制管理體系。在產品設計環節，企業應盡可能根據產品生命周期分析、生態設計和環境標志產品要求，開發低能耗、低（無）污染、可再循環利用和能夠進行安全處置的產品；在原材料選用環節，應盡可能選用清潔能源和環保型原料，禁止使用某些對環境危害較大或風險極大的污染物質；在生產環節，應盡可能降低單位產品碳排放強度，減少價值鏈、供應鏈、產業鏈上的碳排放，并實現水、余能和原料的再循環利用；在產品運輸環節，應盡可能構建應用綠色供應鏈尤其是綠色物流。另外，政府還可以通過產業規劃引導企業聚集到生態工業園區，暢通企業間的溝通渠道，讓企業間循環運行起來，使系統內各生產過程實現從原料、中間產品、廢棄物到產品的物質循環，做到資源、能源、投資的最大化利用。
四是提高固體廢棄物回收環節的消費者責任意識。“雙碳”目標不止是宏觀經濟議題，也是關系經濟社會每一個個體的微觀議題，居民綠色消費在減碳過程中扮演著重要角色。通過強化綠色低碳消費的個體意識倒逼低碳清潔化生產，是循環型城市建設的重要路徑。影響消費者綠色低碳責任意識的因素是多方面的，包括法律與行政賦權、消費政策等，而消費者在共同的“零廢棄”理念下，形成共識性的價值規范和行為準則也很重要。推動消費資源可循環化，還要注重媒體的輿論引導作用，并發揮非政府組織和社區在推動綠色低碳消費中的獨特優勢，激勵社區居民參與廢品回收、生活用水循環再利用等公益活動以及低碳環保、可循環的創新創業實踐活動，在引導社區居民強化低碳消費責任意識的同時推動相關低碳循環產業的發展。
【本文作者為同濟大學政治與國際關系學院教授；本文受國家社會科學基金項目“環境精細化治理的雙重邏輯與推進路徑研究”（項目編號：17BZZ007）的資助】
責編：羅 婷
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