摘 要:發展循環經濟是我國經濟社會發展的重大戰略之一，建設循環型城市對于保護生態環境、城市可持續發展、建設人民城市意義重大。資源循環再利用、生態系統循環體系、城市空間優化與再利用是循環型城市建設的三項基本內容。建設循環型城市，應在城市廢舊物資循環利用、城市建設投融資機制、多層級多部門協同協作等方面，不斷推進城市治理體系創新，加強城市資源環境標準與準則制定，吸引全社會積極參與，推動城市治理體系和治理能力現代化。
關鍵詞:循環型城市 城市治理 多元協同 治理能力現代化
【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A
目前，綠色低碳循環發展成為全球共識，世界各大經濟體普遍把發展循環經濟作為破解資源環境約束、應對氣候變化、培育經濟新增長點的基本手段。“十四五”時期，我國將著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，努力釋放內需潛力，充分擴大居民消費。發展循環經濟是我國經濟社會發展的一項重大戰略，是保障國家資源安全、加快轉變經濟發展方式、促進生態文明建設的重要途徑。循環型城市是發展循環經濟的重要載體，旨在重建城市與自然之間的循環與互動關系。循環型城市不是狹義的環境保護，不局限于城市經濟系統，而是一個以人民為中心、以自然環境系統為依托、以資源循環流動為要義的經濟、社會、環境協調統一的復合體。循環型城市建設對現有城市治理體系提出了創新要求，在城市廢舊物資循環利用、城市建設投融資機制、城市空間再利用、多部門多主體協同協作等方面，都需要進行重構與優化，吸引全社會積極參與，推動城市治理體系和治理能力的現代化。
循環型城市建設的三項基本內容
自20世紀90年代，循環經濟理論引入我國后，逐步得到相關部門和學界的接受與認可。城市是人類生存和發展的重要載體，傳統城市的經濟發展基于對能源物資的轉移性消耗，具有人口的高集聚性、能源的高消耗性、資源的不可再生性等特征。從生態足跡的視角來看，傳統城市經濟發展模式是不可持續的。循環型城市是在市域范圍內，遵循生態學規律重構城市經濟社會的運轉模式，將傳統意義上的“資源—產品—廢棄污染”發展模式，向“資源—產品—資源再生”的循環經濟轉變，城市生產生活中涉及的物資和能量，都在資源再生循環過程中得到充分利用。通過以上分析可以得出，循環型城市的建設涉及三項基本內容。
第一，廢舊物資資源循環利用。循環型城市中廢舊物資資源的循環利用，需要“三化”，即資源利用的高效化、物資資源的循環化、廢舊物資處理的服務化。這三方面的實現離不開城市治理體制機制與技術的變革，正如《“十四五”循環經濟發展規劃》（下文簡稱《規劃》）中提到的，將廢舊物資回收相關設施納入國土空間總體規劃，保障用地需求，合理布局、規范建設回收網絡體系，統籌推進廢舊物資回收網點與生活垃圾分類網點“兩網融合”。《規劃》還提出要完善二手商品流通法規，為城市二手商品交易提供標準化、規范化的服務，構建廢舊物資循環利用體系，建設資源循環型社會。
第二，城市生態循環體系。循環型城市生態循環體系的核心在于，構建城市與其周邊區域之間互惠互利的生態共生關系。在城市內部及城市內外部形成與自然界相仿的循環代謝系統。傳統的城市生態系統只是把外部環境作為排放廢棄物的空間，沒有形成有機循環，系統內無法完成物質循環和能量轉換。在傳統城市生態系統中的物質與能量的運動，是線性單項而不是環狀循環。循環型城市是對城市的生產生活所涉及到的產品、廢棄物、能源等形成完整的生態循環閉合。構建城市生態循環體系，積極利用太陽能、風能等清潔能源，發展城市立體農業、建設雨水公園等，使城市從能源、水資源的消費者，逐步轉變為生產者。更為重要的是，循環型城市的生態系統循環再生過程，可以直接減少能源資源的消耗量，是實現碳達峰、碳中和目標的重要保障。
第三，城市空間的優化與再利用。循環型城市的建設不僅意味著城市運行中的物質與能量實現循環閉合，還需要城市空間的優化與再利用。具體體現在三個方面：首先，循環型城市的空間結構是城市循環生態運行的必要載體，“攤大餅”式的城市空間發展，將逐步被更加高效緊湊的城市空間布局所替代，城市的空間利用效率將得以提高。城市循環生態的運轉將基于更加集約、結構緊湊的城市空間布局。其次，循環型城市的空間布局體現“人民城市”“以人為本”的宗旨，以市民生產生活的便利舒適為出發點，更加具有安全性、包容性、韌性與可持續性。最后，發展綠色建筑與空間的集約利用。在循環型城市建設中大力推廣綠色建筑可以有效節能減排、降低能耗，還可以帶來更加集約可循環利用的城市空間配置，增強城市作為生態系統的自我循環能力。
建設循環型城市要求推動城市治理體系的優化與重構
中國特色社會主義進入新時代，我國開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，推動經濟社會高質量發展成為主旋律。按照黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段、構建新發展格局，堅持節約資源和保護環境的基本國策，遵循“減量化、再利用、資源化”原則，著力建設循環型城市，全面提高資源利用效率，提升再生資源利用水平。循環型城市建設的三項基本內容，對城市治理體系和治理能力提出了新的要求。
第一，更加高效的資源利用和回收再利用。循環型城市的物質與能量流動要求從原有的線性代謝轉變為生態循環代謝。這對城市治理提出了新的要求：實現更加高效的資源利用和減量回收，形成閉合的城市資源利用系統。具體而言，城市治理所涉及的廢棄物回收再利用，需要提升能級，實現更加高效的資源利用效率。例如，提升生活垃圾分類管理的量級和水平，將有機垃圾轉化為能源或肥料；提升建筑垃圾的回收利用率，最大程度地將從建筑垃圾中回收的鋼鐵、塑料、玻璃等用于再生產；積極發展和利用分布式可再生能源技術，將能源布局分散化，增強能源利用效率、降低傳輸損耗。
第二，實現“微循環”的城市生態循環系統。通過循環型城市的建設，實現城市能源自給能力的提升、生態資源的保護以及受損生態系統的自我恢復，需要在城市治理上打造城市生態的“微循環”，與城市所依賴的生態系統形成良性循環。具體而言，首先，城市的糧食供應可以由都市農業、觀光農業進行補充，鼓勵小規模分散式屋頂農業發展，提升在地糧食供應能力；其次，充分借鑒海綿城市的理念，通過區域性雨洪收集存儲或城市綠地設施加強雨洪的循環利用；最后，在能源供應與回收利用方面，城市治理需要搭建多級聯動的能源體系，以減少污染物、提升能源利用效率，此外，城市的工業、商業以及居民生活領域也需加強探索生態系統的“微循環”模式，引導城市與其周邊區域之間，建立更為有機緊密的生態循環關系。
第三，優化城市空間結構與交通通達性。在空間結構和城市肌理上，循環型城市需要從傳統的擴張性布局向功能性布局轉變，凸顯城市治理空間結構重組和優化的必要性。首先，明確城市增長的剛性邊界，轉變城市鋪張式發展路徑，激勵集約化和高效率的空間利用形式；其次，通過優化交通設計，突出公共交通重要性，優化公交系統的網絡布局，實現循環型城市的交通通達性、便利性和社會包容性；最后，推進循環型城市組團式、廊道化的城市布局更新，根據功能性集約化發展的要求，優化重組城市功能，打造城市通風廊道與綠道，實現城市肌理的“血脈連通”。
優化城市治理體系的重點任務
區別于傳統城市管理，城市治理的重要特征就是涉及政府、私營部門、社會組織等多元治理主體，進而形成相互依賴的多元主體治理網絡。推進循環型城市建設，優化城市治理體系的重點任務有如下幾個方面。
第一，針對循環型城市建設，構建城市部門及區域間合作網絡。良好的城市治理績效的核心，是在多層級多部門之間形成協作連通的合作治理網絡。建設循環型城市過程中的生態資源問題往往會超越行政邊界，必須通過政府間合作、跨部門協作的方式加以應對。針對循環型城市建設的痛點難點問題，建立專門的議事協調機構進行組織間的協調與合作，促進跨部門的生態循環規劃與統一行動的實施。此外，城市治理的不斷創新，通常是基于多部門間的伙伴關系而形成的跨界合作與創新方案。由多元主體形成的城市治理網絡，也意味著政府將循環型城市治理過程中的部分權力和職責，下放至最有效的管轄層。因此，應適當推動循環型城市治理的權力下移與分散化管理。
第二，創新循環型城市建設的投融資機制。循環型城市的建設與發展所涉及的海量資金，應通過多種投融資渠道加以籌集，亟需創新投融資機制。可針對循環型城市涉及的公共服務、生態資源循環、生態修復等領域，適時放開市場準入，積極引入公私合作伙伴關系，大力推進投資主體多元化。此外，也可以適時在市域范圍內采用創新性和地方性的稅收制度試點，如碳稅、污染稅等，以及其他以財稅為基礎的稅收調節機制。
第三，加快循環型城市生態環境標準的制定。建立具有實踐性和可操作性的循環型城市建設標準或指南，明確建設的具體內容、職責分工、評價標準、程序和方法等，使循環型城市建設制度化、規范化，有章可循。嘗試建立循環型城市生態環境評價制度，對城市的水、大氣、土壤、固體廢棄物循環利用情況加以評估，形成綜合的循環型城市生態環境評價體系，通過全面評估，不斷改進和提升城市生態循環績效。
最后，吸引全社會積極參與，推進城市治理體系和治理能力現代化。城市居民不只是循環型城市建設的受益者，更是參與者與實踐者。循環型城市建設的全過程應實施開放發展戰略，吸引全社會積極參與，在公眾參與和循環型城市建設之間構建正反饋系統，設計多種機制和制度安排，積極動員市域內多元主體以多種方式，參與到循環型城市建設中來，不斷提升城市治理水平、不斷推進城市治理體系和治理能力現代化。
【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家自然科學基金項目“智慧城市建設中的多元主體協同、治理網絡與演化機理研究”（項目編號：71974057）與上海市哲學社會科學規劃項目“大數據驅動的大氣污染跨區域協同治理機制研究”（項目編號：2018BGL008）階段性成果】
參考文獻
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[2]楊亮、陳波平：《建設循環城市,推動新型城鎮化發展》，《全球化》，2016年12期。
[3]李智超、譚西涵：《府際合作可以縮小城市經濟增長差距嗎——基于我國三大城市群的比較分析》，《甘肅行政學院學報》，2021年第2期。
責編：程靜靜
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