摘 要:循環型城市要求城市治理必須貫徹綠色發展理念，完善生態文明制度，健全生態治理機制，加強信息技術應用。當前城市治理與循環型城市建設要求還存在差距，主要表現為理念滯后限制了循環型城市建設，制度闕如影響了循環型城市建設，協同不足制約了循環型城市建設，技術短板束縛了循環型城市建設。未來城市治理過程中，要以綠色發展理念創新城市治理目標，以生態文明制度賦能城市治理轉型，以多元治理機制提升城市治理質量，以現代信息技術助推城市治理變革。

關鍵詞:循環型城市 綠色發展 城市治理創新

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，生態文明建設被提升到中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局政治高度。黨的十九大報告提出，要“推進綠色發展”，“推進資源全面節約和循環利用”，將生態文明建設上升為中華民族永續發展的“千年大計”。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中指出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”由此，重構城市與自然之間的循環與互動關系、建設循環型城市，勢在必行。循環型城市建設要求城市從傳統“消耗資源—破壞生態”系統向“生態友好—互惠共生”系統轉型，涉及到生產、生活、發展方式多方面的變革，對新發展階段的城市治理提出重大挑戰。

循環型城市建設對城市治理提出的新要求

循環型城市是“生態城市”的一種高級形態，在環境保護、健康社區、能源充分利用、優良技術等要求之外，特別強調“循環利用資源并持續地恢復和改善其與所依賴的生態系統之間的關系”，將可持續發展提到前所未有的高度。循環型城市建設對城市治理理念、治理制度、治理機制與治理技術提出了全方位的要求。

第一，城市治理必須貫徹綠色發展理念。習近平總書記強調：“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現”。在循環型城市建設中，要把“綠色”作為城市治理的底色。首先，城市治理要把“綠色發展”作為根本目標。中國特色社會主義進入新時代，滿足人民群眾對美好生活的需要成為治國理政的根本目標，“美好生活”是一個內涵豐富的多維概念，不僅是物質上的滿足、精神上的富足，還包含自然環境的優美。其次，城市治理要把“生態意識”作為基本意識。把“生態意識”作為認識城市問題的一種必備理念，把城市視為“人、經濟、社會、自然”的一個復合生態系統，致力于將可持續發展理念嵌入城市治理過程中，構建以生態為導向的城市發展模式。最后，城市治理要把“和諧共生”作為核心要求。在《國民經濟學批判大綱》中，恩格斯指出：“我們這個世紀面臨的大轉變，即人類與自然的和解以及人類本身的和解”，科學地揭示了城市與自然互為對象性的關系。生態文明不僅是一種嶄新的思想理念，還是一種必然的文明形態。因此，城市治理必須以綠色發展理念為指導構建“共生式”的空間系統。

第二，城市治理必須完善生態文明制度。十九屆四中全會提出要“堅持和完善生態文明制度體系”。所謂生態文明制度體系，是規范生態保護和建設、調整人與生態關系的一系列制度規范的總稱。生態文明制度建設既要重視法律、規章等正式制度，也要重視倫理道德、習俗等非正式制度。在循環型城市治理中，要加大正式制度的供給，提高正式制度的質量，為城市生態系統的持續運行提供基本保障；同時，要充分發揮生態倫理觀、科學發展觀、自然資源觀等文化意識的調控和引導作用。要將制度建設貫穿從源頭、過程到結果的城市生態文明全過程。依照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的原則，構建生態產權清晰、多元主體參與、激勵與約束并重、系統完整的生態文明制度體系，為城市治理體系和治理能力現代化奠定生態文明制度基礎。生態文明制度建設要涵蓋環境治理、空間平衡、資源節約等多個方面。以循環經濟為切入點，通過城市整體生態文明制度建設，從根本上改變城市大量生產、大量浪費、大量污染的運行模式，促進城市的合理生產、適度消費、循環利用，實現城市健康和諧有序的發展。

第三，城市治理必須健全生態治理機制。循環型城市不僅是一種新的價值體系，而且是一種行為方式。要引導政府行為、市場行為、社會行為都符合循環型城市的內在要求，需要從政策協同機制、利益協調機制和激勵約束機制等方面整體性推進。首先，必須構建多部門、多流程與多環節的政策協同機制，系統考慮生產過程、生活過程與處置過程，使產業廢棄物和生活廢棄物在一座城市里得到協同處理。其次，要統籌國家利益、集體利益和個人利益，將政府、社會與公眾三方主體進行有效融合，在多元利益關系平衡中推進城市綠色發展。最后，要完善自治、法治、德治共同保障的激勵約束機制，積極有效地引導公眾參與到循環型城市的建設工作中，形成反饋式環保合作，健全循環型城市的自主性發展動力。

第四，城市治理必須加強信息技術應用。在全球綠色低碳轉型，實現碳達峰、碳中和的背景下，將生態城市與智慧城市結合起來，促進城市生產、消費、居住等智慧運行，建設新型智慧生態城市，是循環型城市治理的必由之路。信息技術發展為循環型城市發展提供了良好的發展機遇，云計算、移動物聯網、人工智能技術、虛擬現實與可視化技術等都為生態文明建設奠定了扎實基礎，必須將信息技術應用貫穿于城市治理的全過程。首先，依托現代信息產業發展和技術創新應用，將信息化、工業化和城鎮化深度融合，從而實現經濟、社會、生態的可持續發展。其次，將互聯網、云計算、大數據、社交網絡等充分運用于交通、醫療、教育、社區、旅游、環保等重點民生領域，實現人、自然、環境和諧共存，建設可持續發展的宜居城市。最后，建設循環型城市的信息管理系統，通過城市運行信息的高度集成、迅速反饋與廣泛共享，為循環型城市建設提供科學的決策依據與管理路徑。

當前城市治理不適應循環型城市建設要求的主要表現

循環型城市建設是國家治理現代化的重要命題，是滿足人民美好生活需要的必然要求，也是新時代“美麗中國”建設的重要內容。當前，“綠水青山就是金山銀山”的理念已成為全黨、全社會的普遍共識，并已付諸有效實踐，城市生態文明建設不斷邁出堅實步伐，綠色發展背景下的城市治理成效顯著。然而構建符合循環型城市要求的城市治理體系并非一朝一夕之事。與循環型城市發展要求相比，我國城市治理理念、治理制度、治理結構和治理技術尚存在諸多不足。

第一，理念滯后限制了循環型城市建設。先進的理念能夠引領城市治理行為。當前城市治理理念還存在諸多與循環型城市建設不協調之處。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上發表重要講話，提出“城市的核心是人”，“市民是城市建設、城市發展的主體”，這是馬克思主義城市哲學的新發展。一些城市決策者對城市的理解還不夠到位，導致城市治理中價值理性的不足。“先發展再治理”“邊發展邊治理”的發展觀念仍在城市治理中留有余波，受技術理性驅動城市發展觀的慣性影響，“生產性環境權益”擠壓和侵占“生存性環境權益”的狀況依然存在。另外，“無廢城市”“無廢社會”“無廢生活”理念尚處于新生階段，整個社會對生態文明的時代價值認識還不夠深刻，城市治理的生態理性尚未完全建立。上述城市治理理念的滯后都限制了循環型城市的發展。

第二，制度闕如影響了循環型城市建設。科學的制度能夠規范城市治理行為。與循環型城市建設要求相比，當前“生態+城市治理”的制度體系尚未健全。城市系統是個多要素相互交織的網絡，城市資源問題從來都會超越城市邊界。“生態+城市治理”制度是一個融合工業、農業、服務業等多領域，涉及生產、生活、處置等多環節，包含財政、稅收和價格政策等多方面的低碳生態制度體系。當前，一些城市用單一視角、局部視野來考慮循環城市制度建設，這是低效且短視的。以《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》為例，需要建立大量的配套制度，如生活垃圾分類制度、生活垃圾處理收費制度、產品生產者責任延伸制度等等，才可能真正達到立法的目的。循環型城市發展質量在一定程度上又取決于城市政府生態責任的決策效能。循環型城市建設需要建立起系統、全面、操作性強的城市環境治理立法體系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2020年3月印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，鼓勵“有條件的地方在環境治理領域先于國家進行立法”。目前城市政府普遍存在生態治理立法中能動性不足、立法能力有待提高、立法技術與經驗有待提升、立法特色有待加強等問題。

第三，協同不足制約了循環型城市建設。循環型城市建設是一項系統性工程，涉及到多部門、多地方、多領域間通力合作、共同治理。當前循環型城市建設的“多元協作”關系尚未理順。國務院統一領導、地方政府分級負責的生態環境治理體制需要進一步完善，特別是中央與地方政府在生態治理中的分工與權責關系需要進一步明確。政府部門之間的合作還不夠高效，政府部門決策的協調度不高。在循環型城市建設中開放式決策顯然不夠，企業、社區、社會組織、科研機構、民眾等多元主體參與也不夠充分。

第四，技術短板束縛了循環型城市建設。這里的技術短板主要是指城市治理中信息技術的應用短板。邁入深度信息化時代，城市治理技術也要隨之不斷升級。當前循環型城市治理技術存在諸多不足，主要體現在生態環境規劃能力不強、生態環境監控能力不足、生態環境預警能力不高等方面。城市治理中大數據運用與城市規劃的耦合不夠，數據運用尚未從“小樣本靜態”向“多源時空”數據轉變。信息融合技術在生態環境監控中的應用還處于初級階段，尚未實現從“單一空間”尺度向“全域空間”尺度轉變。生態環境監測預警能力不高，“監測先行”要求沒有得到全面落實，生態環境預警尚未從“人工操作”向“智能驅動”轉變。

以循環型城市建設推動城市治理創新

黨的十九屆五中全會明確提出“構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”的要求，為新時代循環型城市建設提供了根本遵循。循環型城市建設是一個長期、持續、漸進的系統演化工程。城市治理必須從理念、制度、機制與技術多方面進行創新，從而實現循環型城市建設目標。

第一，以綠色發展理念創新城市治理目標。在城市治理中，要始終以綠色發展理念推動人、境、業的和諧統一，實現生產、生活、生態的有機融合。進行城市治理創新，建設循環型城市，歸根結底是為了實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。因此要把綠色發展理念深深植入地方政府施政的各項工作中，將城市治理的主題由“役物”轉向“化人”，讓綠色發展成為政府決策的核心目標。完善綠色教育體系，積極推動常態化環保教育，在全社會建立循環式的消費觀念，將“無廢文化”培育成為“循環型城市”建設的重要抓手。積極開展“無廢城市細胞”創建工作，樹立“無廢生活”示范樣板，推廣綠色機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區、綠色出行、綠色商場等，引導全社會共同踐行“無廢城市”理念。

第二，以生態文明制度賦能城市治理轉型。在循環型城市建設中，需要構建生態文明制度體系，賦能城市治理，引導城市治理轉型，實現“綠色”與“治理”的有機結合。將生態文明總體布局融入城市“規、建、治”各項制度設計，推動“多規合一”，發展綠色經濟、建設綠色社會、倡導綠色生活，服務于城市高質量發展。持續完善城市環境建設立法，創新環境執法機制，持續加大司法保護力度，推動城市生態環境治理法治化。制定系統全面、操作性強、應用廣泛的循環型城市資源環境建設標準，確定政府的“管理者責任”，明晰企業的“排放者責任”，明確公眾的“延伸生產者責任”，促使城市生態環境治理更加制度化與規范化。

第三，以多元治理機制提升城市治理質量。循環型城市建設的重要任務之一是構建生態環境多元治理機制，構建“黨、政、產、學、民”聯合模式。要加強生態環境保護的定力，發揮各級黨委在生態環境建設中的領導作用；地方政府需要扮演好生態環境的“元治理”角色，要發揮生態環境建設中的主導作用；企業是研究、開發和生產的主體，必須堅持減量化、再利用、資源化的“3R原則”，發揮生態環境建設中的主體作用；高校和科研機構則是科技人才與技術成果的搖籃，要發揮生態環境建設中的智庫作用；社會組織是紐帶，要發揮生態環境建設中的連接功能；公眾是循環型城市的最終受益者與踐行者，需要發揮推動、參與監督功能。通過“多元主體”在循環型城市建設過程中的“深度合作”，提升城市治理質量。

第四，以現代信息技術助推城市治理變革。未來的循環型城市也一定是將生態城市與智慧城市結合起來的智慧生態城市。一方面，在城市治理中要加快創建城市大腦，構建城市環境大腦數據中心，夯實“生態環境數據底座”，構建生態環境數字孿生，助力循環型城市建設。另一方面，要構建城市大腦運營中心，打通跨部門、全業務的環境治理流程，創造“精確預測—智能決斷—科學調度—快速處置—及時反饋”的工作模式，實現對生態破壞、環境污染的動態反應與靈活應對，形成循環型城市建設的新格局。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”（17VZL007）及四川大學哲學社會科學青年杰出人才培育項目“國家治理現代化場域中的社會治理重大問題研究”（SKSYL2019-04）階段性研究成果】

參考文獻

[1]習近平：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。

[2]楊亮、陳波平：《建設循環城市，推動新型城鎮化發展》，《全球化》，2016年第12期。

責編：蔡圣楠

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